黨的二十屆三中全會(huì )《決定》提出，“推動(dòng)重要流域構建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，對流域治理如何深化作出新部署。流域以分水嶺為邊界、以江河湖泊為紐帶，是自然地理、風(fēng)俗文化和社會(huì )活動(dòng)的復合空間系統。流域的整體流動(dòng)性使其?？缭蕉鄠€(gè)行政管轄區，導致上下游間生態(tài)環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展的利益沖突，難以兼顧全流域的整體性和系統性。如何有效統籌協(xié)調流域跨界協(xié)同治理，是生態(tài)文明建設的重要課題。
流域治理存在的跨界協(xié)同難題。流域是生態(tài)文明建設的關(guān)鍵場(chǎng)域。近年來(lái)，京津冀、長(cháng)三角、珠三角和成渝地區等區域通過(guò)建立協(xié)同機制，實(shí)施聯(lián)合立法、統一規劃及協(xié)同治污等措施，初步形成了跨界流域協(xié)同治理體系，并提煉出可推廣的經(jīng)驗。但從全局來(lái)看，流域治理仍受行政區域限制，跨界協(xié)同治理面臨諸多亟待破解的難題。
跨行政區協(xié)調難題。在以中央與地方關(guān)系為主軸的國家治理結構視角下，流域治理體系現代化需要破解職責分工、關(guān)系協(xié)調、沖突解決等關(guān)鍵問(wèn)題。一方面，我國流域治理的跨界協(xié)同體系尚待健全，中央、流域管理機構、地方政府的協(xié)同機制存在不足。另一方面，流域治理面臨著(zhù)分段管理困境，流域生態(tài)空間、人口城鎮及產(chǎn)業(yè)布局均按行政單元劃分，各地在生態(tài)環(huán)境保護標準及執法監督等方面也缺乏一致性。
跨部門(mén)協(xié)同難題。流域治理涉及水利、環(huán)保、水務(wù)、交通等多個(gè)部門(mén)，導致資源與權力分散，政策制定與執行存在一定的碎片化。其一，以水環(huán)境管理為例，長(cháng)期以來(lái)，“水利部門(mén)不上岸管理，生態(tài)環(huán)境部門(mén)不下水監管”以及“多部門(mén)共管而責任不清”的現象普遍存在。其二，流域內水資源管理部門(mén)眾多，職責界限相對模糊，權限劃分不清，水環(huán)境保護執法主體權責不明。
區域間利益協(xié)調難題。流域上中下游自然條件各異，生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展重點(diǎn)不同，利益協(xié)調成本高昂，引發(fā)區域間的矛盾沖突。例如，黃河流域中上游地區仍以農業(yè)為主，經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后，然而嚴格的環(huán)境治理措施又在一定程度上制約了該區域的經(jīng)濟發(fā)展。如何兼顧環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展，規范地方政府的行為策略，促進(jìn)流域上下游協(xié)調發(fā)展，是流域治理所面臨的重要課題。
構建流域跨界協(xié)同治理體系?！皡f(xié)同”是流域治理的關(guān)鍵，針對治理分散和多頭管理問(wèn)題，必須進(jìn)一步強化部門(mén)、區域和政策間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。通過(guò)構建流域上下游一體的協(xié)同治理體系，以確保局部與全局的協(xié)調統一、治標與治本的緊密銜接、當前和長(cháng)遠的有機融合。
完善流域治理的協(xié)同制度體系。推進(jìn)流域綜合治理，要始終堅持用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態(tài)環(huán)境，規范約束流域保護與開(kāi)發(fā)，形成可持續的高標準治理與高質(zhì)量發(fā)展的良性循環(huán)。
一是完善流域協(xié)同立法。首先，堅持以流域為單元的綜合立法原則，健全協(xié)同立法的體制機制，健全流域治理法律法規內容，鼓勵制定具有區域特色的流域保護條例。其次，加快制定和修訂流域生態(tài)監測及評價(jià)標準規范，強化流域生態(tài)環(huán)境治理標準的協(xié)同性。最后，做好流域生態(tài)環(huán)境保護規劃與產(chǎn)業(yè)政策的銜接配套，確保不同部門(mén)政策措施的協(xié)調聯(lián)動(dòng)。
二是強化多主體協(xié)同參與。流域治理要堅持“全局一盤(pán)棋”原則，應實(shí)現多元主體共同參與。首先，理順流域統籌協(xié)調機制，明確流域管理機構、地方政府及相關(guān)職能部門(mén)之間的權責關(guān)系，完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實(shí)的工作機制。其次，持續完善流域、區域、行業(yè)管理的議事協(xié)商機制，確保上中下游地區之間跨區域、跨部門(mén)的協(xié)同合作。
三是建立健全流域河湖長(cháng)制體系。河湖問(wèn)題表象在水里、根子在流域。要想根治河湖頑疾，必須提升流域治理水平，充分發(fā)揮河湖長(cháng)制在流域治理中的引擎作用。因此，需要充分發(fā)揮流域河湖長(cháng)制的效能，依托流域層面的協(xié)作機制，協(xié)調解決跨區域、跨流域、跨部門(mén)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，推動(dòng)目標協(xié)同、任務(wù)配合、措施銜接、行動(dòng)同步，實(shí)現上下游、左右岸、干支流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。
完善流域治理的協(xié)同管控機制。流域治理涉及上下游、左右岸、干支流的相互影響，構成多主體、多議題的復雜系統。為提升流域治理績(jì)效，必須跨越問(wèn)題邊界，形成協(xié)同治理的政策共同體，推動(dòng)跨域協(xié)同管控。
一是強化流域空間規劃。充分發(fā)揮流域空間規劃的引領(lǐng)、指導、約束作用，推動(dòng)流域協(xié)同保護與治理工作，確保目標統一、布局整體、步調有序。首先，制定關(guān)鍵流域國土空間規劃，構建涵蓋全流域、全類(lèi)型的統一規劃體系，強化多用途管制，完善規劃許可制度。其次，加強跨省域和省內跨區域上下游地區之間的統籌協(xié)調，優(yōu)化流域國土空間格局和經(jīng)濟布局，以促進(jìn)流域的整體保護與共同發(fā)展。
二是強化水資源的剛性約束。流域治理要加強需求管理，強化水資源總量和水環(huán)境容量的剛性約束，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規劃城市規模、土地利用、人口分布及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在此基礎上，依據流域上下游的生態(tài)區位和自然條件，優(yōu)化生產(chǎn)要素、環(huán)境資源的配置，持續推進(jìn)生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間格局的協(xié)調優(yōu)化。
三是強化生態(tài)環(huán)境分區管控。遵循流域整體性、系統性規律，精準把握上下游、左右岸及干支流之間的統籌協(xié)調，確保生態(tài)管控區與行政區實(shí)現有效分離。要防止“一刀切”式管理，針對不同區域的生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和主要問(wèn)題采取差異化、精準化的管控手段，并科學(xué)設定流域生態(tài)環(huán)境保護目標。在此基礎上，明確流域內相關(guān)各方的責任、權利與利益，形成多方協(xié)同、齊抓共管的良好格局。
完善上下游貫通一體的環(huán)境治理體系。流域生態(tài)環(huán)境治理需更加注重統籌兼顧，關(guān)鍵在于如何把握好要素、空間、制度的系統性、整體性及協(xié)同性。要進(jìn)一步健全責任體系、標準體系及政策體系等，全面提升流域生態(tài)環(huán)境治理的整體效能。
一是落實(shí)流域治理協(xié)同責任。深入推動(dòng)流域自然資源協(xié)同調查監測體系建設，持續完善流域資產(chǎn)負債表編制制度。同時(shí)，強化自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護審計工作，完善流域自然資源保護利用及資產(chǎn)保值增值的協(xié)同考核機制與獎懲制度，確保地方政府主體責任與企業(yè)污染治理責任得到切實(shí)履行。
二是加強流域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治。以流域為單位，構建跨區域、跨部門(mén)的治理機制，強化流域生態(tài)環(huán)?；A設施的共建共管，協(xié)同實(shí)施生態(tài)修復與環(huán)境治理，以保障水生態(tài)安全。同時(shí)，統一跨界生態(tài)環(huán)境、監測、執法標準，做到用一套標準規范生態(tài)環(huán)境保護，用“一張網(wǎng)”統一生態(tài)環(huán)境監測和評估，用“一把尺”統一生態(tài)環(huán)境執法與監管。
三是強化流域生態(tài)環(huán)境監測。利用大數據、云計算、人工智能等技術(shù)，賦能生態(tài)環(huán)境智慧監管，進(jìn)一步完善天地一體、上下協(xié)同、信息共享的智慧生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )。同時(shí)，不斷完善流域生態(tài)環(huán)境監測技術(shù)體系，定期開(kāi)展生態(tài)環(huán)境狀況調查評估，為聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治提供堅實(shí)的數據支撐。
完善流域治理的利益協(xié)調機制。流域協(xié)同治理的關(guān)鍵在于如何解決不同區域的利益訴求和沖突。這就要求在充分尊重各方主體利益、合理補償利益差距的基礎上，進(jìn)一步完善利益協(xié)調機制，加快構建流域協(xié)同治理的利益共同體。
一是完善流域生態(tài)補償機制。流域治理需解決生態(tài)效益外溢問(wèn)題，避免上游治理下游受益現象。一方面，健全縱向生態(tài)補償機制，強化轉移支付資金的引導作用，建立與生態(tài)產(chǎn)品掛鉤的資金分配補償機制。另一方面，完善橫向生態(tài)補償機制，明確區域權責，構建基于定量生態(tài)貢獻的跨區域補償制度。進(jìn)一步提高生態(tài)產(chǎn)品在社會(huì )交換中的占比，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制。
二是規范自然資源市場(chǎng)化配置。針對流域自然資源多重價(jià)值屬性，需在市場(chǎng)化基礎上有效規制，預防掠奪性開(kāi)發(fā)等問(wèn)題，應對自然資源在時(shí)空分布上的不均衡挑戰。同時(shí)，應積極探索跨區域流域用水權、排污權、碳交易權及山林權等交易機制，完善自然資源市場(chǎng)化配置體系，構建企業(yè)主動(dòng)作為、政府科學(xué)引導、社會(huì )廣泛參與的流域資源配置模式。
三是推動(dòng)流域產(chǎn)業(yè)分工合作。要踐行綠水青山就是金山銀山的理念，促進(jìn)流域生態(tài)共同體發(fā)展。一方面，因地制宜協(xié)同推進(jìn)降碳—減污—擴綠—增長(cháng)，加快培育壯大綠色低碳產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為農業(yè)、養殖、康養、旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展優(yōu)勢。另一方面，推動(dòng)流域上下游地區圍繞產(chǎn)業(yè)鏈延伸、價(jià)值鏈提升、增強產(chǎn)業(yè)鏈韌性開(kāi)展分工合作，鼓勵共建產(chǎn)業(yè)園區，以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。
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