導讀 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見(jiàn)》，提出深化城市安全韌性提升行動(dòng)，推進(jìn)數字化、網(wǎng)絡(luò )化、智能化新型城市基礎設施建設，打造承受適應能力強、恢復速度快的韌性城市，增強城市風(fēng)險防控和治理能力。在國務(wù)院安委辦城市安全專(zhuān)家組專(zhuān)家孫建平看來(lái)，從“韌性城市”到“韌性安全城市”，是我國在城市建設實(shí)踐中的主動(dòng)選擇，這一轉變凸顯了我國在城市工作中的獨特價(jià)值判斷和路徑創(chuàng )新。以下是他在城市風(fēng)險管理論壇上的演講。
孫建平
國務(wù)院安委辦城市安全專(zhuān)家組專(zhuān)家，國家市長(cháng)智庫專(zhuān)家，上海市人民政府行政決策咨詢(xún)專(zhuān)家，中國職業(yè)健康協(xié)會(huì )專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )副主任，曾任同濟大學(xué)城市風(fēng)險管理研究院院長(cháng)
沒(méi)有安全，發(fā)展就失去了根基。城市是一個(gè)復雜的巨系統。巨系統的多層結構和大量子系統決定了其必然是多目標、多功能的。從人類(lèi)城市歷史和世界城市發(fā)展進(jìn)程看，并不是每一個(gè)城市都會(huì )主動(dòng)將人民安全作為城市建設、發(fā)展的基本價(jià)值導向，對城市安全的重視程度因國家和城市的價(jià)值判斷而異。
城市發(fā)展是實(shí)現中國式現代化的重要路徑，城市是人民享有工業(yè)化、現代化成果的重要載體。人民城市理念為城市建設和治理指明了方向，也決定了在城市基礎設施建設和公共服務(wù)投入上應當更為均衡，更加重視人民的安全保障問(wèn)題。
統籌發(fā)展和安全，是城市高質(zhì)量發(fā)展的要求。城市的韌性和安全，是人民城市的基本緯度，是衡量人民城市建設成果的基礎性指標?，F實(shí)中，維護城市公共安全需要付出巨大的成本，并受到城市公共治理能力的限制。將安全理念落實(shí)到韌性城市建設之中，形成符合中國城市安全發(fā)展要求的韌性城市建設特色，是踐行人民城市理念的題中應有之義。
韌性城市，通常聚焦于城市在自然災害沖擊下的承災能力和恢復能力，對城市規劃和建設理念提出了較高要求；韌性安全城市，則更多是用發(fā)展的眼光看待安全，意味著(zhù)對不確定性有更大的吸納能力，并具備更高效的恢復能力。從韌性城市到韌性安全城市，是在人民城市建設實(shí)踐中的主動(dòng)選擇，凸顯了獨特價(jià)值判斷和路徑創(chuàng )新。
加強對重大風(fēng)險隱患排查治理 增強市民主動(dòng)識別、應對風(fēng)險的能力 近年來(lái)，上海積極推進(jìn)城市安全治理模式向事前預防轉變，安全生產(chǎn)水平、災害防治能力、應急搶險救災能力、應急保障能力不斷提升；堅持把韌性安全能力作為城市軟環(huán)境的硬指標，基本建立全域覆蓋的安全生產(chǎn)風(fēng)險防控體系和安全運行風(fēng)險防控格局，初步構建“一網(wǎng)統管”與“三級平臺、五級應用”超大城市運行數字體征系統。
比如，以城市韌性應對天氣“任性”，經(jīng)受住了“煙花”“貝碧嘉”“康妮”等臺風(fēng)帶來(lái)的考驗，全力維護城市正常運轉和市民的生命財產(chǎn)安全。但也應看到，上海作為超大型城市面臨的風(fēng)險依舊復雜，還有很多新特征。面對牽一發(fā)而動(dòng)全身的不確定性，必須提升應對挑戰的總體能力，實(shí)現“戰略敏捷”。
一是災害越“任性”，韌性越重要。氣候變化對城市可能產(chǎn)生系統性風(fēng)險，極端天氣事件可能從“非常態(tài)”變成“新常態(tài)”。2023年，上海全市平均降水量1280毫米，雖然沒(méi)有像其他一些城市那樣因連續暴雨造成嚴重內澇，但城市熱島效應和短時(shí)強降雨猝不及防，強臺風(fēng)過(guò)境，路面積水、高墜、墻面滲水等問(wèn)題顯現。此外，持續極端高溫對城市運行的影響是緩慢而持續的，對城市運行韌性安全的考驗是全方位的。還有最近兩年多次出現的冷暖急轉氣溫“過(guò)山車(chē)”，更是考驗城市運行能力。當外在挑戰充滿(mǎn)不確定性的時(shí)候，必須用自身的韌性安全來(lái)予以應對。
二是生產(chǎn)安全瓶頸待破解。近年來(lái)，重點(diǎn)行業(yè)的安全生產(chǎn)事故總體呈下降趨勢，重特大事故逐年減少，但建筑業(yè)和?；奉I(lǐng)域仍需高度警惕，城市生命線(xiàn)、高層建筑消防及重點(diǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險防控能力有待進(jìn)一步提升。特別是，城市運行安全面臨既有快速發(fā)展中積累的風(fēng)險爆發(fā)壓力，也受到安全意識不足、責任落實(shí)不到位等因素影響。面對量大面廣的使用端隱患，需探索更加符合現階段需求的治理措施。
三是基礎設施系統規模大、設備雜。上海管網(wǎng)有百年前的，也有新建的，“管道—接口—設施”關(guān)系復雜，管網(wǎng)環(huán)境多變，管網(wǎng)存在老化等情況。這是城市發(fā)展和城市規模決定的客觀(guān)現象。此外，上海城市化起步早、速度快，破解深度城市化問(wèn)題沒(méi)有作業(yè)可抄。特別是，快速高架道路、軌道交通陸續進(jìn)入“中年”，高負荷的交通流量與日常運維、更新改造并進(jìn)，全方位考驗城市精細化、智慧化與應急能力。
四是超越固有認知和經(jīng)驗的風(fēng)險挑戰不斷涌現。在技術(shù)變革加速和社會(huì )結構深刻調整的當下，新技術(shù)、新模式的廣泛應用既帶來(lái)發(fā)展機遇，也伴隨諸多不確定性風(fēng)險。例如，作為全球新能源車(chē)保有量最高的城市之一，我們在充電設施管理以及相關(guān)應急救援體系建設方面面臨全新課題；超過(guò)1000萬(wàn)輛電動(dòng)自行車(chē)的普及，使用過(guò)程中的安全隱患、交通秩序管理和火災防范成為新的監管重點(diǎn)；船舶能源結構向低碳轉型，對港口設施適應性改造和航運安全管理提出了前所未有的挑戰。此外，人口老齡化加劇進(jìn)一步使風(fēng)險圖景復雜化，對公共衛生資源的合理配置、城市應急保障服務(wù)的優(yōu)化升級、養老機構的安全管理和運營(yíng)規范、老年人道路交通安全的管理提出了更精準化的要求。
風(fēng)險與問(wèn)題的出現是動(dòng)態(tài)的，這也是推動(dòng)社會(huì )治理創(chuàng )新和能力提升的契機。踐行人民城市理念，在韌性安全城市建設中就要充分體現以人民為中心的發(fā)展思想，從理念到實(shí)踐全面貫徹“人民至上，生命至上”的原則。 一要生命至上、全民參與。以生命安全為核心目標，守牢城市安全底線(xiàn)，構建全社會(huì )共建共治共享的治理格局。加強對城市重大風(fēng)險隱患的排查治理，確保防范重大災難性事故發(fā)生。通過(guò)廣泛開(kāi)展安全文化宣傳教育，推動(dòng)安全理念深入人心，增強市民主動(dòng)識別、應對風(fēng)險的能力，實(shí)現全民參與城市安全治理的良性循環(huán)。健全基層應急管理機制，推動(dòng)政府、企業(yè)、社區和個(gè)人協(xié)同發(fā)力，形成以政府為主導、企業(yè)積極參與、基層快速響應、全民廣泛支持的多元共建共治共享格局。
二要預防為主、“體檢”先行。人民城市理念指引下的韌性安全城市建設，必須以預防為主。“完善公共安全體系，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預防轉型”是“凡事預則立，不預則廢”的底線(xiàn)思維，是前置防線(xiàn)、前瞻治理、前端控制、前期處置的生動(dòng)體現。要加強體系建設，在各個(gè)領(lǐng)域強化預防機制、能力建設，提高對各類(lèi)災害、事故的預防能力，保護人民財產(chǎn)安全，提高預警能力。從2024年開(kāi)始，297個(gè)地級及以上城市全面開(kāi)展城市體檢。下一步，建議以“城市體檢”這一全國統一部署為抓手，進(jìn)一步推動(dòng)城市安全向“防患于未然”模式轉型。
三要前瞻規劃、完善指標。人民城市理念下的韌性安全城市建設必須著(zhù)眼長(cháng)遠，從長(cháng)治久安和持續發(fā)展的立場(chǎng)、站位出發(fā)，注重城市韌性安全的前瞻性規劃，啟動(dòng)針對極端復雜風(fēng)險場(chǎng)景的中長(cháng)期研究，編制韌性安全專(zhuān)項規劃，推進(jìn)“n規合一”，不斷優(yōu)化韌性安全城市的指標體系和技術(shù)標準。通過(guò)修訂、完善具體的技術(shù)規范和評價(jià)體系，為城市應對多樣化風(fēng)險提供系統化、可行性的解決方案，確保城市運行的安全與穩定。上?？煞e極探索樹(shù)立韌性安全建設的示范標準，為中國乃至全世界提供可復制、可推廣的經(jīng)驗。
提升功能韌性、過(guò)程韌性和系統韌性 增強城市免疫力治愈力恢復力 推進(jìn)韌性安全城市建設，對上海加快建成具有世界影響力的社會(huì )主義現代化國際大都市意義重大。當前是固本強基推動(dòng)應急管理體系和能力現代化迎難而上的關(guān)鍵時(shí)期，要樹(shù)牢全生命周期治理理念，久久為功、持之以恒地提升功能韌性、過(guò)程韌性和系統韌性，增強城市免疫力、治愈力、恢復力，確保面對災難能具備無(wú)傷亡、少損失、快恢復的強大韌性。
從工作重點(diǎn)說(shuō)，要精準聚焦，筑牢城市安全底線(xiàn)。系統提升關(guān)鍵基礎設施的“免疫系統”，推行基礎設施智慧體檢，夯實(shí)城市安全根基。完善基礎設施的數字化智慧體檢、周期性體檢和專(zhuān)項體檢制度，覆蓋城市生命線(xiàn)工程和重要建筑物。針對長(cháng)期服役設施，開(kāi)展運行功能、服役狀態(tài)和周邊環(huán)境的全面檢測，優(yōu)化城市安全監測參數體系。完善多維監測與科學(xué)評估體系，提升應急物流、生命線(xiàn)運行和氣象服務(wù)的復合應對能力，為復雜環(huán)境下的城市安全提供保障。通過(guò)智能診斷技術(shù)，精準施策，形成兼具實(shí)用性和前瞻性的風(fēng)險治理“上海樣板”。通過(guò)科學(xué)數據積累，探索設施冗余度與安全性、投入與災害概率等關(guān)聯(lián)性，制定韌性安全指標和驗收標準。結合風(fēng)險空間特征，推動(dòng)城市生命線(xiàn)基礎設施升級改造，建設無(wú)廢、低碳、海綿城市，推進(jìn)防洪排水工程標準化，提升綜合抗災能力。
從社會(huì )支撐說(shuō)，要全民共治，構建韌性安全新生態(tài)。動(dòng)員全社會(huì )力量，深入推進(jìn)安全文化建設?？赏ㄟ^(guò)主流媒體策劃安全話(huà)題討論，普及“人人都是城市安全守護者”的理念，將防災減災教育納入全民教育體系。打造“身邊”的應急救援實(shí)訓場(chǎng)景，依托城市公園綠地布局應急體驗中心，讓安全教育深入社區和家庭，推進(jìn)“家家一本手冊、一套裝備、n項技能”的全民安全建設。注重房屋、消防和燃氣終端的使用安全，探索電動(dòng)車(chē)換電網(wǎng)絡(luò )規劃等全鏈條治理機制。針對住房產(chǎn)權分散、居民認知差異等問(wèn)題，創(chuàng )新資金籌措模式，推動(dòng)房屋體檢制度化和全生命周期保險覆蓋，提升家庭端與城市公共安全的銜接水平。
從技術(shù)支撐說(shuō)，要自主創(chuàng )新，引領(lǐng)城市安全智防升級。以新質(zhì)生產(chǎn)力為核心動(dòng)能，推動(dòng)韌性安全關(guān)鍵技術(shù)的自主研發(fā)與全面應用。集中力量開(kāi)發(fā)具有智能監測、精準預警、高效處置和科學(xué)研判能力的先進(jìn)設備與成套技術(shù)，特別是在老舊基礎設施和復雜場(chǎng)景的安全管理中實(shí)現技術(shù)突破。聚焦城市老舊管網(wǎng)的精準更換與升級，通過(guò)大數據分析和智能設備實(shí)時(shí)監測，提升供水、燃氣等基礎設施的運行安全性和穩定性。引入適用于狹窄空間的小型化監測設備，擴大對社區、街道等高風(fēng)險區域的覆蓋范圍，建立從風(fēng)險發(fā)現到主動(dòng)防控的全鏈條管理體系。提升對極端風(fēng)險的動(dòng)態(tài)掌控能力，研發(fā)基于人工智能和物聯(lián)網(wǎng)的綜合應急平臺，增強對城市運行風(fēng)險的感知和預警能力，實(shí)現多領(lǐng)域、多災種的聯(lián)動(dòng)預防。將前沿技術(shù)融入韌性安全體系，助力實(shí)現從“技術(shù)跟隨”到“技術(shù)引領(lǐng)”的跨越。強化安全保險產(chǎn)品的推廣應用，實(shí)現風(fēng)險防控“體檢—預防—保險減損”的全鏈條閉環(huán)管理，從單一的人防、技防轉向更加智能化的智防和本質(zhì)安全。在各類(lèi)風(fēng)險沖擊下，要發(fā)揮出各種新技術(shù)、新設備對基層的“增能”，助推基層應急管理現代化的實(shí)現。
從體系完善說(shuō)，要改革創(chuàng )新，構筑韌性城市長(cháng)效機制。通過(guò)全面改革與創(chuàng )新，健全韌性安全城市的制度體系，形成可持續、可復制的長(cháng)效機制。完善應急指揮調度機制，提升“平災結合”的響應效率，建立更加扁平化的指揮體系。強化互聯(lián)互通，推動(dòng)信息流、指令流、資源流的實(shí)時(shí)共享，形成高效協(xié)同的應急救援模式。加強對高風(fēng)險區域和領(lǐng)域的治理，包括城市生命線(xiàn)、危險化學(xué)品儲運、老舊住宅區和地下空間等。通過(guò)風(fēng)險疊加與耦合的動(dòng)態(tài)評估，完善風(fēng)險地圖和隱患清單，為精準治理提供科學(xué)依據。特別是在公共地下空間防澇治理中，加強對醫院設備層、軌道交通連通節點(diǎn)等重點(diǎn)部位的改造，避免因“木桶短板”引發(fā)系統性風(fēng)險。推動(dòng)“條塊結合”協(xié)同治理機制，明確條線(xiàn)部門(mén)與屬地管理責任，形成聯(lián)動(dòng)共治格局。通過(guò)建立標準化、規范化的治理體系，攻克韌性城市建設中的突出短板，為城市安全治理樹(shù)立新標桿。
總之，韌性安全城市建設要繼續在人民城市理念指引下，進(jìn)一步發(fā)揮人民城市的組織協(xié)同優(yōu)勢，使韌性安全城市建設真正落實(shí)到每一位市民的工作生活中，將韌性安全的理念貫穿到城市發(fā)展的各個(gè)層面，以制度創(chuàng )新、科技支撐和全民參與為動(dòng)力，形成全社會(huì )共同參與、共同守護的城市安全新格局。
來(lái)源：解放日報
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