江蘇省不久前首次達成排污權交易的市場(chǎng)化競價(jià)買(mǎi)賣(mài)，再次引發(fā)人們對我國實(shí)行排污權交易的關(guān)注和思考。
我國的排污權交易試點(diǎn)工作至今已開(kāi)展近20年，但是這項環(huán)境政策試行多年后仍未成為一項法律制度。排污權交易制度起源于美國，并帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟效益和社會(huì )效益。據美國總會(huì )計師事務(wù)所估計，排污權交易制度從1990年被用于二氧化硫排放總量控制以來(lái)，美國二氧化硫排放量得到明顯控制，促進(jìn)了環(huán)境改善，并節約了近20億美元治理污染的費用。之后，德國、英國、澳大利亞等國家相繼進(jìn)行了排污權交易實(shí)踐。
然而，自從我國引入排污權交易的理論、案例，以及歐美國家的管理思路以來(lái)，國內的一些法律、環(huán)保領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者和政府管理部門(mén)的官員，提出了很多在我國試行排污權交易的利弊分析、試點(diǎn)方案、制度設計等多方位的研究和探討。但是，仍然沒(méi)能使排污權交易成為我國一項新的環(huán)境管理法律制度。
排污權交易為何未能在我國落地生根？到底難在何處？筆者認為，排污權交易制度是西方國家在探索環(huán)境問(wèn)題市場(chǎng)化解決機制的過(guò)程中確立的一項法律制度，帶有很重的實(shí)用主義色彩。這一制度的設計為解決日益嚴峻的環(huán)境問(wèn)題提供了另一種思路。排污權交易在我國能否真正生根、結果的根源，取決于地方政府有關(guān)部門(mén)，尤其是手握行政許可權和監管權的政府官員對排污權交易的正確認知，從而在試行或者實(shí)施中，認清區域差異，突出利益重圍，切實(shí)轉變觀(guān)念，創(chuàng )新環(huán)境管理。
首先，應該認識到排污權交易制度的市場(chǎng)經(jīng)濟屬性。行政過(guò)度干預將會(huì )干擾這項制度的社會(huì )公平性和公正透明。有些政府管理人員極力反對實(shí)行排污權交易的市場(chǎng)化，而熱衷于協(xié)商轉讓排污權。持這種觀(guān)點(diǎn)的人認為，排污權交易的市場(chǎng)化會(huì )使排污權交易失控。事實(shí)上，這種理由的根源來(lái)自于長(cháng)期以來(lái)的官僚利益潛規則。
確實(shí)，要把一項實(shí)權在握的許可權移交給市場(chǎng)，是一種深刻的行政管理改革，而改革必然會(huì )有陣痛，但是必須忍受，否則免談大力推進(jìn)排污權交易。一些人之所以擔心失控，其實(shí)是一些部門(mén)或個(gè)別官員擔心失去對排污企業(yè)的控制權，抑或還潛藏著(zhù)排污權尋租心理。因此，排污權交易管理中，應該重視分級市場(chǎng)的管理，逐步取消初始排污權行政許可的分配，使排污權交易實(shí)實(shí)在在地進(jìn)入資源權益的市場(chǎng)化運營(yíng)。
第二，應該唯實(shí)而不唯上，大力推動(dòng)排污權交易的市場(chǎng)化管理，藉此以實(shí)現建設項目環(huán)境管理實(shí)行環(huán)境影響評價(jià)法定制度的獨立性。近年來(lái)，社會(huì )公眾越來(lái)越關(guān)注建設項目的環(huán)境影響評價(jià)，關(guān)心環(huán)境質(zhì)量狀況，要求環(huán)保部門(mén)公開(kāi)建設項目環(huán)境影響評價(jià)審批意見(jiàn)的呼聲也越來(lái)越多。但是，在有些地方，有的環(huán)保部門(mén)和管理人員已經(jīng)習慣于把排污權許可的指標，違規甚至違法“撥”給首長(cháng)項目或者形象工程，而無(wú)視這些工程是否通過(guò)了環(huán)境影響評價(jià)。而實(shí)行排污權交易的市場(chǎng)化管理，可以轉變一些管理部門(mén)唯上級領(lǐng)導是從的不良作風(fēng)，把公眾對建設項目排污信息的知情權公開(kāi)給社會(huì )。這樣不僅得民心，而且會(huì )增強政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的公信力。
第三，應該切實(shí)轉變環(huán)境管理方式，大膽實(shí)踐、大膽創(chuàng )新，大力推進(jìn)排污權交易試點(diǎn)。排污權交易是一項系統而長(cháng)遠的工程。實(shí)施排污權交易，涉及市場(chǎng)主體、權益確權、交易區域、合理定價(jià)、監管機制等問(wèn)題。當前，很多專(zhuān)家學(xué)者呼吁立法機關(guān)盡快為排污權交易立法。這是基于在我國早日實(shí)行排污權交易的急切期盼。然而，在我國需要立法而尚未立法的行政管理內容并非只有排污權交易，很多改革試點(diǎn)都是在尚無(wú)法可依的情況下進(jìn)行的，同樣取得了不菲的成效。因此，作為一項政府社會(huì )管理的改革，當前和今后，排污權交易試點(diǎn)同樣應該大膽、謹慎、勇敢地向前。
目前，一些地方環(huán)境管理部門(mén)擔心實(shí)行排污權交易后，會(huì )出現違法排污帶來(lái)的管理難題。對此，實(shí)施排污權交易后的環(huán)境行政管理，其重點(diǎn)應該放在進(jìn)一步提高監控手段的高技術(shù)性、可靠性、客觀(guān)性和科學(xué)性。同時(shí)，隨著(zhù)社會(huì )生態(tài)文明程度和企業(yè)承擔社會(huì )責任自覺(jué)性的提升，必將形成環(huán)境道德的社會(huì )規范，公眾關(guān)注環(huán)境質(zhì)量的社會(huì )監督義務(wù)也將增強。環(huán)境管理部門(mén)此時(shí)可以把工作重點(diǎn)轉移到研究探索如何激勵排污企業(yè)轉型升級、積極減排，如何加強環(huán)境監督的法治化，如何通過(guò)市場(chǎng)調節來(lái)懲罰違法、違規排污行為，避免排污權交易造成區域排污布局調整的缺陷，設計出符合社會(huì )發(fā)展的環(huán)境行政管理模式。
筆者以為，應該辯證地看待排污權交易這一新生事物。特別是在我國不斷深化的市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，要重視環(huán)境容量資源優(yōu)化配置的復雜性和艱巨性。尤其是在經(jīng)濟相對發(fā)達區域，應當積極避免資本向能耗高、污染重的企業(yè)流轉和出現產(chǎn)業(yè)布局同構性的情況，大膽探索建立排污權交易市場(chǎng)。
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