摘 要：市政公用事業(yè)改革是我國完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的重要組成部分。市政公用事業(yè)監管不僅直接影響消費者的福利水平，還與企業(yè)的利潤水平密切相關(guān)，并決定公用事業(yè)企業(yè)的可持續發(fā)展問(wèn)題。國外的市政公用事業(yè)的監管已經(jīng)有了幾百年的歷史，取得了許多成熟的經(jīng)驗。本文總結英國、德國等西方發(fā)達國家市政公用事業(yè)監管的實(shí)踐經(jīng)驗，可以為我國市政公用事業(yè)的監管提供借鑒。
市政公用事業(yè)是指城市人民政府管理的、為城鎮居民生產(chǎn)生活提供必需的普遍服務(wù)的行業(yè)。市政公用事業(yè)主要包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)。市政公用事業(yè)是城市的重要基礎設施，也是城市經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的主要載體和重要的社會(huì )公共事業(yè)。因此，市政公用事業(yè)直接關(guān)系到社會(huì )公共利益、人民群眾生活質(zhì)量，城市經(jīng)濟和社會(huì )的可持續發(fā)展。政府要制定科學(xué)、合理的監管政策，明確監管的基本目標，建立合適的監管機構，并應以科學(xué)的價(jià)格監管模型作為定價(jià)的重要依據(仇保興，王俊豪等，2006)。國外的市政公用事業(yè)的監管已取得了許多成熟的經(jīng)驗。借鑒國外發(fā)達國家市政公用事業(yè)的監管實(shí)踐經(jīng)驗，可以為我國建立合理高效的市政公用事業(yè)的監管體系提供參考。
一、英國公用事業(yè)的監管
(一)英國公用事業(yè)的民營(yíng)化改革
英國的公用事業(yè)大都采取了民營(yíng)化的方式。自上世紀80年代撒切爾夫人執政后，為了提高公用事業(yè)的效率和解決政府的財政需求，開(kāi)始對市政公用事業(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革。從郵政到鐵路，從電信到燃氣，從電力到自來(lái)水，對這些關(guān)系國計民生的市政公用事業(yè)都進(jìn)行了徹底的民營(yíng)化改革。英國的民營(yíng)化改革是與放松規制相伴而生的，先后部分或全部將英國電信公司、煤氣公司、自來(lái)水公司出售。自1979年開(kāi)始大規模推行民營(yíng)化以來(lái)，英國的許多公用企業(yè)都允許民營(yíng)資本進(jìn)入公用事業(yè)。民營(yíng)化后的市政公用事業(yè)的企業(yè)效率有了不同程度的提高(OECD，1999；World Bank，2004)。英國主要市政公用事業(yè)的企業(yè)生產(chǎn)效率由民營(yíng)化前的1.63%提高到民營(yíng)化后的5.73%，生產(chǎn)效率增長(cháng)明顯(王俊豪，2006)。具體如表1所示。
(二)英國的獨立監管機構與立法
英國許多市政公用事業(yè)都建立了獨立的專(zhuān)業(yè)監管機構，具有很強的獨立性，具體如表2所示。
所謂獨立性，是指市政公用事業(yè)要設置獨立的監管機構。并得到了監管機構的廣泛認可，日益成為自然壟斷產(chǎn)業(yè)規制機構的一個(gè)基本要求。1993年，OECD國家中只有7個(gè)建立有獨立的電信規制機構，到2000年已發(fā)展到了22個(gè)(肖興志，2003)。資金來(lái)源的渠道是影響監管機構獨立性的重要因素，為了保證規制機構獨立于政府行政部門(mén)，免受其他政府部門(mén)的壓力，英國的監管機構的資金主要來(lái)源于受規制的企業(yè)。英國各監管機構向持有許可證的企業(yè)收取許可證費用和其他費用作為監管機構的運行經(jīng)費，但是這種收費必須經(jīng)議會(huì )批準。
市政公用事業(yè)的有效監管需要制定完善的法律。立法先行是英國市政公用事業(yè)監管的一個(gè)特征。史普博(1999)認為，市政公用事業(yè)的有序運行源于法律的保障。西方經(jīng)濟發(fā)達國家大都由立法機關(guān)頒布一項法律建立對某一特定產(chǎn)業(yè)的監管權力。通過(guò)監管立法，以法律的形式將政府監管機構的獨立性確定下來(lái)，可以避免政府出于政治目的而任意對監管機構的活動(dòng)施加影響，同時(shí)又明確了監管機構的職責權限，監管的目標，監管的內容，監管的程序，增加了監管機構監管過(guò)程的透明度，便于這些特定產(chǎn)業(yè)接受監督。例如，英國從20世紀80年代開(kāi)始先后頒布了《電信法》、《自來(lái)水法》、《電力法》和《鐵路法》等一系列法律，為這些產(chǎn)業(yè)的政府規制體制改革提供了法律依據。
英國等發(fā)達國家采用的是垂直監管主導模式，即成立一個(gè)全國統一的監管機構并設立若干分支機構進(jìn)行監管。英國各市政公用事業(yè)領(lǐng)域都依法設立了全國性的監管機構，并在各地設立若干分支機構進(jìn)行監管。在一定的法律框架下，制定相應的法規，對市政公用事業(yè)實(shí)行垂直性監管。例如，英國自來(lái)水服務(wù)監管辦公室作為全國性的政府監管機構，對自來(lái)水供應與污水處理業(yè)務(wù)實(shí)行垂直性經(jīng)濟性監管。
(三)英國的價(jià)格上限監管方法
價(jià)格上限監管，也即人們俗稱(chēng)的RPI—X管制最早應用于英國，是目前世界各國比較常用的一種價(jià)格管制方法，其原理是將管制價(jià)格和社會(huì )零售物價(jià)指數、生產(chǎn)效率指數相聯(lián)系。英國的價(jià)格上限管制模型可用公式表示為：
其中P表示受管制企業(yè)的價(jià)格指數；RPI表示社會(huì )零售物價(jià)指數；X表示生產(chǎn)率調整因素。
這個(gè)模型的實(shí)質(zhì)是在現行價(jià)格的基礎上，由政府管制部門(mén)針對零售物價(jià)指數(RPI)，規定一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)效率調整因素(J)，價(jià)格水平的上調幅度不得超過(guò)RPI—X的標準，從而確定了價(jià)格的上限。如果企業(yè)希望獲得較多的利潤，只能通過(guò)降低成本，提高生產(chǎn)效率，使企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)效率高于政府規定的X值；如果RPI—X為負值，則意味著(zhù)受管制企業(yè)應該降低的價(jià)格水平。
在英國的RPI—X模型中，管制者與被管制者談判的焦點(diǎn)是X值的選擇。由于各產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特點(diǎn)不同，因此X值在不同產(chǎn)業(yè)間存在很大的差異。英國的具體價(jià)格監管公式如表3所示。
另外，考慮到技術(shù)進(jìn)步的影響，各個(gè)產(chǎn)業(yè)的X值并不是一成不變的，而是隨著(zhù)不同產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的變化而變化。管制機構會(huì )每隔一段時(shí)間(一般為2-3年)重新審定x的取值，目的是確保運營(yíng)商將技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)效率提高的成果及時(shí)返還給最終用戶(hù)。例如，英國第一次進(jìn)行價(jià)格管制調整后，電信產(chǎn)業(yè)的X值由3%上升到4.5%，而在1991年國際長(cháng)途被納入管制范圍后，X值又上升到6.25%，1992年進(jìn)一步上升到7.5%(王俊豪，2001)。
英國在對自來(lái)水、燃氣等產(chǎn)業(yè)進(jìn)行價(jià)格監管時(shí)還考慮了這些產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量對價(jià)格的影響，采取了一種類(lèi)似于價(jià)格上限管制模式的RPI-X+Y(或者RPI+K)的定價(jià)模式。自來(lái)水、燃氣等產(chǎn)業(yè)對產(chǎn)品的質(zhì)量有很?chē)栏竦囊?。質(zhì)量方面的要求增加了生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本，加重了企業(yè)的負擔。因此在對這些公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行價(jià)格管制時(shí)要考慮這一影響。例如，英國在燃氣產(chǎn)業(yè)的價(jià)格管制中采用了RPI-X+Y模式，其中Y就是由批發(fā)到零售的轉移成本。允許轉移的成本以1992年燃氣價(jià)格指數為基準，并要求每年降低1%，以此來(lái)激勵燃氣供應企業(yè)提高效率。英國在對自來(lái)水產(chǎn)業(yè)的價(jià)格管制中采用了RPI+K的定價(jià)模式。其中K=Q—X，Q表示企業(yè)為達到英國有關(guān)自來(lái)水質(zhì)量要求所發(fā)生的成本，X仍然是生產(chǎn)率調整因素。這種方法的優(yōu)點(diǎn)就是在提高企業(yè)效率的同時(shí)，也有助于提高企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量。#p#分頁(yè)標題#e#
(四)英國公用事業(yè)的社會(huì )監督機制
由政府監管俘虜理論可知，企業(yè)利益集團對政府監管者具有較強的影響力。為此，許多經(jīng)濟發(fā)達國家非常重視在市政公用事業(yè)建立社會(huì )監督機制，其主要政策措施就是在市政公用事業(yè)建立專(zhuān)業(yè)消費者組織。例如，英國根據1986年的《煤氣法》，建立了“煤氣消費者委員會(huì )”(Gas Consumer s Council)，根據1989年的《自來(lái)水法》，建立了“自來(lái)水顧客服務(wù)委員會(huì )”(Water Customer Service Committee)，而根據1989年的《電力法》，在英格蘭、蘇格蘭和威爾士建立了14個(gè)電力消費者委員會(huì )(Electricity Consumer s Committee)，它們獨立于政府監管機構和市政公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，只代表消費者利益。英國的各類(lèi)消費者組織在保護市政公用事業(yè)的消費者利益方面發(fā)揮了廣泛的作用(仇保興，王俊豪等，2006)。
二、德國公用事業(yè)的監管
(一)德國公用事業(yè)的社區公有制
德國公用事業(yè)改革重點(diǎn)放在開(kāi)放市場(chǎng)、促進(jìn)競爭；改善管理，而不是私有化。德國城市公用事業(yè)仍以社區公有為主導。到目前，按所有權和市場(chǎng)份額劃分，德國城市公用事業(yè)市場(chǎng)分布狀況是：(1)供電：完全由市政府(或社區)所有的588家，占43%的市場(chǎng)份額，國家(國有法人股)所有的超過(guò)100家，完全私有化的僅5家。(2)供氣：完全由市政府所有的556家，占70%的市場(chǎng)份額，國家所有的約50家。(3)供熱：完全由市政府所有的492家，占72%的市場(chǎng)份額。(4)供水及污水處理：完全由市政府所有的693家，占51%的市場(chǎng)份額。(5)垃圾處理：完全由市政府所有的243家，市場(chǎng)份額接近50%，完全私有的約1000家。(6)城市交通：完全由市政府所有的超過(guò)200家，國家所有的約10家，完全私有的約120家。
(二)德國公用事業(yè)的綜合監管機構
德國各公用事業(yè)沒(méi)有自己獨立的監管機構，而是采用了一種綜合的監管模式，建立一個(gè)綜合的監管機構。對于公用事業(yè)監管，聯(lián)邦政府的職責主要是制定相關(guān)監管法律，具體監管職能交由獨立監管機構以及各州依法實(shí)施，最為重要的兩個(gè)監管機構是聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò )服務(wù)署和聯(lián)邦卡特爾局。二者之間建立了監管分工和合作機制，聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò )服務(wù)署從行業(yè)和網(wǎng)絡(luò )的角度進(jìn)行跨行業(yè)監管，聯(lián)邦卡特爾局則主要從企業(yè)行為和市場(chǎng)競爭的角度開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化監管。2005年7月依法成立的聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò )服務(wù)署隸屬于德國經(jīng)濟勞動(dòng)部，負責供電、供氣、鐵路(自2006年1月起)、電信、郵政等網(wǎng)絡(luò )型產(chǎn)業(yè)監管的綜合性監管機構。其組織結構如圖1所示。
聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò )服務(wù)署的職責是，通過(guò)促進(jìn)自由化和放松管制，推動(dòng)公用事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。該機構擁有比較有效的監管程序和有力的監管權力，包括信息獲取權、調查權和實(shí)施制裁的權力。其下設的9個(gè)審查處是具體實(shí)施監管決策的部門(mén)，其三人決策委員會(huì )負責依據電信法、郵政法、能源法等法律作出監管決策，這些決策不受經(jīng)濟勞動(dòng)部或其他部門(mén)的干預。按照不同行業(yè)設置的專(zhuān)業(yè)職能處負責為相關(guān)規制處決策提供信息和服務(wù)，進(jìn)行行業(yè)分析和研究等。經(jīng)濟勞動(dòng)部負責對該部門(mén)的運作進(jìn)行監督，也可以對它下達行政指令，但必須是公開(kāi)進(jìn)行的。
德國壟斷產(chǎn)業(yè)的監管機構也是多樣化的。在電信領(lǐng)域，德國電信被民營(yíng)化后成立了獨立的電信監管機構(RegTel)，其設置模式同美國的獨立監管機構有類(lèi)似之處，即監管機構獨立于企業(yè)，并獨立于政策執行機構。但在電力改革中，德國卻走了一條“沒(méi)有監管者”的放松監管的道路：沒(méi)有單獨的聯(lián)邦電力監管專(zhuān)業(yè)機構，而由市場(chǎng)化后的電力行業(yè)監管實(shí)行行業(yè)協(xié)會(huì )、聯(lián)邦和地區卡特爾辦公室以及經(jīng)濟部等多家部門(mén)共同實(shí)施監管。
德國為推進(jìn)壟斷行業(yè)的改革制定了一系列的法律法規，規定基礎設施市場(chǎng)開(kāi)放的原則，并針對不同行業(yè)提出了開(kāi)放市場(chǎng)的時(shí)間表。德國政府于2003年2月出臺公司治理方針，規范公司治理機制和競爭行為。瑞典議會(huì )則制定了《反壟斷法》(1993年)、《競爭法)，從各個(gè)方面禁止或限制壟斷行為，促進(jìn)競爭。德國經(jīng)濟與勞動(dòng)部的官員認為，建立有效的監管機制，具體可采取控制所有權比例、設定法定準人條件、調控網(wǎng)絡(luò )和管道、合同約定、強化監事會(huì )職能等辦法。
三、啟示和借鑒
1.要注重依法監管。西方發(fā)達國家的公用事業(yè)監管都是立足于相關(guān)監管法律法規來(lái)實(shí)施的，具有很高的權威性和實(shí)效性。同時(shí)，為適應公用事業(yè)的發(fā)展，各國都加快了立法和法律調整的步伐，逐步完善市場(chǎng)監管的法律體系。我國市政公用事業(yè)的立法取得了很大的成就，但立法還較落后。因此，我國在積極穩妥地推進(jìn)市政公用事業(yè)的改革過(guò)程中，要注重按照建設社會(huì )主義法制社會(huì )和實(shí)現公用事業(yè)依法監管的目標要求，抓緊制定完善有關(guān)公用事業(yè)運營(yíng)和監管的法律法規和監管辦法，完善相關(guān)的投資、價(jià)格、財稅、產(chǎn)權、社保等配套政策。
2.公用事業(yè)企業(yè)的運營(yíng)和改革模式要從我國實(shí)際出發(fā)。在英國的市政公用事業(yè)改革中，民營(yíng)化改革取得了實(shí)效，不僅促進(jìn)了競爭和有效抑制了壟斷，而且促進(jìn)了經(jīng)營(yíng)效率的提升和環(huán)境保護狀況的改善。而在德國，公用事業(yè)仍維持主要由地方政府和基層政府投資的公有公營(yíng)的局面，德國的自來(lái)水和廢水處理、垃圾處理業(yè)務(wù)至今也主要采取公有制形式，同樣取得了良好的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)?？梢?jiàn)公用事業(yè)的企業(yè)體制和運營(yíng)模式應結合各國的實(shí)際而定。我國的公用事業(yè)改革，通過(guò)實(shí)行市場(chǎng)化和股份制改造等措施，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體管理水平和服務(wù)質(zhì)量的提高更大限度地滿(mǎn)足消費者的需求。但是在公用事業(yè)民營(yíng)化方面，應鼓勵進(jìn)行不同企業(yè)體制和經(jīng)營(yíng)模式的探索。
3.做好公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的風(fēng)險控制。市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革也會(huì )產(chǎn)生許多風(fēng)險。無(wú)論從理論分析還是從改革實(shí)踐上看，基礎設施民營(yíng)化帶來(lái)了好處，也帶來(lái)了風(fēng)險，民營(yíng)化在各國都是一個(gè)非常有爭議的改革(Sclar，2000)。在我國，盡管基礎設施產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革剛起步，但由于存在一些體制性障礙，加上未能對民營(yíng)化的風(fēng)險和不利后果給予足夠的重視，改革過(guò)程中也已經(jīng)暴露出如國有資產(chǎn)流失、民營(yíng)化過(guò)程中的尋租與腐敗、招投標中的暗箱操作、民營(yíng)化運作不規范等諸多問(wèn)題。如在沈陽(yáng)第八水廠(chǎng)的產(chǎn)權轉讓與回購事件中，由于運作不規范、政府沒(méi)有風(fēng)險意識和責任機制等原因，導致了沈陽(yáng)市在交易中損失重大。因此，我國市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革要進(jìn)行合理引導，做好公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的風(fēng)險控制，防止市場(chǎng)化改革中出現的各種風(fēng)險。#p#分頁(yè)標題#e#
4.采用科學(xué)的價(jià)格監管方法。目前，我國公用事業(yè)的價(jià)格制定缺乏科學(xué)的依據，多數定價(jià)方案是頭痛醫頭、腳痛醫腳的應急監管策略，未形成長(cháng)效的監管機制，價(jià)格的應急監管取代了長(cháng)效監管。我國大多數市政公用事業(yè)的價(jià)格制定采用投資回報率價(jià)格監管的方法。這種價(jià)格監管方式容易陷入“企業(yè)成本上升——提高產(chǎn)品價(jià)格——企業(yè)成本再上升——再提高產(chǎn)品價(jià)格……”的怪圈，最終導致產(chǎn)品價(jià)格的節節攀高。究其原因就在于，目前的壟斷行業(yè)價(jià)格制定對生產(chǎn)企業(yè)降低成本沒(méi)有激勵作用。這種定價(jià)方法不會(huì )提高企業(yè)效率，容易產(chǎn)生“成本高了就提價(jià)”的惡性循環(huán)。事實(shí)上，公用事業(yè)改革的本質(zhì)是提高生產(chǎn)企業(yè)的效率，降低產(chǎn)品價(jià)格，提高社會(huì )福利。因此，今后應當更多地采用激勵性?xún)r(jià)格監管方法，促進(jìn)企業(yè)提高效率。
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