流域是一個(gè)相對獨立的自然地理系統，它以河流為紐帶，將山水林田湖草沙、陸地與海洋、地表環(huán)境與地下環(huán)境連成一個(gè)有機整體?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現代化的決定》提出“推動(dòng)重要流域構建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”，且更加明確地指出實(shí)施流域生態(tài)環(huán)境治理，要更加注重生態(tài)系統整體性和流域系統性，更加注重上中下游地區的互動(dòng)協(xié)作，通過(guò)建立健全貫通一體的責任、監管、市場(chǎng)、法律法規政策等制度體系，在空間上構成一個(gè)統一的整體，共同促進(jìn)流域、區域經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。
推動(dòng)重要流域構建上下游貫通一體生態(tài)環(huán)境治理體系的重要意義 習近平總書(shū)記強調，生態(tài)環(huán)境治理是一項系統工程，需要統籌考慮環(huán)境要素的復雜性、生態(tài)系統的完整性、自然地理單元的連續性、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的可持續性。碧水保衛戰要促進(jìn)“人水和諧”，統籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，建立水生態(tài)考核機制，維護水生態(tài)系統健康。關(guān)于長(cháng)江，要科學(xué)運用中醫整體觀(guān)，追根溯源、診斷病因、找準病根、分類(lèi)施策、系統治療。關(guān)于黃河，上游要提升水源涵養能力，中游要突出抓好水土保持和污染治理，下游要促進(jìn)河流生態(tài)系統健康，提高生物多樣性。習近平總書(shū)記的重要講話(huà)和重要指示批示，為當前和今后一段時(shí)期水生態(tài)環(huán)境保護工作指明了方向、提供了根本遵循。
進(jìn)入新時(shí)期，流域生態(tài)環(huán)境保護與治理不是脫離經(jīng)濟發(fā)展的緣木求魚(yú)，而是更加統籌兼顧，強調部門(mén)協(xié)同、區域協(xié)同、政策協(xié)同，通過(guò)構建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，推動(dòng)局部和全局相協(xié)調、治標和治本相貫通、當前和長(cháng)遠相結合。需要根據上下游、左右岸的功能定位統籌謀劃，充分發(fā)揮區位優(yōu)勢和作用，優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)結構，加快補齊短板，提升治理效能，促進(jìn)流域、區域協(xié)調發(fā)展，實(shí)現人與自然和諧共生。
當前面臨的基本形勢 近年來(lái)，《長(cháng)江保護法》《黃河保護法》的出臺，建立起統分結合、整體聯(lián)動(dòng)的流域管理體制，為強化上下游跨地區、跨部門(mén)協(xié)調管理提供了法治保障，成為我國在推進(jìn)國家“江河戰略”法治化過(guò)程中的重要里程碑。重點(diǎn)流域水生態(tài)環(huán)境保護規劃提出強化流域重要生態(tài)空間管控，推進(jìn)“從山頂到海洋”一體化保護與治理，為統籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，構建水生態(tài)環(huán)境保護新格局提供了政策指引。新安江、赤水河等跨省界流域橫向生態(tài)補償，明確了上下游、左右岸的責任，促進(jìn)了流域內的產(chǎn)業(yè)結構調整和經(jīng)濟轉型升級，為相鄰省份加強聯(lián)保共治、推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現提供了成功示范。南四湖流域水污染物綜合排放標準，為跨省流域協(xié)同共治、統一監測標準和執法尺度提供了有力保障。生態(tài)環(huán)境部開(kāi)展的美麗河湖優(yōu)秀案例征集活動(dòng)，為各地改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升生態(tài)系統服務(wù)功能提供了有益啟示和經(jīng)驗借鑒。截至2023年底，全國地表水水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ—Ⅲ類(lèi)）斷面比例為89.4%，同比上升1.5個(gè)百分點(diǎn)，超過(guò)“十四五”目標4.4個(gè)百分點(diǎn)；劣Ⅴ類(lèi)斷面比例為0.7%，同比持平；長(cháng)江干流連續4年達到Ⅱ類(lèi)水質(zhì)，黃河干流連續兩年達到Ⅱ類(lèi)水質(zhì)。
雖然，我國水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續改善，但水生態(tài)環(huán)境保護面臨的結構性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，流域生態(tài)系統修復和環(huán)境綜合治理正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，尤其是水生態(tài)基礎十分薄弱，已成為新時(shí)期流域綜合治理面臨的主要矛盾，而對于如何確定水生態(tài)保護階段目標，推進(jìn)實(shí)現生態(tài)系統多樣性、穩定性、持續性則是關(guān)鍵性問(wèn)題。此外，我國人多水少，水資源時(shí)空分布不均，黃河、海河、淮河和遼河等流域水資源開(kāi)發(fā)利用率遠超40%的生態(tài)警戒線(xiàn)；城鎮生活污水處理設施建設滯后、管網(wǎng)不完善、污水收集能力不足等問(wèn)題普遍存在，已成為水環(huán)境治理領(lǐng)域的突出問(wèn)題；農業(yè)面源污染范圍廣，治理難度較大，畜禽糞污資源化利用收運體系不健全，規模以下畜禽養殖環(huán)境監管難度大。這些短板弱項與人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要和美麗中國建設目標要求還有不小差距。
推動(dòng)流域治理改革要遵循的關(guān)鍵原則 堅持流域性是保護治理江河湖泊生態(tài)環(huán)境，貫徹精準治污、科學(xué)治污、依法治污要求，推進(jìn)流域綠色發(fā)展的必然要求。從流域治理的角度看，實(shí)行改革的關(guān)鍵在于如何把握好要素、空間、制度的系統性、整體性和協(xié)同性。
一是統籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)?！叭笔撬蛏鷳B(tài)系統相互聯(lián)系、相互支撐的有機整體，任何“一水”都需要其他“兩水”協(xié)同推進(jìn)。要以流域為單元，以水生態(tài)優(yōu)良為統一出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)制定水生態(tài)環(huán)境保護目標，明確重要水體生態(tài)用水底線(xiàn)要求，加快補齊治污短板，有序推進(jìn)水生生物保護和水生境修復。
二是統籌上下游、左右岸、干支流。立足流域整體，既要堅持區域服從流域的基本原則，構建流域生態(tài)保護格局，筑牢流域重要生態(tài)安全屏障；又要突出流域內分區差異，科學(xué)把握流域不同區域的自然本底特征、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境保護要求，實(shí)施精準管控。完善考核機制、督導機制，明確流域內各相關(guān)方“責權利”（責任、權力、利益），健全流域橫向生態(tài)補償和損害賠償機制，形成齊抓共管格局。
三是統籌高水平保護與高質(zhì)量發(fā)展。要保持加強生態(tài)環(huán)境保護的戰略定力，堅決摒棄破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展模式，全方位貫徹落實(shí)“四水四定”，持續推進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式綠色低碳轉型。建設多元化生態(tài)保護修復投入機制，加大對突出流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題集中解決力度，推進(jìn)流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現，不斷塑造發(fā)展的新動(dòng)能、新優(yōu)勢，以高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境支撐高質(zhì)量發(fā)展。
構建流域生態(tài)環(huán)境治理體系要采取的具體舉措 推動(dòng)重要流域構建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系，需要采取以下措施。
健全流域生態(tài)環(huán)境治理責任體系。一是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，依法制定重要流域生態(tài)環(huán)境保護中遠期規劃，提出總體目標，謀劃重大戰略舉措。二是省級黨委和政府負總責，市縣黨委和政府承擔具體責任，逐級分解落實(shí)目標任務(wù)、政策措施，加大資金投入，推進(jìn)重點(diǎn)項目實(shí)施，統籌做好監管執法、市場(chǎng)規范、資金安排、宣傳教育等工作。三是不斷完善水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)現和推動(dòng)解決機制，定期開(kāi)展水生態(tài)環(huán)境形勢分析會(huì )商，形成“分析預警、調度通報、獨立調查、跟蹤督辦”閉環(huán)管理，壓實(shí)地方主體責任、企業(yè)治污責任。四是強化社會(huì )監督，公開(kāi)生態(tài)環(huán)境治理信息，完善公眾舉報和反饋機制，鼓勵新聞媒體對各類(lèi)流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行曝光。
健全流域生態(tài)環(huán)境治理監管體系。在事前制度規范方面，明確流域管理機構職責，健全流域生態(tài)環(huán)境監測監察執法隊伍，推進(jìn)相鄰省份建立上下游聯(lián)動(dòng)、左右岸協(xié)同的聯(lián)防聯(lián)治機制。在事中過(guò)程管控方面，加強治理工程全周期管理，堅持區域服從流域的基本原則，科學(xué)確定工程布局、規模及時(shí)序安排，算系統賬、長(cháng)遠賬、整體賬。在事后監督問(wèn)效方面，構建陸海統籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監測網(wǎng)絡(luò )，實(shí)行“誰(shuí)考核、誰(shuí)監測”，不斷完善水生態(tài)環(huán)境監測技術(shù)體系，加強環(huán)境DNA技術(shù)在水生生物調查研究中的應用，全面提高監測自動(dòng)化、標準化、信息化水平，推動(dòng)實(shí)現環(huán)境質(zhì)量預報預警，確保監測數據“真、準、全”。加強跨區域聯(lián)合環(huán)境執法和信息披露，統一管控標準和尺度，共同預防和處置突發(fā)環(huán)境事件。
健全流域生態(tài)環(huán)境治理市場(chǎng)體系。從國家事權看，將用水權、排污權等資源環(huán)境要素一體納入要素市場(chǎng)化配置改革總盤(pán)子，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)境服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。從地方事權看，推進(jìn)重要跨省界水體建立橫向生態(tài)保護補償機制，通過(guò)經(jīng)濟激勵手段引導上游地區加強生態(tài)環(huán)境保護工作，實(shí)現流域內生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。按照補償處理成本并合理盈利原則，完善污水處理收費政策。從企業(yè)事權看，嚴格落實(shí)“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費”政策導向，建立健全“污染者付費+第三方治理”等機制，鼓勵采用“環(huán)境修復+開(kāi)發(fā)建設”模式。
健全流域生態(tài)環(huán)境治理法律法規政策體系。在完善法律法規方面，嚴格執行《長(cháng)江保護法》《黃河保護法》，編纂生態(tài)環(huán)境法典，鼓勵有條件的地方制定具有區域特色的流域保護條例。在完善標準規范方面，立足現實(shí)需求，加快制修訂水生態(tài)監測、評價(jià)標準規范，研究制定適用于全國的水生態(tài)綜合評價(jià)指標體系，推進(jìn)建立水生態(tài)考核機制。做好流域生態(tài)環(huán)境保護規劃與產(chǎn)業(yè)政策的銜接配套，加強不同部門(mén)政策措施的協(xié)同性和一致性，強化水環(huán)境治理和水生態(tài)保護修復項目成效評估。在完善財稅和金融政策方面，建立健全常態(tài)化、穩定的中央和地方環(huán)境治理財政資金投入機制，嚴格執行環(huán)境保護稅法，促進(jìn)企業(yè)降低水污染物排放濃度，探索設立流域綠色發(fā)展基金，推動(dòng)環(huán)境污染責任保險發(fā)展，開(kāi)展排污權交易，確保各項重點(diǎn)任務(wù)落地見(jiàn)效。
未來(lái)2—3年是深入打好碧水保衛戰的關(guān)鍵時(shí)期，要以重要流域構建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系為契機，科學(xué)制定流域生態(tài)環(huán)境保護規劃，以流域控制單元為空間基礎，以提升水生態(tài)質(zhì)量為目標，堅持污染治理和生態(tài)修復兩手發(fā)力，統籌推進(jìn)水生境、水環(huán)境、水資源系統保護，建立健全責任、監管、市場(chǎng)、法律法規政策體系，全面推進(jìn)美麗河湖保護與建設，有力支撐區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，力爭實(shí)現清水綠岸、魚(yú)翔淺底、人水和諧的美麗景象。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規劃院水生態(tài)環(huán)境規劃研究所
來(lái)源：中國環(huán)境報
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