高吉喜 環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(cháng)
王金南 環(huán)境保護部環(huán)境規劃院副院長(cháng)兼總工程師
張惠遠 中國環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)文明研究中心常務(wù)副主任
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)”，這一提法首次在黨中央文件中正式出現。
環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(cháng)高吉喜說(shuō)：“實(shí)行最嚴格的源頭保護制度，嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，就是借‘紅線(xiàn)’一詞表明生態(tài)環(huán)境保護的嚴肅性和不可破壞性。”環(huán)境保護部環(huán)境規劃院副院長(cháng)兼總工程師王金南則認為，要從可持續發(fā)展和生態(tài)文明的頂層，去設計和劃定生態(tài)紅線(xiàn)，用法律落實(shí)生態(tài)紅線(xiàn)。
究竟什么是生態(tài)紅線(xiàn)？紅線(xiàn)落地面臨哪些困難？又該怎樣守住這一紅線(xiàn)？記者日前采訪(fǎng)了有關(guān)專(zhuān)家。
生態(tài)紅線(xiàn)是什么？
確保生態(tài)安全的底線(xiàn) 資源利用效率的上限
紅線(xiàn)的原始含義是指不可逾越的邊界或者禁止進(jìn)入的范圍。
因此，一提到生態(tài)紅線(xiàn)，普遍第一反應就是“不能越雷池半步”，以為劃定為生態(tài)紅線(xiàn)的區域，人類(lèi)就不能進(jìn)入了。“這存在一定程度的誤區。其實(shí)，紅線(xiàn)之內，并不代表不能有任何人類(lèi)活動(dòng)，只要保障紅線(xiàn)區域內的生態(tài)功能和性質(zhì)不受影響即可。”高吉喜解釋道。
在王金南看來(lái)，生態(tài)紅線(xiàn)首先應該從可持續發(fā)展和生態(tài)文明的頂層上考慮。目前，我國在計劃生育、節約資源（保護耕地、水資源和能源）兩大基本國策中已相繼設立紅線(xiàn)，而且紅線(xiàn)的約束性極強。同樣，應該實(shí)施生態(tài)紅線(xiàn)或環(huán)境紅線(xiàn)管理。“我國應該建立一個(gè)基于‘人口—資源—環(huán)境’三大基本國策的紅線(xiàn)管理體系，而生態(tài)紅線(xiàn)只是其中一束。”王金南說(shuō)。
中國環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)文明研究中心常務(wù)副主任張惠遠則指出：“劃定生態(tài)紅線(xiàn)區域，核心目的就是為了保護其提供的生態(tài)功能。人類(lèi)活動(dòng)肯定會(huì )受到限制，但不是一動(dòng)不動(dòng)，可以在不破壞其生態(tài)服務(wù)功能的前提下進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)。”他還認為，由于不同地區、不同類(lèi)型生態(tài)系統提供的服務(wù)功能不同，應實(shí)行差異性管控措施，有針對性地確定哪些活動(dòng)允許進(jìn)入、哪些活動(dòng)不能進(jìn)入以及活動(dòng)強度的控制等。
那到底什么是生態(tài)紅線(xiàn)呢？
高吉喜給出了自己的看法：“生態(tài)紅線(xiàn)不是只劃一條空間紅線(xiàn)，它的內涵更為廣泛。生態(tài)紅線(xiàn)是最為嚴格的生態(tài)保護空間，是確保國家和區域生態(tài)安全的底線(xiàn)。我們現在劃的是生態(tài)服務(wù)保障線(xiàn)、人居環(huán)境安全屏障線(xiàn)和生物多樣性維持線(xiàn)3條紅線(xiàn)。”
王金南則給出了一個(gè)生態(tài)紅線(xiàn)的頂層框架，認為“生態(tài)紅線(xiàn)是一個(gè)紅線(xiàn)框架，是對影響環(huán)境民生的環(huán)境質(zhì)量、總量控制、環(huán)境風(fēng)險和生態(tài)系統做出的底線(xiàn)控制和法律安排。在實(shí)際管理中，可以按照不同劃分方法，形成環(huán)境紅線(xiàn)兩種分類(lèi)體系：一是水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、生態(tài)環(huán)境紅線(xiàn)；二是環(huán)境質(zhì)量、排放總量、環(huán)境風(fēng)險和生態(tài)系統紅線(xiàn)。從操作角度講，生態(tài)紅線(xiàn)也可以劃分成生態(tài)功能保障基線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)、資源利用效率上限3束紅線(xiàn)。”
“其實(shí)，生態(tài)紅線(xiàn)早就在很多領(lǐng)域正在實(shí)踐。比如，自然保護區實(shí)際上已經(jīng)劃了紅線(xiàn)，是禁止建設項目進(jìn)入的，核心區連科學(xué)實(shí)驗都不允許。而我國的污染物排放總量控制也是一條動(dòng)態(tài)的、逐步加嚴的紅線(xiàn)，只不過(guò)不叫‘紅線(xiàn)’而已。又如《大氣污染防治行動(dòng)計劃》中，要求5年內京津冀地區PM2.5濃度下降25%，京津冀、長(cháng)三角、珠三角等區域力爭實(shí)現煤炭消費總量負增長(cháng)。這都屬于生態(tài)紅線(xiàn)范疇。”王金南補充說(shuō)。
而在張惠遠眼中，生態(tài)紅線(xiàn)廣義上來(lái)講就是一條控制自然生態(tài)穩定和環(huán)境質(zhì)量健康的線(xiàn)，首先是把生態(tài)環(huán)境敏感區域、重要區域保護起來(lái)，只要劃進(jìn)來(lái)的區域，就要嚴格地進(jìn)行保護，這是底線(xiàn)。下一步，應該把水、大氣、土壤等豐富進(jìn)來(lái)，從而形成一個(gè)大的體系。生態(tài)紅線(xiàn)不應該只是一條“線(xiàn)”，還要形成一個(gè)“圈”，更要劃出多條“杠”，控制好城鎮規模、產(chǎn)業(yè)方式及水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量等。
雖然在具體內涵上，各有各的解讀。但是統一認為，生態(tài)紅線(xiàn)是不可觸碰的底線(xiàn)，也是我國生態(tài)安全的最低保障。
紅線(xiàn)落地有何障礙？
地方政績(jì)觀(guān)修正是關(guān)鍵 后續補償政策值得期待
“其實(shí)，很多地方早就有生態(tài)紅線(xiàn)，只不過(guò)說(shuō)法不同而已。”高吉喜說(shuō)。
最早的實(shí)踐是2003年由環(huán)境保護部環(huán)境規劃院牽頭完成的《珠江三角洲區域環(huán)境保護規劃》，王金南當時(shí)就任技術(shù)組長(cháng)。他說(shuō)，珠三角區域的“紅線(xiàn)調控、綠線(xiàn)提升、藍線(xiàn)建設”總體戰略，要求對12.13%的陸域（5058平方公里）實(shí)行紅線(xiàn)管控，這實(shí)際上就是現在的生態(tài)紅線(xiàn)。而且這一紅線(xiàn)經(jīng)廣東省人大批復，紅線(xiàn)指標分解到9個(gè)城市強制執行，對嚴重污染項目和敏感區項目準入起到了“紅線(xiàn)”的作用。隨后的《廣東省環(huán)境保護規劃》對全省以及21個(gè)地級市都劃出了紅線(xiàn)調控區。
2005年，深圳市劃定基本生態(tài)控制線(xiàn)，一舉將占全市陸地面積約50%的土地劃為基本生態(tài)控制線(xiàn)，同時(shí)出臺《深圳市基本生態(tài)控制線(xiàn)管理規定》，嚴守生態(tài)環(huán)境“鐵線(xiàn)”。
據高吉喜介紹，2012年3月我國已開(kāi)始啟動(dòng)試點(diǎn)工作，內蒙古、江西、廣西、湖北成為首批試點(diǎn)省份。據悉，環(huán)境保護部已完成《生態(tài)紅線(xiàn)劃定技術(shù)指南（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《技術(shù)指南》）的制定，初步明確了紅線(xiàn)的劃定范圍、技術(shù)流程、落地原則及成果要求等。很快，將會(huì )在全國推廣開(kāi)來(lái)。“但這個(gè)《技術(shù)指南》主要涉及的是生態(tài)功能保障基線(xiàn)”。王金南補充道。
2013年6月，并不在試點(diǎn)省份里的江蘇省率先公布了生態(tài)紅線(xiàn)區域規劃，成為第一個(gè)發(fā)布省級層面生態(tài)紅線(xiàn)的地區。江蘇省早在2009年就啟動(dòng)了全省重要生態(tài)功能保護區區域規劃的修編工作，如今更名為“江蘇省生態(tài)紅線(xiàn)區域保護規劃”。
雖然一些先行者不遺余力地推進(jìn)生態(tài)紅線(xiàn)，但具體落地上的疑惑卻并未清晰。生態(tài)紅線(xiàn)“落地”仍面臨諸多挑戰。
專(zhuān)家一致認為，推行生態(tài)紅線(xiàn)最大的阻力還是保護與發(fā)展的矛盾，眼前利益與長(cháng)遠利益的矛盾。高吉喜表示，“不是想劃就劃完了，如果要真正落地，一定要地方認可，難就難在協(xié)調和可操作性上。”
“生態(tài)紅線(xiàn)的設定會(huì )牽涉到多方利益，不同地方政府對生態(tài)紅線(xiàn)的認識會(huì )不同。有些地方認識到重要性，實(shí)施起來(lái)就會(huì )很快，如果有些地方只顧當前利益，實(shí)施會(huì )較慢。同時(shí)，劃定生態(tài)紅線(xiàn)肯定會(huì )影響到地方當前的經(jīng)濟發(fā)展，很多地方政府難以理解和支持。因此，如何提高地方政府的認識高度，處理好長(cháng)期與短期發(fā)展的矛盾，這是非常困難的一點(diǎn)。” 王金南強調。
張惠遠也表示，各地紅線(xiàn)區的確定是一個(gè)博弈的過(guò)程，面積太大勢必影響當地的經(jīng)濟發(fā)展，而面積太小則達不到保護效果?，F實(shí)中，一旦發(fā)現了礦產(chǎn)或者想修路，就想方設法調整自然保護區的例子太多了。他說(shuō)：“各地方必然會(huì )追求盡量少地劃入紅線(xiàn)區，擔心將來(lái)的國土資源開(kāi)發(fā)受到限制，影響后續產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”
此外，誰(shuí)來(lái)劃、怎么劃，這都是迫切需要解決的問(wèn)題。
“如何劃定生態(tài)紅線(xiàn)才最科學(xué)？如果與現有規劃重復，還有必要再劃嗎？這些問(wèn)題都是我們需要考慮的。”王金南說(shuō)。“目前，環(huán)境規劃院正在組織力量，開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量安全底線(xiàn)的紅線(xiàn)劃定工作。”
對于如何科學(xué)劃定生態(tài)紅線(xiàn)，高吉喜并不擔心。“目前，將要出臺的《技術(shù)指南》從全國大尺度來(lái)講就是最科學(xué)的。從各地小尺度來(lái)看，全國模型不一定適合，后期將會(huì )開(kāi)展培訓工作。地市各級政府可以在《技術(shù)指南》基礎上進(jìn)行修訂和細化，制訂出適合本省的技術(shù)指南。”此外，生態(tài)紅線(xiàn)“落地”難還體現在給政策和給補償上。后期應該出臺配套管理措施和政策，以促進(jìn)生態(tài)紅線(xiàn)“落地”。
張惠遠指出，生態(tài)紅線(xiàn)劃定后，也將會(huì )面對怎么執行的難題。目前，對于如何執行生態(tài)紅線(xiàn)的要求不太統一。生態(tài)紅線(xiàn)作為國家戰略，國家當然是想越嚴控越好，但是地方和行業(yè)，卻想越寬松越好，以免影響到自身利益。而且，紅線(xiàn)區的執法也將會(huì )遇到困難。此外，生態(tài)紅線(xiàn)涉及國家利益和公共利益，理應自上而下執行。假如，國家要求把重要生態(tài)功能區的60%范圍納入紅線(xiàn)區，各地逐級按照這個(gè)標準來(lái)執行。但是現在不知道該劃定多少，還沒(méi)有確定的相關(guān)理論和空間依據。
紅線(xiàn)的強制性體現在哪？
法律保障是基礎 體現公平是原則
《技術(shù)指南》出臺后，全國各地將于2014年6月之前劃出生態(tài)紅線(xiàn)。但是落實(shí)需要更長(cháng)時(shí)間。而如何守住這條紅線(xiàn)，更成為重中之重。
“生態(tài)紅線(xiàn)如果不上升到法律層面，就很可能成為一條懸著(zhù)的線(xiàn)了。”王金南建議，要從頂層設計上認真考慮。環(huán)境紅線(xiàn)一旦劃定，應當具有法律效力和行政約束力，必須嚴格遵守，否則就失去“紅線(xiàn)”的意義，甚至可能添亂。
張惠遠也強調，要讓生態(tài)紅線(xiàn)成為基本國策，同18億畝耕地紅線(xiàn)、3條水資源紅線(xiàn)一樣，要有強制性。高吉喜也贊同生態(tài)紅線(xiàn)要強制執行，絕不能再更改，它作為生態(tài)安全的底線(xiàn)，不能再縮小了。
同時(shí)，為了更好地守住生態(tài)紅線(xiàn)，高吉喜建議，首先，要通過(guò)衛星遙感和地面監測建立臺賬制度；其次，要建立監測預警體系；第三，應實(shí)行動(dòng)態(tài)化評估。
王金南也表示，外部環(huán)境由于受經(jīng)濟社會(huì )、自然地理變化的影響而時(shí)刻在發(fā)生變化，環(huán)境紅線(xiàn)的邊界和閾值也可能發(fā)生變化，因此動(dòng)態(tài)性評估很有必要。
同時(shí)，他還建議，應建立生態(tài)紅線(xiàn)退出機制。假如，原本已經(jīng)劃過(guò)生態(tài)紅線(xiàn)的區域，已有一套法則。若已經(jīng)在新劃定的紅線(xiàn)區域內或紅線(xiàn)目標下，就應該讓它們退出來(lái)。而讓它們怎么退出來(lái)，也是下一步需要研究的課題。
劃定生態(tài)紅線(xiàn)，在保護和改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，更要關(guān)注民生問(wèn)題，保證百姓生活不落后。比如，江蘇省泰興市虹橋鎮劃定水稻田紅線(xiàn)時(shí)，就拿出3億元作補償資金。種植一畝水稻會(huì )得到一定經(jīng)濟補償，這樣既改善了環(huán)境，又保證了農民的基本生計。
在劃定生態(tài)紅線(xiàn)時(shí)，有些經(jīng)濟發(fā)達區域比如長(cháng)三角地區開(kāi)發(fā)程度高，可納入紅線(xiàn)區域就很少，而一些經(jīng)濟落后地區生態(tài)環(huán)境良好，比如西部地區有較大部分區域都可以納入紅線(xiàn)區，這就會(huì )存在一個(gè)問(wèn)題：如何體現地區間保護生態(tài)紅線(xiàn)的公平性呢？
張惠遠給出了答案。打個(gè)比方，假如東部地區平均每個(gè)市或縣只有10%的國土可納入生態(tài)紅線(xiàn)區，而西部地區卻有50%的區域可納入紅線(xiàn)區，那么，東、西部就會(huì )存在差異，東部地區就應與西部分擔那40%的責任。如何來(lái)體現這種公平呢？“可以通過(guò)建立橫向轉移支付的生態(tài)補償制度，讓東部地區出錢(qián)或出力，給予西部地區一定補償。劃定生態(tài)紅線(xiàn)時(shí)，落實(shí)相關(guān)配套政策，這比劃幾個(gè)圈更重要，當然必須要體現出公平性原則。”張惠遠解釋道。
京公網(wǎng)安備 11010802021286號