“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏。”歷經(jīng)5個(gè)月的偵察、審理，浙江省浦江縣人民法院在2013年底終于對犯罪嫌疑人鄧善飛進(jìn)行了宣判：判處其有期徒刑1年，并處罰金人民幣3000元。這是2013年“兩高”司法解釋正式實(shí)施后，浙江省首例因嚴重污染環(huán)境而被追究刑事責任的案件。
案件終于告一段落。然而，對于直接參與辦理此案的浦江縣環(huán)保局環(huán)境監察大隊大隊長(cháng)孫群榮來(lái)說(shuō)，欣慰之余，心頭仍舊掠過(guò)擔憂(yōu)：本案定罪量刑考慮的首要污染物質(zhì)為重金屬“鎳”，而“兩高”司法解釋中所指的重金屬是否涵蓋了“鎳”？案件是否會(huì )有新的認定？辦案人員是否因此而被追責？
有著(zhù)同樣擔憂(yōu)的人，不止孫群榮一個(gè)。自6月19日“兩高”司法解釋正式實(shí)施以來(lái)，越來(lái)越多的環(huán)境執法者在具體案件的執行過(guò)程中面臨著(zhù)同樣的困惑：司法解釋將重金屬的范圍以“含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)”來(lái)表述，一個(gè)“等”字讓執法者犯了難。作為法律表述，“等”字是特指前述四種物質(zhì)？還是對后續內容的省略？刑事司法加強后，環(huán)境執法究竟應該如何確切界定重金屬的范圍？
“除了難以界定‘重金屬’的范圍，關(guān)于省級以上環(huán)境保護部門(mén)認可監測數據的問(wèn)題也不少。”金華市環(huán)境監察支隊副支隊長(cháng)蔣萬(wàn)華話(huà)音未落，來(lái)自金華市各地區環(huán)保部門(mén)工作人員的話(huà)匣子便一下子被打開(kāi)：到底是形式認可還是實(shí)質(zhì)認可？需要在哪個(gè)階段出具認可意見(jiàn)？是否可以考慮分級認定？
“我們更加關(guān)注污染損失鑒定的問(wèn)題。比如，三十萬(wàn)損失怎么鑒定？”“公安部門(mén)需要在什么階段介入？”“行政執法與刑事司法如何有效銜接？……”這些疑問(wèn)全部來(lái)自環(huán)境執法一線(xiàn)，現實(shí)、具體并且亟待解決。
不可否認，2013年針對《刑法（修正案八）》發(fā)布的“兩高”司法解釋確實(shí)在很大程度上增強了刑法規定的可操作性，解決了環(huán)境污染犯罪司法實(shí)踐中存在的“認定難、取證難、鑒定難”的問(wèn)題。但同時(shí)這些來(lái)自基層的聲音也不能忽視，2013年實(shí)施的“兩高”司法解釋仍然留下了很多操作層面上的問(wèn)題需進(jìn)一步做出更為明確的解釋說(shuō)明。
是形式認可還是實(shí)質(zhì)認可？
“兩高”司法解釋規定：縣級以上環(huán)境保護部門(mén)及其所屬監測機構出具的監測數據，經(jīng)省級以上環(huán)境保護部門(mén)認可的，可以作為證據使用
“兩高”司法解釋出臺以后，負責監測數據認可工作的浙江省環(huán)保廳監測與信息處壓力倍增。
作為浙江省環(huán)保廳監測與信息處的負責人，徐鴻說(shuō)他們已經(jīng)忙得底朝天了：“除了日常工作外，我們現在還要兼顧大量的監測數據認可工作。由于工作量太大，我們已經(jīng)抽調專(zhuān)人來(lái)從事具體操作。”
自6月19日至11月23日短短7個(gè)多月的時(shí)間內，浙江省環(huán)保廳就已經(jīng)出具了119份經(jīng)過(guò)認可的文件。其中，包括207份監測報告，報告里面至少涉及119起案件。
隨著(zhù)全省境內需要出具認可意見(jiàn)案件數量的不斷增加，一時(shí)間讓浙江省環(huán)保廳難以消化。隨之，出具認可意見(jiàn)的時(shí)間跨度也被拉長(cháng)，而與此同時(shí)又無(wú)法避免因時(shí)間限制所帶來(lái)壓力。這份壓力，讓申請方和出具方都倍感緊張。
“有的地方當天送來(lái)鑒定申請，就提出當天下午6點(diǎn)之前必須拿到認可意見(jiàn)，否則當地公安部門(mén)鑒于拘留犯罪嫌疑人時(shí)間不得超過(guò)24小時(shí)的限制就必須將相關(guān)人員釋放，而一旦抓不到人，環(huán)保部門(mén)很可能會(huì )因失職而被問(wèn)責。”徐鴻對此表示很無(wú)奈，“這種情況下我們只能是特事特辦，幾乎是一路小跑地在幾個(gè)部門(mén)間進(jìn)行會(huì )簽。并且，還需要當下所有會(huì )簽部門(mén)的負責人都在崗，趕上一個(gè)外出不在，那就麻煩了。”
這種緊張，源于“兩高”司法解釋并沒(méi)有明確規定省級以上環(huán)保部門(mén)需要在什么階段出具監測數據認可意見(jiàn)。究竟是在公安部門(mén)實(shí)施刑事拘留之前，還是在拘留后調查階段，或者是移送至人民法院之后？由于沒(méi)有統一的時(shí)間規定，地方環(huán)保部門(mén)在實(shí)踐中只能根據自身的實(shí)際情況自由把握。
自由把握的結果不難想象，在各地可謂是五花八門(mén)。徐鴻說(shuō)：“公安部門(mén)對與犯罪嫌疑人的拘留時(shí)限是24小時(shí)，有些地區的公安部門(mén)要求環(huán)保部門(mén)必須在24小時(shí)內出具環(huán)境監測數據的認可意見(jiàn)，而有些地區則可以延長(cháng)到一周，另外還有一些地區可以延長(cháng)至一個(gè)月。”
為了規范監測數據認可工作，浙江省環(huán)保廳專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境污染刑事案件中環(huán)境監測數據認可有關(guān)事項的通知》，并規定“省廳依據申請和省環(huán)境監測中心的審核意見(jiàn)，原則上在5個(gè)工作日內（含省環(huán)境監測中心審核）作出是否統一認可的書(shū)面答復意見(jiàn)。”
然而，即便是5個(gè)工作日，有時(shí)也很難滿(mǎn)足所有地區的要求。
“省廳雖然承諾5個(gè)工作日內作出答復意見(jiàn)，但是公安部門(mén)對犯罪嫌疑人的拘留時(shí)間也十分有限。不得已，為了趕時(shí)間我們也有自己的一套辦法。” 蘭溪市環(huán)保局總工程師吳勝忠說(shuō)他們的做法就是只要監測報告一出來(lái)，工作人員便會(huì )在第一時(shí)間通過(guò)電子郵件發(fā)送到省環(huán)保廳認可部門(mén)，讓那邊的工作人員先通過(guò)電子郵件進(jìn)行認定，同時(shí)地方環(huán)保部門(mén)再將紙質(zhì)件通過(guò)特快專(zhuān)遞發(fā)到省環(huán)保廳。“不然，時(shí)間根本來(lái)不及。”吳勝忠說(shuō)。
在整個(gè)認可的過(guò)程中，從地方環(huán)保部門(mén)到省級以上環(huán)保部門(mén)，不僅增加了很多行政成本，浪費了工作時(shí)間，包括人員來(lái)回、文件制作等行政成本和時(shí)間的增加，而這個(gè)過(guò)程也并不利于快速、有效依法打擊環(huán)境違法犯罪行為。
于是，環(huán)保工作人員不禁發(fā)問(wèn)：各級環(huán)保部門(mén)所屬環(huán)境監測機構本身均已通過(guò)國家技術(shù)監督部門(mén)的實(shí)驗室資質(zhì)認定（計量認證），建立了嚴格的監測質(zhì)量管理體系，保證了在證書(shū)批準的工作范圍和有效期內出具的監測報告及數據客觀(guān)、公正、準確、可靠，具有固有的法律屬性和執法效力。而目前，“兩高”司法解釋規定的這種認可是不是一種資源浪費？它的價(jià)值究竟有多大？如果一定要設置，這道門(mén)檻是不是到市級環(huán)保部門(mén)就可以了？
在“兩高”司法解釋剛剛推出后不久，有專(zhuān)家曾專(zhuān)門(mén)就省級以上環(huán)保部門(mén)出具認可意見(jiàn)的問(wèn)題進(jìn)行過(guò)探討。有人認為：之所以要求省級以上環(huán)保部門(mén)進(jìn)行認可，主要是考慮到市（縣）一級環(huán)保部門(mén)或其監測站，其技術(shù)水平和人員能力比較有限，所出具的監測數據，不一定能滿(mǎn)足刑事案件審理的需要。因此，需要由省級以上環(huán)保部門(mén)把把關(guān)。
那么，這種把關(guān)是否存在風(fēng)險？
根據‘兩高’司法解釋規定，經(jīng)省級以上環(huán)保部門(mén)認可的監測數據可以作為污染者被判入刑的證據使用。“這里的‘認可’究竟是形式認可還是實(shí)質(zhì)認可？這個(gè)問(wèn)題如果不明確，出具認可意見(jiàn)的部門(mén)將面臨很大風(fēng)險。”作為具體負責監測數據認可工作的徐鴻，對于其中可能存在的風(fēng)險十分清晰：首先，以目前的實(shí)力無(wú)法做到實(shí)質(zhì)性認可，比如很多樣品不可能重新采集，而一旦無(wú)法做到實(shí)質(zhì)性認可，監測數據就有可能存在偏差；其次，一旦對不準確的監測數據進(jìn)行了認可，并且被用于法庭作為證據使用，不僅直接監測部門(mén)會(huì )被追責，出具認可意見(jiàn)的管理部門(mén)也難辭其咎。
除了風(fēng)險，在監測數據認可工作的實(shí)際操作過(guò)程中，一些問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)亟待解決。例如，污染物分析方法的標準與國家污染物排放標準不銜接的問(wèn)題。
“一個(gè)適用于技術(shù)分析，一個(gè)適用于管理需要，兩個(gè)標準在銜接上有出入。”徐鴻舉了一個(gè)簡(jiǎn)單的例子：環(huán)保部門(mén)對重金屬的排放標準規定的是總銅、總鉛、總鋅等，是有一個(gè)“總”字在其中的，但是技術(shù)分析人員根據分析標準最后計入數據顯示的是銅、鉛、鋅，僅從字面上來(lái)看就沒(méi)有“總”字在其中，這其中就涉及到是否加酸進(jìn)行消解的問(wèn)題。“法院對證據的要求非常嚴格，一字之差就可能引發(fā)不同的審理效果，而這種專(zhuān)業(yè)性的問(wèn)題與外行人解釋起來(lái)會(huì )非常困難，到法院解釋起來(lái)也很費力，容易產(chǎn)生歧義。”
重金屬的范圍僅是4種嗎？
“兩高”司法解釋規定：含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)為有毒物質(zhì)
根據“兩高”司法解釋第十條第（三）項規定，含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)應當認定為“有毒物質(zhì)”。“等”字怎么理解？重金屬的范圍應該如何把握？是特指四種物質(zhì)，還是納入《重金屬污染綜合防治十二五規劃》中的重金屬物質(zhì)全部都包括其中？
“兩高”司法解釋中有關(guān)“重金屬”范圍界定的不清晰，讓人們對法律有了多種解讀，而理解不同，就容易造成執法結果的不同。
“為了弄清楚‘等’字的含義，我特意向浙江省環(huán)保廳進(jìn)行了請教。”義烏市環(huán)保局政策法規科科長(cháng)楊帆說(shuō)：“但是省環(huán)保廳里給我的解釋也是模棱兩可的，有的贊成是《重金屬污染綜合防治十二五規劃》中列舉的全部范圍，也有的只贊成四類(lèi)。于是，我又詢(xún)問(wèn)了很多律師。很多律師給出的意見(jiàn)是：法律條款的制定非常嚴謹，‘含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質(zhì)’指的就是‘鉛、汞、鎘、鉻’這四種。”
似乎問(wèn)的人越多，不確定性就越強。這種不確定性影響了楊帆在環(huán)境執法中的判斷力。楊帆說(shuō)：“前段時(shí)間辦理了兩個(gè)案子，都屬于重金屬“鎳”超標，但是移送至公安部門(mén)時(shí)他們問(wèn)我重金屬‘鎳’是否屬于這次‘兩高’司法解釋涵蓋的重金屬范圍，我并不能給出確切的答案。最后，公安部門(mén)只能要求我們出具一份有關(guān)‘鎳’的毒害性證明。”
無(wú)法給“鎳”準確定位的不只楊帆，還有浦江縣環(huán)保局環(huán)境監察大隊大隊長(cháng)孫群榮，即便他所直接參與辦理的案件已經(jīng)結案，而案件的首要污染物就是“鎳”。
浦江縣號稱(chēng)“水晶之都”，在城市人總人口為38萬(wàn)的縣城內，直接從事水晶加工的人口將近20萬(wàn)。從事水晶加工，離不開(kāi)一個(gè)重要的輔助工具——水晶磨盤(pán)，而水晶磨盤(pán)的制造過(guò)程中又極容易引發(fā)重金屬“鎳”超標。在浦江縣，重金屬“鎳”超標的現象時(shí)有發(fā)生，也成為環(huán)境執法打擊的重點(diǎn)。
“兩高”司法解釋一出臺，曾著(zhù)實(shí)讓孫群榮他們興奮了一陣子，本以為對鎳超標的打擊力度將大大加強，沒(méi)成想一個(gè)“等”字難住了他們。
回顧這起案件，事發(fā)在6月22日，浦江縣環(huán)境執法人員在執法檢查中發(fā)現鄧善飛所從事的水晶磨盤(pán)加工點(diǎn)存在違法排污行為。執法人員立即對加工點(diǎn)進(jìn)行了采樣。令人震驚的是，選取3個(gè)點(diǎn)的廢水樣本重金屬分別超過(guò)國家標準1萬(wàn)多倍、47倍和1000多倍，大大超出了嚴重環(huán)境污染罪當中的重金屬超標3倍以上的規定。而重金屬“鎳”便是其中的一個(gè)主要污染物。
“2013年底，浦江縣人民法院對案件進(jìn)行了宣判：鄧善飛因環(huán)境污染罪被判有期徒刑1年。”孫群榮說(shuō)，案件宣判之后他并沒(méi)有真正松一口氣：“‘兩高’司法解釋對重金屬范圍的界定問(wèn)題，至今還沒(méi)有明確的說(shuō)法。辦理案件之初，我主要是考慮了‘鎳’本身具有較大的危害性并且屬于一類(lèi)污染物，我認為‘兩高’司法解釋是應該涵蓋的。”緊接著(zhù)，他又補充道：“如果法律從嚴解釋?zhuān)?lsquo;等’字并未將‘鎳’涵蓋在內，怎么辦？”
“兩高”司法解釋的出臺密切了環(huán)保部門(mén)與公安部門(mén)的往來(lái)
一句“怎么辦？”涵蓋了無(wú)奈，也代表了很多一線(xiàn)環(huán)境執法人員當下的心情。
其實(shí)不僅水晶行業(yè)多涉及“鎳”超標問(wèn)題，電鍍、電解等行業(yè)同樣也容易引發(fā)“鎳”超標。這也就意味著(zhù)，我國很多地方的環(huán)境執法人員都會(huì )在“鎳”的問(wèn)題上左右為難。
那么，問(wèn)題如何解決？“這個(gè)問(wèn)題，國家層面必須有更為明確的解釋。”浙江省政策法規處副處長(cháng)陳云娟指出：“不能省環(huán)保廳一個(gè)解釋、省公安廳一個(gè)解釋?zhuān)蛘咴儆幸粋€(gè)學(xué)術(shù)上的解釋。這樣一來(lái)就亂了，容易給地方造成不必要的負擔。建議國家及時(shí)明確‘兩高’司法解釋中重金屬因子的范圍，特別需要將一類(lèi)污染物當中的鎘、鎳、銀重金屬以及鈹、類(lèi)金屬砷明確列出。”
公安部門(mén)何時(shí)介入？
“兩高”司法解釋的實(shí)施，大大密切了環(huán)保部門(mén)與公安部門(mén)的聯(lián)系，但問(wèn)題是：僅僅“密切”而未“明確”，夠嗎？
辦理刑事案件，環(huán)保部門(mén)和公安部門(mén)相比，執法能力目前還很弱。談到這一點(diǎn)，浙江省環(huán)境執法稽查總隊副總隊長(cháng)胡曉林有很多話(huà)要說(shuō)：“雖然我們在環(huán)保行政處罰案件的辦理過(guò)程當中積累了不少經(jīng)驗，但這些經(jīng)驗并不足以應對環(huán)境刑事案件的處理。僅在證據的取證方面，我們就明顯跟不上步伐。”
發(fā)生在“兩高”司法解釋實(shí)施當天的一起案件讓胡曉林印象頗深：6月19日，環(huán)境執法人員在青田縣發(fā)現有電鍍企業(yè)違法偷排，檢測結果顯示，多項數值嚴重超標。然而雖然有確切的污染數據，卻找不到確切的污染源，所以案件一直被擱置。公安部門(mén)立案需要對每一個(gè)環(huán)節都有嚴格的事實(shí)認定，一旦環(huán)保部門(mén)無(wú)法確定超標的污水究竟是出自哪家工廠(chǎng)，公安部門(mén)便無(wú)法繼續跟進(jìn)案件。
而案件中的取證點(diǎn)是來(lái)自案發(fā)現場(chǎng)一根很大的偷排管，幾乎所有的工廠(chǎng)污水都會(huì )匯聚至此，環(huán)保部門(mén)無(wú)法在短時(shí)間內分辨出偷排污水的源頭。“測出來(lái)的結果超標是很厲害，但是無(wú)法分辨出超標廢水究竟出自哪家污染企業(yè)，這種情況下，案件只有擱置。”胡曉林說(shuō)。
隨后，發(fā)生在青田縣的另一起案件也給胡曉林留下了極為深刻的印象：對于這起案件，公安部門(mén)是從偵查階段就開(kāi)始介入的。在查案的過(guò)程當中，偵查、取樣完全按照刑事案件的辦案規則來(lái)操作，所以整個(gè)案件的辦理變得極為順暢。
經(jīng)過(guò)兩次鮮明的對比，胡曉林對浙江省公安廳治安總隊一位負責人的話(huà)十分認同：“辦理涉刑事案件，就是要公安部門(mén)來(lái)得，不能由環(huán)保部門(mén)來(lái)，因為涉及刑事案件的很多方面環(huán)保部門(mén)做不來(lái)。環(huán)保部門(mén)應該屬于配合部門(mén)。”
與公安部門(mén)相比，在辦理刑事案件上，環(huán)保部門(mén)無(wú)論是人員素質(zhì)、偵查手段還是儀器設備，與之相差的距離都還很懸殊。而當“兩高”司法解釋實(shí)施后，為了盡快提高執法效能，除了環(huán)保部門(mén)自身需要補短板之外，更重要的還需要借助公安部門(mén)的力量。
然而，公安部門(mén)何時(shí)介入環(huán)境污染犯罪案件？以及環(huán)保部門(mén)與公安部門(mén)如何交接？?jì)刹块T(mén)各自應該負責哪些工作？類(lèi)似這些現實(shí)問(wèn)題，“兩高”司法解釋并沒(méi)有進(jìn)行明確，相關(guān)部門(mén)也沒(méi)有加以說(shuō)明，由此衍生出來(lái)的一系列問(wèn)題讓環(huán)境執法遭遇阻力。
為了盡量減少環(huán)境執法的阻力，一些地區進(jìn)行了探索式的嘗試。
在金華市，環(huán)保與公安部門(mén)的銜接工作做得很順暢。“兩高”司法解釋實(shí)施之后，截至2013年11月，金華市環(huán)保部門(mén)移送公安機關(guān)的環(huán)境污染案件為67件。其中，行政拘留的案件為27件，拘留人數為27人；刑事拘留的案件為38件，拘留人數達60人。
而銜接工作做得好，從很大層面上來(lái)說(shuō)，得益于金華市公安部門(mén)的內部考核機制。“兩高”司法解釋實(shí)施之后，金華市公安部門(mén)制定了新的考核機制：只要是涉及環(huán)境污染的案件，抓到一起就會(huì )在其內部考核體系中加5分。而其他類(lèi)型的案件，一般考核分值僅為0.5分。
“現在公安與環(huán)保部門(mén)的聯(lián)動(dòng)工作比較好，但是我較擔心，如果哪天人家的考核機制變了怎么辦？那時(shí)候，環(huán)保部門(mén)辦理涉刑事的環(huán)保案件可能就不會(huì )這么順暢了。”金華市環(huán)保局副局長(cháng)李榮軍把問(wèn)題想在了前面。
這樣的擔憂(yōu)不無(wú)道理。實(shí)踐中，環(huán)保部門(mén)將環(huán)境污染案件調查到什么程度就可以移送公安部門(mén)？這些應該由有關(guān)部門(mén)加以解釋?zhuān)蝗灰欢〞?huì )出現相互推諉、扯皮的現象。
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