《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》日前正式公布。這是新世紀以來(lái)連續第八個(gè)以“三農”為主題的中央一號文件。文件明確了新形勢下水利的戰略定位。
2011年1月1日，《山東省用水總量控制管理辦法》正式實(shí)施。水利部部長(cháng)陳雷對此的評價(jià)是：“這是山東破解缺水之困的關(guān)鍵措施、戰略之舉、創(chuàng )新之路，起點(diǎn)高、措施實(shí)、帶動(dòng)強，開(kāi)創(chuàng )了全省區域內嚴格推行用水總量控制之先河，對嚴格管理水資源必將產(chǎn)生重大而深遠的影響，在全國水利發(fā)展史上具有里程碑意義。”
出臺這項地方政府規章，意味著(zhù)山東在取用水方面將有許多制約。人們不禁要問(wèn)，山東為什么要自我革命、“自縛手腳”?“這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的高度自覺(jué)和對山東未來(lái)發(fā)展的高度負責。”山東省委書(shū)記姜異康說(shuō)。
立題有因
新時(shí)期治水方略應運而生
有一組數字，讓山東既為之自豪，又為之不安：山東以占全國1.07%的水資源，灌溉著(zhù)占全國6.17%的耕地，生產(chǎn)了占全國8.1%的糧食，養育了占全國7.1%的人口，支撐了占全國10.08%的經(jīng)濟總量。
自豪，是因為山東人民多年來(lái)在解決水的問(wèn)題上孜孜以求，堅持開(kāi)源節流并舉，攔蓄地表水，開(kāi)發(fā)地下水，引蓄黃河水，調引長(cháng)江水，推行節約用水，利用非常規水源，水資源開(kāi)發(fā)利用成效巨大。水資源保障能力顯著(zhù)提高，水利工程年供水能力達280億方，占水資源總量的71%;遇中等偏上干旱，可實(shí)現有旱象無(wú)旱災;在嚴重缺水的山東生活的人們，并感覺(jué)不到明顯的缺水。節水水平大幅上升，到2009年底，萬(wàn)元GDP取水量為72方，是全國平均值的34%;工業(yè)萬(wàn)元增加值取水量為17方，是全國平均值的近15%;工業(yè)用水重復利用率為89%;節水灌溉面積占到有效灌溉面積的72%;農田灌溉水有效利用系數達到0.6，高出全國平均水平10個(gè)百分點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，在水資源開(kāi)發(fā)利用方面，各地能想到的方法，山東都已想到;常規性的開(kāi)源節流措施，山東都以最積極的態(tài)度付諸實(shí)施。
不安，是因為這組數字揭示了一個(gè)無(wú)法回避的現實(shí)：山東水資源開(kāi)發(fā)利用已接近極限，水資源和水環(huán)境已不堪重負!
山東水資源短缺、水生態(tài)脆弱、水災害威脅三大水問(wèn)題并存，特別是水資源嚴重匱乏的自然稟賦條件無(wú)法改變。山東多年平均年降水量679.5毫米，時(shí)空分布不均，開(kāi)發(fā)利用難度大。全省多年平均年水資源總量為303億方，人均水資源量為334方，不到全國人均占有量的1/6，僅為世界人均占有量的1/25，遠低于國際公認的維持一個(gè)地區經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展所必需的人均1000方水資源量的臨界值。全省地表徑流開(kāi)發(fā)利用率已超過(guò)50%，遠遠突破國際公認的開(kāi)發(fā)利用上限;地下水年均可開(kāi)采總量為125億方，目前年開(kāi)采已達120億方，占全省總供水量46%。不少地方由于連年過(guò)度超采地下水，已導致地下水位持續下降、漏斗區面積不斷擴大，甚至造成了地面沉降、河道斷流、濕地萎縮、海水倒灌等一系列生態(tài)問(wèn)題。
即使如此，全省水資源供需矛盾依然突出。山東省目前年缺水近40億方，而可新增水量極為有限。黃河水每年分配給山東的指標不可能增加，目前大規模地利用淡化海水的成本和生態(tài)問(wèn)題尚難解決，現階段省內洪水資源利用的潛力只有5億方水，連同南水北調2013年通水后調來(lái)的15億方長(cháng)江水，全省年僅增加20億方供水，不僅無(wú)法滿(mǎn)足當前的新增取水需求，而且與現狀用水缺口相比仍缺少20億方。
新增水源有限，“開(kāi)源”成本更高，傳統的用水方式和發(fā)展方式已難以為繼。隨著(zhù)山東經(jīng)濟文化強省建設的全面推進(jìn)，工業(yè)化、城市化、現代化進(jìn)程不斷加快，特別是“一線(xiàn)三點(diǎn)”(以科學(xué)發(fā)展為主線(xiàn)，高點(diǎn)定位、多點(diǎn)支撐、重點(diǎn)帶動(dòng))戰略的實(shí)施，用水需求仍將增加，水資源供需矛盾將進(jìn)一步加劇。
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在對未來(lái)的謀劃中，在“轉方式、調結構”的行動(dòng)中，在建設經(jīng)濟文化強省的進(jìn)程中，山東省委、省政府對水的認識不斷提升，對水資源管理的要求不斷提高：水是不可或缺的戰略資源。必須探尋一條以水資源可持續利用支撐經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的路子，為山東又好又快發(fā)展提供強有力支撐。省委書(shū)記姜異康強調：“水資源短缺是山東經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的最大瓶頸制約。保障水安全，是各級黨委、政府的重要任務(wù)。”
2009年初履新的山東省水利廳黨組書(shū)記、廳長(cháng)杜昌文清醒地認識到：“保護好、配置好、利用好水資源，是水行政主管部門(mén)最根本、最核心的職能。”于是，水利廳黨組展開(kāi)了一系列調查研究，集思廣益，以“統籌治水、科學(xué)用水、依法管水”為統領(lǐng)，形成了山東省新時(shí)期治水方略：
“加快實(shí)現六個(gè)轉變”從以防洪減災為主向統籌治水轉變，從以工程建設為主向建管并重轉變，從供水管理向需水管理轉變，從以行政管理為主向實(shí)行綜合管理轉變，從依靠財政直接撥款向政府主導多元化投資轉變，從以服務(wù)農業(yè)為主向為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全局服務(wù)轉變。其中，提出“水資源管理是全部水利工作的核心”，強調“必須走內涵式發(fā)展的路子”、“必須建立最嚴格的水資源管理制度”等，頗為引人注目。
“著(zhù)力構建六大體系”城鄉一體的供水保障體系，安全可靠的防洪減災體系，雨洪水資源化工程體系，節水型社會(huì )管理體系，水生態(tài)保護體系和現代水利信息化體系。六大體系緊緊圍繞水資源管理這一核心，形成一個(gè)有機整體。
“切實(shí)強化六項措施”提高水利規劃設計水平，加快推進(jìn)水利投資建設進(jìn)程，加強水利工程運行管理，增強水行政執法效能，加大水利改革創(chuàng )新力度，提升水利隊伍整體素質(zhì)。在樹(shù)立現代治水理念、建設現代水利工程的基礎上，保障措施突出了建立現代水利制度、普及現代水利科技、實(shí)行現代管理方式、強化現代水利服務(wù)，富有時(shí)代氣息。
這一治水方略，是新時(shí)期中央治水方針、水利部治水新思路與山東實(shí)際相結合的成果，為加快實(shí)施最嚴格水資源管理制度打下了堅實(shí)的理論和思想基礎。
破題有道
創(chuàng )造水利創(chuàng )設性立法奇跡
2009年1月，回良玉副總理提出實(shí)行最嚴格的水資源管理制度。同年2月，水利部專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì )議作出部署。
2010年10月19日，山東省省長(cháng)姜大明簽署第227號省政府令，頒布《山東省用水總量控制管理辦法》。
短短一年多時(shí)間，山東創(chuàng )造了水利創(chuàng )設性立法的奇跡。這項成果，歸功于山東省委、省政府的高度重視和水利部的正確指導。
依理而行，其行必準。山東省落實(shí)最嚴格水資源管理制度，出臺《辦法》，始終著(zhù)眼于實(shí)現水資源的可持續利用，從嚴把住“三個(gè)關(guān)口”，到確定實(shí)行區域年度取用水總量控制這個(gè)重點(diǎn)，再到抓住嚴格新增取水許可這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節，在制度設計上剝繭抽絲，在機制原理上科學(xué)把握，步步推進(jìn)、層層深入，充盈著(zhù)智慧的光芒。
山東省提出，建立最嚴格的水資源管理制度，必須嚴格控制三個(gè)關(guān)口：一是把住用水總量關(guān)，超過(guò)區域用水總量指標的新增取水一律不予審批，對違法許可、非法取水的責任人追究相應責任;二是把住用水效率關(guān)，未完成年度用水效率考核的相應核減下一年度用水指標;三是把住納污容量關(guān)，使造成水體污染者付出相應代價(jià)。
在上述三個(gè)關(guān)口中，山東省確定重中之重是建立需水管理機制，實(shí)行區域年度取用水總量控制，把區域實(shí)際取用水量控制在以年度為周期可補充、可循環(huán)、可持續利用的范圍內，保障地下水采補平衡。這樣，才能實(shí)現全省水資源的有效保護、合理開(kāi)發(fā)和永續利用，才能真正落實(shí)最嚴格水資源管理制度。
從區域年度取用水總量控制出發(fā)，山東省把嚴格新增取水許可審批作為關(guān)鍵環(huán)節，明確了申請新增取水許可至少必須具備的條件：一是必須符合年度用水計劃。二是必須符合產(chǎn)業(yè)政策和布局規劃。三是必須符合用水定額標準。四是必須通過(guò)水資源、水土保持和防洪“三項論證”。五是節水和污水處理必須符合“三同時(shí)”要求，即與工程建設同時(shí)設計、同時(shí)建設、同時(shí)運行。六是必須使用符合技術(shù)標準的節水和計量設施。
“只有將全省取用水總量控制在下個(gè)年度能補充的范圍內，新增取水靠?jì)炔客跐?、提高效率，形?lsquo;一控雙促’的倒逼機制，即：控制用水總量，促進(jìn)用水方式和發(fā)展方式的轉變，才能保障區域水資源的可持續利用。”杜昌文說(shuō)。
凝聚智慧的成果，還要依靠法規的形式增強效力。省長(cháng)姜大明指出：“山東的水利工作取得了很大成績(jì)，為全省經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供了有效保障。但是，仍存在許多薄弱環(huán)節，必須從制度層面上加以解決。”省委副書(shū)記劉偉就解決水資源重大戰略問(wèn)題多次作出批示，進(jìn)行指導。副省長(cháng)賈萬(wàn)志始終關(guān)注《辦法》制定出臺的全過(guò)程，并在關(guān)鍵環(huán)節上親自協(xié)調。
對于《辦法》，有人這樣評價(jià)：它源于水法，又發(fā)展了水法。
事實(shí)正是如此。2002年水法確定了一項基本制度“國家對用水實(shí)行總量控制和定額管理相結合的制度”。這正是山東建立最嚴格的水資源管理制度、出臺《辦法》的法律依據。
依據法律，山東創(chuàng )造性地將我國在水資源管理領(lǐng)域中的新理念，將山東在實(shí)踐探索中積累的新經(jīng)驗，通過(guò)《辦法》固化下來(lái)，指導新時(shí)期的水資源管理工作。
“《辦法》突出了五項基本理念。”水利廳副廳長(cháng)劉勇毅介紹，“一是突出科學(xué)配置理念，努力使有限的水資源發(fā)揮最大經(jīng)濟、社會(huì )和生態(tài)效益;二是突出需水管理理念，走內涵式發(fā)展路子，確定取用水戶(hù)的用水總量，遏制不合理用水需求，引導需水方改變用水方式，提高用水效率和效益，從而引導各地發(fā)展節水經(jīng)濟，建設節水型社會(huì );三是突出綜合利用理念，綜合考慮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與水資源節約、水環(huán)境治理、水生態(tài)保護，強調統籌利用區域外調入水、地表水、地下水開(kāi)發(fā)利用，逐步將地下水作為戰略?xún)滟Y源;四是突出統籌兼顧理念，滿(mǎn)足生活用水需要，協(xié)調生態(tài)環(huán)境用水，合理規劃和保障經(jīng)濟社會(huì )用水，合理確定工業(yè)、城市發(fā)展規模和產(chǎn)業(yè)結構，實(shí)現城鄉經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調;五是突出維護生態(tài)理念，把保護水生態(tài)環(huán)境與開(kāi)發(fā)利用水資源放在同等重要位置，促進(jìn)水生態(tài)系統保護與修復，促進(jìn)地下水采補平衡。”
這些先進(jìn)的治水理念和建立在實(shí)踐基礎上的理論升華，構成了山東出臺《辦法》的理論基礎。
解題有期
用水管理步入科學(xué)軌道
已行撥云見(jiàn)日之功，當收綱舉目張之效，關(guān)鍵在落實(shí)。“《辦法》正式實(shí)施只是邁出第一步，貫徹落實(shí)才是一場(chǎng)打破水資源瓶頸制約的重大戰役。建立和實(shí)行最嚴格的水資源管理制度，將極大地提高全省水資源管理水平，增強水資源保障能力，但要付出更多艱辛和努力。”杜昌文說(shuō)。
實(shí)施最嚴格的水資源管理制度，必須進(jìn)一步統一思想認識。山東省加大宣傳力度，廣泛宣傳實(shí)行最嚴格水資源管理制度的意義和價(jià)值，有針對性地解疑釋惑。針對會(huì )不會(huì )限制發(fā)展的擔心，說(shuō)明只有實(shí)行用水總量控制，嚴格限制不合理用水需求，才能有效保障合理用水需求;針對用水總量是分配指標的認識誤區，說(shuō)明區域用水總量控制指標是根據區域水資源稟賦條件科學(xué)測算出來(lái)的，實(shí)際用水量超過(guò)了控制指標，就難以更新補充，就是不可持續的，就會(huì )損害區域的生態(tài)環(huán)境。
在《辦法》出臺前，山東就已經(jīng)完成境內跨設區市河流及水庫的水量分配工作，制定了《2011—2015年用水總量控制指標(暫行)》、《水功能區限制納污控制指標(暫行)》，積極推進(jìn)水資源預警管理工作，組織編制了《主要農作物灌溉定額》、《重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品取水定額》、《山東境內黃河及所屬支流水量分配暨黃河取水許可總量控制指標細化方案》?！掇k法》正式實(shí)施前，逐級下達了用水總量、用水效率、納污容量控制指標，建立起以用水總量為主體的一整套控制指標體系，為實(shí)行最嚴格的水資源管理制度奠定了堅實(shí)的基礎。
對違規許可、無(wú)證取水、超標排污及擅自減免、拒不交納水資源費的依法嚴懲。在全省組織開(kāi)展了為期8個(gè)月的水資源專(zhuān)項整治行動(dòng)，封閉自備井3701眼，限期補辦取水許可證5953戶(hù)，立案查處非法取用水案件1519件，追繳水資源費7058萬(wàn)元，為實(shí)行最嚴格水資源管理制度營(yíng)造了良好的執法環(huán)境。
嚴格用水監測。建設完善取用水計量監測體系，重點(diǎn)加強了主要城市供水水源地、地下水超采區、海水入侵區的監測站網(wǎng)建設，同時(shí)加強對用水戶(hù)的用水計量設施的配套監管。明確監測責任主體，區域年度用水總量監測由水文部門(mén)負責，用水戶(hù)用水計量監測由批準取水的水行政主管部門(mén)負責，制定統一規范的操作方案，保證監測數據的公信力，實(shí)行監測資料信息共享。
監測數據作為考核和制定年度指標的依據，嚴格責任考核。把水資源開(kāi)發(fā)利用、節約保護的三方面主要控制性指標作為“紅線(xiàn)”管理，納入當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合評價(jià)指標體系，實(shí)行地方行政首長(cháng)負責制，并把考核結果作為核定區域年度用水量和評價(jià)各級政府執政能力、發(fā)展實(shí)績(jì)的重要依據。對突破“紅線(xiàn)”的，對政府及有關(guān)部門(mén)相關(guān)責任人嚴格“問(wèn)責”。
通過(guò)這些工作，將用水總量與定額管理相結合，將總量控制與責任考核相掛鉤，將實(shí)際取用水量與今后用水指標相聯(lián)系，能夠充分發(fā)揮制度的設計功能。從發(fā)揮制度的導向功能上說(shuō)，嚴格按不同產(chǎn)業(yè)的用水定額標準審批用水許可，能夠有效引導各地自覺(jué)地轉變發(fā)展方式，調整布局結構，發(fā)展節水型經(jīng)濟，建設節水型社會(huì )，使當地經(jīng)濟社會(huì )布局和總體發(fā)展戰略與水資源稟賦條件相適應。從發(fā)揮制度的約束功能上說(shuō)，把住新增用水許可關(guān)，就能夠真正控制住取水總量，從而形成倒逼機制，引導各地眼睛向內挖潛力、找出路，通過(guò)節約用水、循環(huán)用水，轉變用水方式，提高用水效率來(lái)拓展發(fā)展空間。
怎樣才算得上真正開(kāi)始步入科學(xué)發(fā)展的軌道?山東省以新增用水許可為突破口，帶動(dòng)用水總量控制的實(shí)行;以用水總量控制為突破口，帶動(dòng)最嚴格水資源管理制度的建立;以最嚴格水資源管理制度為突破口，帶動(dòng)水資源可持續利用的實(shí)現;以水資源可持續利用為突破口，帶動(dòng)整個(gè)社會(huì )轉方式、調結構。這樣的理念，這樣的選擇，這樣的行動(dòng)，就是最好的例證。
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日前，水利部與山東省人民政府簽署了《共同推進(jìn)山東現代水利示范省建設合作備忘錄》。按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》力爭通過(guò)5到10年的努力從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面、努力走出一條中國特色的水利現代化道路的部署和水利部、山東省政府簽署的《現代水利示范省建設合作備忘錄》要求，經(jīng)過(guò)10年左右的努力，加快建成現代化水網(wǎng)、防汛抗旱保障、雨洪水資源利用、水生態(tài)、節水型社會(huì )管理和水利信息化等六大體系，基本實(shí)現水利現代化。“十二五”期間，要大幅度提升城鄉供水保障能力,年供水能力達到300億立方米，基本滿(mǎn)足一般年份經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展用水需求;大幅度提升防洪抗旱減災能力,基本完成規劃內重點(diǎn)中小河流重要河段治理任務(wù)，重點(diǎn)城市達到100年一遇以上防洪標準;大幅度提升農田水利建設水平,初步建成旱能澆、澇能排的農田灌排系統;大幅度提升水系生態(tài)質(zhì)量,基本實(shí)現地下水采補平衡;大幅度提升節水型社會(huì )管理水平;大幅度提升水利科技與信息化水平，讓科技創(chuàng )新能力明顯增強。
目前，山東省正在全面實(shí)施新時(shí)期治水方略，大力推進(jìn)山東現代水利示范省建設，在完善水資源管理制度的同時(shí)，加快構建水資源開(kāi)發(fā)利用和優(yōu)化配置工程體系。依托南水北調山東段工程和膠東調水工程，著(zhù)力構建“南北貫通、東西互濟、河庫相連、蓄引結合、城鄉一體”的水資源調配工程體系，并按照“上游涵養水源、中游庫河調蓄、下游河口濕地”的模式，以雨洪水資源化利用和水生態(tài)保護為重點(diǎn)，著(zhù)力構建生態(tài)水系，統籌解決水資源短缺、水災害威脅、水生態(tài)惡化三大水問(wèn)題。
可以預見(jiàn)，隨著(zhù)《辦法》的正式實(shí)施，山東的水資源保障能力將提高到一個(gè)新的水平，山東的科學(xué)發(fā)展將開(kāi)創(chuàng )一個(gè)嶄新的局面，山東將以更加從容、堅定的步履，走上“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的文明發(fā)展之路。
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