編者按
當前，我國跨界水環(huán)境問(wèn)題廣泛存在。建立和完善各政府間合作機制是加強跨界水環(huán)境管理的有效途徑。目前，我國跨界水環(huán)境保護政府間合作機制現狀如何？存在哪些問(wèn)題？如何完善？本版特邀專(zhuān)家撰寫(xiě)此文，以饗讀者。
隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )快速發(fā)展，各地水資源緊張狀況日益突顯，水污染事故時(shí)有發(fā)生，改善水環(huán)境質(zhì)量刻不容緩。我國的河流多數為跨區域河流，這些河流因為開(kāi)發(fā)強度和人口密度較大， 跨界水環(huán)境問(wèn)題廣泛存在。如長(cháng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大水系， 其流域總面積占國土面積約45%，是傳統的工業(yè)、城鎮和人口密集區， 其水資源分配和水環(huán)境污染問(wèn)題突出。
建立機制是完善跨界水環(huán)境管理的有效途徑。機制可以為跨界水環(huán)境的全流域生態(tài)系統管理消除障礙，為區域間及部門(mén)間的協(xié)同增效消除障礙，并通過(guò)對公共資源進(jìn)行有效配置， 實(shí)現本地區治理、利用與整體利益的高度統一，從而提高政府服務(wù)質(zhì)量。但是，囿于行政區劃等原因，從總體上看，我國跨界流域尚未形成條塊之間協(xié)同治理的長(cháng)效機制，河流上下游之間一些省、市、縣矛盾頻發(fā)。而要改變這種現狀，必須加強流域水環(huán)境保護中的府際合作，構建并完善我國跨界水環(huán)境保護政府間橫向合作機制。
我國跨界水環(huán)境保護政府間合作機制現狀
■閱讀提示
機制的參與主體已具有代表性和普遍性，機制的控制范圍分為完整水體和不完整水體，機制的核心內容在實(shí)踐過(guò)程中不斷深化。
如何平衡跨界水體利益鏈上各方所獲得的利益，減少由利益分配不均而引發(fā)的利益集團間的矛盾、沖突甚至是社會(huì )對抗，成為各地區機制建立的內在需求和動(dòng)因。此外，進(jìn)入“十一五”以來(lái)，以2009年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉發(fā)環(huán)境保護部等部門(mén)重點(diǎn)流域水污染防治專(zhuān)項規劃實(shí)施情況考核暫行辦法的通知》為推手，以各地方人民政府環(huán)境保護目標責任制考核體系為支撐，把水環(huán)境保護的責任具體落實(shí)到政府和相關(guān)主管部門(mén)。在此背景下，機制建設取得了長(cháng)足進(jìn)展，主要表現在：
機制的參與主體已具有代表性和普遍性。在中央層面，環(huán)境保護部際聯(lián)席會(huì )議制度，包括了環(huán)境保護部、發(fā)展和改革委員會(huì )、財政部、水利部、國土資源部等中央各有關(guān)部門(mén)，形成了多部門(mén)合作機制。環(huán)境保護部還與水利部、國家海洋局等與水環(huán)境保護有主要相關(guān)職能的中央政府主管部門(mén)，簽署了兩部門(mén)橫向合作機制，如《海河流域級知識管理系統數據共享協(xié)議》、《關(guān)于建立完善海洋環(huán)境保護溝通合作工作機制的框架協(xié)議》等。
在地方層面，環(huán)保系統已經(jīng)制定專(zhuān)項的水環(huán)境保護合作協(xié)議或與水環(huán)境保護有關(guān)的綜合性環(huán)境保護合作協(xié)議的地區達20多個(gè)。如西北5省與山西、河南、湖北、四川、重慶、內蒙古等11個(gè)?。ㄊ?、區）環(huán)保廳（局）制定的《共同應對區域環(huán)境問(wèn)題高層會(huì )商框架協(xié)議》。水利系統內以流域機構牽頭，也已制定跨省界的水協(xié)作機制，如《海河流域水協(xié)作宣言》，其內容包含水污染防治協(xié)作機制。
到目前為止，參與機制合作的主體幾乎涵蓋了與水環(huán)境保護相關(guān)的中央各有關(guān)部門(mén)，又通過(guò)環(huán)保和水利兩個(gè)系統各自跨省界合作，使機制推廣到了除西藏自治區以外的全國其它各省級地區（包括港澳地區）。這說(shuō)明機制的參與主體已具有部門(mén)代表性和地區普遍性，機制建設已成為全社會(huì )的廣泛共識。
機制的控制范圍分為完整水體和不完整水體。目前，松花江、遼河、海河和太湖流域中的機制控制范圍是按上游、中游、下游到入海（江）口等流域地理單元進(jìn)行整合的完整水體。如吉林省、黑龍江省、遼寧省、內蒙古自治區人民政府及松遼水利委員會(huì )共同簽署的《關(guān)于印發(fā)<松遼流域省界緩沖區水質(zhì)控制斷面考核會(huì )商制度（暫行）>的通知》，所控制范圍包括松遼全流域。
其余大部分地區，如長(cháng)江、黃河和珠江流域中的機制控制范圍都是以各區域經(jīng)濟協(xié)作體所在行政區進(jìn)行整合的不完整水體。如江蘇省、浙江省、上海市環(huán)保廳（局）共同簽署的《長(cháng)江三角洲地區環(huán)境保護合作協(xié)議（2009~2010年）》，所控制范圍只是長(cháng)江下游和入?？?，是全流域中的部分子流域或部分河段，說(shuō)明就整體流域而言，機制建設還不夠完善。
機制的核心內容在實(shí)踐過(guò)程中不斷深化。目前，所達成的機制內容幾乎涉及水環(huán)境保護的各方面，如應急響應、事故處置、聯(lián)合執法、共同監測、信息通報、科學(xué)研究、技術(shù)應用、信息共享、規劃標準、政策協(xié)調、國際合作等。但不同機制所包含的內容有較大差異。
欠發(fā)達地區所制定的機制和剛開(kāi)始運行的機制更關(guān)注事故處置、聯(lián)合執法和共同監測，重在應急處置和事故防范。如甘肅、陜西、四川、青海和寧夏環(huán)保部門(mén)簽訂的《黃河長(cháng)江中上游五?。▍^）環(huán)保廳應對流域突發(fā)環(huán)境事件聯(lián)動(dòng)協(xié)議》。發(fā)達地區所制定的機制和已經(jīng)運行一段時(shí)間的機制更關(guān)注信息共享、規劃標準和政策協(xié)調，重在日常監管和政策協(xié)調，如《長(cháng)江三角洲地區環(huán)境保護合作協(xié)議（2009~2010年）》。這說(shuō)明機制合作已經(jīng)由后端管理向前端延伸，機制在實(shí)踐過(guò)程中不斷得以深化。
跨界水環(huán)境保護政府間合作機制建設主要障礙
■閱讀提示
缺少法律支撐，機制內涵尚需完善，缺少科技支撐，缺少機制建立和實(shí)施的文化背景。
就跨境流域管理而言，我國的政府間橫向合作機制大多建于“十一五”期間，尚處于發(fā)展初期階段，管理效益遠未發(fā)揮出來(lái)，機制建設存在以下障礙：
缺少法律支撐。目前，我國《憲法》和《地方組織法》涉及有關(guān)政府間合作的具體規定和條例幾乎是空白。法律只規范了各級政府管理其轄區范圍內的事務(wù)和上級機關(guān)（或中央政府） 在跨域事務(wù)中的角色扮演。這使得我國在各種跨界水環(huán)境管理中協(xié)調與合作機制下開(kāi)展活動(dòng)的合法性和權威性缺乏法律支撐。這種缺少合法性和權威性的松散合作方式， 導致我國目前在各類(lèi)協(xié)調與合作努力下建立起來(lái)的一些委員會(huì )、協(xié)調組等作用十分有限。
機制內涵尚需完善。目前， 我國大部分跨界合作機制對于合作的內容、方式和分工都沒(méi)有明確規定， 甚至組成成員尚不固定， 使得本身就沒(méi)有行政強制約束力的機制變得更加松散， 也使機制管理呈非制度化狀態(tài)。另一方面， 我國尚缺乏在共同戰略指導下的、非危機管理階段的、機制執行層面的跨部門(mén)和跨地區間的聯(lián)合行動(dòng)計劃。這說(shuō)明機制中的內容尚未與各部門(mén)的行政管理真正一體化。合作機制普遍缺少長(cháng)效機制以及前瞻性和計劃性， 也缺少長(cháng)期規劃， 而更像是臨時(shí)平臺， 就事論事， 只解決眼前一些應急問(wèn)題。這些問(wèn)題使得我國目前政府間合作機制對改善跨界水環(huán)境污染的能力受到限制。
缺少科技支撐?？萍贾问钦g合作機制建立與實(shí)施的重要保障條件和基礎之一。這方面目前存在的問(wèn)題主要是現有機制缺乏科學(xué)認知和科技參與。如問(wèn)題的診斷、科學(xué)的規劃、疑難問(wèn)題的解決、新技術(shù)開(kāi)發(fā)與引進(jìn)、學(xué)術(shù)交流、科學(xué)的監測與評估都缺少技術(shù)指導和技術(shù)參與。具體表現為現有合作機制缺少科技支撐機構和體系， 決策過(guò)程缺少科技人員參與， 研發(fā)成果難以轉化等。這種狀況導致了機制難以準確定位問(wèn)題所在， 也因此無(wú)法確定共同的目標。這勢必影響到政府間橫向合作機制決策的科學(xué)性和準確性。
缺少機制建立和實(shí)施的文化背景。這方面突出問(wèn)題表現為缺乏合作文化基礎。首先，政府間橫向合作還沒(méi)有變成政府部門(mén)的職責和每個(gè)行政人員的自覺(jué)意識，部門(mén)利益和地方保護主義影響機制建設。其次，從經(jīng)濟角度看， 合作機制有可能在使資源實(shí)現區域效益最大化的同時(shí)，某個(gè)局部有被拖累的可能。第三，一些行政長(cháng)官缺乏和諧思想與合作意識， 存在命令式的傳統工作方式， 這在主觀(guān)上增加了達成共識的難度。第四，當合作機制在實(shí)施中出現糾紛時(shí)， 缺乏上級的仲裁， 影響機制的權威性和執行力。第五，現在的政府間跨界合作大多是各方以現有方式的物理疊加式合作， 沒(méi)有觸動(dòng)本部門(mén)或本系統的法律協(xié)調，未對本部門(mén)或本地區的法律法規進(jìn)行化學(xué)融合，未進(jìn)行新的利益關(guān)系的調整和重組。因此，我國目前的政府間橫向合作機制多數還屬于非利益攸關(guān)的淺層合作。
完善跨界水環(huán)境保護政府間合作機制的途徑
■閱讀提示
從法律支撐、體系構建、結構構建、內容分步、科技保障、合作文化等方面完善機制建設。
機制的建設是一個(gè)不斷完善的過(guò)程。完善機制的目的是探索在現有管理體制框架下，最大程度地激發(fā)合作機制參與者的積極性，發(fā)揮體制整體效力。在當前國情下，建議機制可從以下幾方面進(jìn)行完善：
法律支撐。在法律協(xié)調方面， 需要構建適用于合作機制建立與運行的法律依據。首先，應從立法層面進(jìn)行完善。其次，需要用合作機制實(shí)施結果促進(jìn)本地區、本部門(mén)標準、法規和法律的調整和完善。通過(guò)機制的實(shí)施， 對本地區、本部門(mén)原有法律規章中與機制實(shí)施結論相抵觸的內容， 應做出調整， 并且應該給予機制實(shí)施得出的結論比本地區本部門(mén)得出的結論更優(yōu)先的確認地位， 甚至將機制的成果直接上升為法律的組成部分， 實(shí)現法律層面的利益調整， 塑造新的利益平衡。
體系構建。體系的完善應從以下兩方面入手：一是在還未制定機制的地區，填補空缺。盡快制定與流域特征相適應的機制，重點(diǎn)增加地區利益方代表，從而將不連貫的水系連接起來(lái)，完善全流域的合作。在這方面，從全國角度來(lái)看，還有大量工作要做，需要積極推動(dòng)和引導。
二是補充已有機制的主體。目前，主體多以環(huán)保、水利部門(mén)為主，協(xié)調力度有限，應重點(diǎn)增加部門(mén)代表。建議中央層面以環(huán)境保護部和國家海洋局的機制為參考， 向其它與跨界水環(huán)境保護職能相關(guān)的部門(mén)（如農業(yè)、住建等） 擴展，建立國家級宏觀(guān)政策層面的機制。地方層面以松遼管理模式為參考，補充環(huán)境保護部區域督查中心，省級科技、工業(yè)、財政、國土資源、交通運輸和林業(yè)主管部門(mén)等相關(guān)部門(mén)，形成完整的利益共同體。
結構完整。針對現有機制非制度化以及約束性和有效性差的問(wèn)題，需要從機制的結構著(zhù)手進(jìn)行構建。根據國際成功經(jīng)驗，建議政府間橫向合作機制至少包括以下7部分：目標和原則；控制的水體范圍；各方權利、義務(wù)和作用；水環(huán)境保護措施；執行機構權利、義務(wù)和作用；財政安排；工作制度，包括工作的形式。
內容分步。合作程度由淺入深，逐步從危機管理向信息共享、政策協(xié)調、行動(dòng)反饋一步步過(guò)渡。建議在新建立機制地區或部門(mén)以及經(jīng)濟欠發(fā)達地區，推動(dòng)建立以危機管理為主要目標的合作。在機制建設方面有一定經(jīng)驗的地區或部門(mén)以及經(jīng)濟發(fā)達地區，推動(dòng)建立危機管理與信息共享、政策協(xié)調、行動(dòng)反饋相結合的合作。管理從末端向前端轉移，范圍從局部向整體轉移，時(shí)效從短期向長(cháng)遠轉移，最終實(shí)現在共同戰略下實(shí)施聯(lián)合行動(dòng)計劃， 并將行動(dòng)計劃的效果進(jìn)行評估和信息反饋。
科技保障?？萍贾慰梢源_保合作機制建立、運行及監測與評估的科學(xué)性與合理性，有助于實(shí)現整個(gè)區域的利益最大化。同時(shí)應注重對專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員技能的培養，使其能夠掌握新技術(shù)，實(shí)現復雜的跨地區、跨部門(mén)和跨學(xué)科的橫向聯(lián)合。國外成熟的管理體系一般都有附屬的學(xué)術(shù)或研究機構， 如歐盟水框架指令 、美加五大湖管理和挪威的生物多樣性管理體系， 都附設了常設委員會(huì )，專(zhuān)門(mén)負責整個(gè)管理中的科學(xué)技術(shù)問(wèn)題。當然， 這些成功案例也同時(shí)鼓勵非政府組織和社會(huì )上的科研團體參與管理中理論研究、科學(xué)調查、技術(shù)開(kāi)發(fā)、學(xué)術(shù)交流、信息管理等工作。
合作文化。必須摒除地方保護主義和本位主義， 樹(shù)立科學(xué)發(fā)展和以人為本的執政理念， 根據跨界水體管理的問(wèn)題設定總體目標， 并就意愿、利益、權限、職責達成橫向協(xié)議， 形成一個(gè)新的利益共同體。需要營(yíng)造符合區域文化傳統的氛圍， 為建設合作文化提供成長(cháng)的土壤，使參與合作的每一方，不分貧富都能得到尊重， 在信任、友好、民主、平等的氣氛中促進(jìn)共識形成。
作者系環(huán)境保護部環(huán)境保護對外合作中心副主任
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