【摘要】推進(jìn)中國式現代化，首先要把水資源問(wèn)題考慮進(jìn)去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)。新時(shí)代在習近平生態(tài)文明思想指導下，各地施行治水和江河兩大戰略，通過(guò)河湖長(cháng)制和生態(tài)補償制度兩種方式，系統化治理河湖、全面督察河湖、數字賦能河湖三種途徑和法治河湖的制度保障，形成了中國河湖保護治理的全新模式。與此同時(shí)，需要通過(guò)加強河長(cháng)制跨區域聯(lián)防聯(lián)控機制、不斷提升公眾的參與程度、細化考核指標，進(jìn)一步豐富和完善河湖保護治理機制。
【關(guān)鍵詞】新時(shí)代河湖保護治理河長(cháng)制生態(tài)補償制度【中圖分類(lèi)號】TV213【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》指出：“推動(dòng)重要流域構建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系?！毙聲r(shí)代，大江大河流域重點(diǎn)攻堅和協(xié)同治理的關(guān)系，成為習近平生態(tài)文明思想從理論創(chuàng )新到實(shí)踐落地的重要課題。改革開(kāi)放以來(lái)，中國經(jīng)濟獲得了巨大發(fā)展，與此同時(shí)，環(huán)境污染在不斷加劇。2013年，長(cháng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類(lèi)、Ⅳ～Ⅴ類(lèi)和劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面比例分別為71.7%、19.3%和9.0%。2013年，水質(zhì)為優(yōu)良、輕度污染、中度污染和重度污染的國控重點(diǎn)湖泊（水庫）比例分別為60.7%、26.2%、1.6%和11.5%。10年后，2023年國控斷面中Ⅰ～Ⅲ類(lèi)、Ⅳ～Ⅴ類(lèi)和劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面比例分別為90.2%、9.4%、0.4%，湖泊Ⅰ～Ⅲ類(lèi)為73.8%，劣Ⅴ類(lèi)為4.8%。
這表明，我國自然生態(tài)環(huán)境改善取得了顯著(zhù)效果，發(fā)生了歷史性改變，一江春水向東流正成為現實(shí)。原因就在于找到了一條富有中國特色的河湖保護治理的方法和路徑，即“兩山”理念、兩個(gè)戰略、兩種方式、三種途徑，以及一條保障的“22231”中國河湖保護模式?！皟缮健崩砟钍蔷G水青山就是金山銀山理論，兩個(gè)戰略是治水戰略和江河戰略，兩種方式是河湖長(cháng)制和生態(tài)補償制度方式，三種途徑是系統治理、考核督察和數字河湖路徑，一個(gè)保障是有力的法律保障。
“兩山”理念核心思想指引下的治水戰略和江河戰略
“兩山”理念。2005年8月時(shí)任浙江省委書(shū)記習近平同志在浙江湖州安吉考察時(shí)提出：“當魚(yú)和熊掌不可兼得的時(shí)候，要學(xué)會(huì )放棄，要知道選擇，發(fā)展有多種多樣，要走可持續發(fā)展的道路?！毙聲r(shí)代以來(lái)“兩山”理念成為習近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，成為中國江河湖海治理的指導思想?！皟缮健崩砟钍邱R克思主義人和自然關(guān)系的新發(fā)展，是習近平生態(tài)文明思想的重要內容。2020年習近平總書(shū)記再往浙江考察時(shí)提出：“把綠水青山建得更美，把金山銀山做得更大，讓綠色成為浙江發(fā)展最動(dòng)人的色彩?！?br />
治水戰略。2014年3月14日，習近平總書(shū)記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第五次會(huì )議上提出了“節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路，治水思路不僅是思路，而是中國的治水戰略。16字治理戰略簡(jiǎn)單明了、科學(xué)嚴謹、邏輯嚴密，是指導新時(shí)期治水的科學(xué)指南、根本遵循。習近平總書(shū)記在2023年4月10日廣東考察工作時(shí)指出：“我國缺水且水資源分布很不均衡。推進(jìn)中國式現代化，要把水資源問(wèn)題考慮進(jìn)去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，發(fā)展節水產(chǎn)業(yè)?！绷暯娇倳?shū)記在2021年推進(jìn)南水北調后續工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì )上指出：“要建立水資源剛性約束制度，嚴格用水總量控制，統籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，大力推進(jìn)農業(yè)、工業(yè)、城鎮等領(lǐng)域節水?！?br />
江河戰略。習近平總書(shū)記在2021年10月22日主持召開(kāi)深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì )上指出：“這些年，我多次到沿黃河省區考察，對新形勢下解決好黃河流域生態(tài)和發(fā)展面臨的問(wèn)題，進(jìn)行了一些調研和思考。繼長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展戰略之后，我們提出黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰略，國家的‘江河戰略’就確立起來(lái)了?！绷暯娇倳?shū)記2023年5月16日在考察運城鹽湖時(shí)強調：“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，是黨中央從中華民族和中華文明永續發(fā)展的高度作出的重大戰略決策，黃河流域各省區都要堅持把保護黃河流域生態(tài)作為謀劃發(fā)展、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的基準線(xiàn)，不利于黃河流域生態(tài)保護的事，堅決不能做?！边@樣黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設、長(cháng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國家戰略。
習近平總書(shū)記高度重視長(cháng)江經(jīng)濟帶的發(fā)展，先后四次主持長(cháng)江經(jīng)濟帶座談會(huì )。2016年1月5日在重慶的推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會(huì )，2018年4月26日在武漢的深入推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會(huì )，2020年11月14日在南京的全面推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會(huì )，2023年10月12日在南昌的進(jìn)一步推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì )。2016年座談會(huì )上，習近平總書(shū)記指出：“長(cháng)江擁有獨特的生態(tài)系統，是我國重要的生態(tài)寶庫。當前和今后相當長(cháng)一個(gè)時(shí)期，要把修復長(cháng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開(kāi)發(fā)。要把實(shí)施重大生態(tài)修復工程作為推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展項目的優(yōu)先選項?！?018年座談會(huì )上，習近平總書(shū)記指出：“推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展，前提是堅持生態(tài)優(yōu)先，把修復長(cháng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，逐步解決長(cháng)江生態(tài)環(huán)境透支問(wèn)題。這就要從生態(tài)系統整體性和長(cháng)江流域系統性著(zhù)眼，統籌山水林田湖草等生態(tài)要素，實(shí)施好生態(tài)修復和環(huán)境保護工程。要堅持整體推進(jìn)，增強各項措施的關(guān)聯(lián)性和耦合性，防止畸重畸輕、單兵突進(jìn)、顧此失彼?！?020年座談會(huì )上，習近平總書(shū)記強調：“要加強生態(tài)環(huán)境系統保護修復。要從生態(tài)系統整體性和流域系統性出發(fā)，追根溯源、系統治療，防止頭痛醫頭、腳痛醫腳。要找出問(wèn)題根源，從源頭上系統開(kāi)展生態(tài)環(huán)境修復和保護。要加強協(xié)同聯(lián)動(dòng)，強化山水林田湖草等各種生態(tài)要素的協(xié)同治理，推動(dòng)上中下游地區的互動(dòng)協(xié)作，增強各項舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性?！?br />
“河湖長(cháng)制”：我國古代“以官治水”流域治理傳統的現代呈現
河湖長(cháng)制是中國特色的河湖治理模式，最初是河長(cháng)制，后來(lái)擴展到湖長(cháng)制，合稱(chēng)河湖長(cháng)制，河湖長(cháng)是由地方黨政一把手擔當，負責河湖的生態(tài)環(huán)境管理和保護。2003年10月，浙江省湖州市長(cháng)興縣率先建立河長(cháng)制，2007年江蘇無(wú)錫實(shí)施河長(cháng)制，各級黨政負責人擔當64條河流的河長(cháng)，新時(shí)代以來(lái)，全國范圍開(kāi)始推廣河湖長(cháng)制。2016年10月、2017年3月、2017年11月，習近平總書(shū)記3次主持召開(kāi)會(huì )議審議推行河湖長(cháng)制相關(guān)文件和落實(shí)情況。2016年11月，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》，2017年6月，《中華人民共和國水污染防治法》首次寫(xiě)入河長(cháng)制。2017年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(cháng)制的指導意見(jiàn)》，2021年，水利部印發(fā)《河長(cháng)湖長(cháng)履職規范（試行）》。目前，全國已經(jīng)建立省、市、縣、鄉四級河湖長(cháng)制度，省、市、縣、鄉四級設立了河湖長(cháng)30多萬(wàn)名。新時(shí)代以來(lái)，河湖長(cháng)制實(shí)現了跨區域的發(fā)展，例如，2019年6月，江蘇吳江、浙江桐鄉、浙江南潯三地共同創(chuàng )立了聯(lián)合河湖長(cháng)制，2020年9月江蘇吳江、浙江嘉善、上海青浦發(fā)布實(shí)施《長(cháng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專(zhuān)項方案》，實(shí)行聯(lián)合河湖長(cháng)制，開(kāi)展聯(lián)合巡河、聯(lián)合保潔、聯(lián)合監測、聯(lián)合執法和聯(lián)合治理。2020年11月，江蘇省南京市、揚州市、鎮江市與安徽省馬鞍山市、宣城市、滁州市，聯(lián)合商定建立跨界河湖長(cháng)工作機制。
此外，在國家層面全面推行河湖長(cháng)制工作部際聯(lián)席會(huì )議制度，在流域層面全部建立省級河湖長(cháng)聯(lián)席會(huì )議機制。對于河湖長(cháng)制，習近平總書(shū)記強調：“保護江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長(cháng)遠發(fā)展。全面推行河長(cháng)制，目的是貫徹新發(fā)展理念，以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)為主要任務(wù)，構建責任明確、協(xié)調有序、監管?chē)栏?、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實(shí)現河湖功能永續利用提供制度保障?！?br />
“河長(cháng)制”是我國古代“以官治水”的流域治理傳統的現代呈現。河長(cháng)制一定程度上解決了“九龍治水”的低效之處，促進(jìn)了全國主要流域148個(gè)重點(diǎn)斷面水質(zhì)的改善和提升，但東部地區優(yōu)于中西部地區，南方城市優(yōu)于北方城市。一項針對長(cháng)三角地區河長(cháng)制的研究顯示，河長(cháng)制顯著(zhù)改善長(cháng)三角地區的水污染，對私有企業(yè)具備更強的規制效果，主動(dòng)推行河長(cháng)制地區企業(yè)減排治污效果更好。
以新安江模式為代表的生態(tài)補償制度
《生態(tài)保護補償條例》指出：“生態(tài)補償是指通過(guò)財政縱向補償、地區間橫向補償、市場(chǎng)機制補償等機制，對按照規定或者約定開(kāi)展生態(tài)保護的單位和個(gè)人予以補償的激勵性制度安排?！焙雍纳鷳B(tài)補償制度開(kāi)始于2012年的新安江流域，2012年浙江、安徽等四部門(mén)簽訂《新安江流域水環(huán)境補償協(xié)議》，以皖浙兩省跨界斷面（地理位置在街口鎮）高錳酸鹽指數、氨氮、總氮、總磷4項指標為考核依據，水質(zhì)達到標準，浙江轉移支付1億元給安徽，沒(méi)有達到標準，安徽轉移支付浙江同樣資金。2012—2014年為首輪試點(diǎn)，2015—2017年為第二輪試點(diǎn)，2018—2020年為第三輪試點(diǎn)，2023年6月，浙皖兩省簽署《共同建設新安江—千島湖生態(tài)保護補償樣板區協(xié)議》，開(kāi)啟第四輪試點(diǎn)。從“試點(diǎn)”到“樣板”，新安江生態(tài)補償制度獲得了巨大成功，被稱(chēng)為新安江模式。
此后，新安江模式迅速在全國推廣。例如，在黃河流域，2021年5月山東省與河南省簽署《山東省人民政府河南省人民政府黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，劉莊國控斷面水質(zhì)全年均值達到Ⅲ類(lèi)標準互不補償，改善一個(gè)水質(zhì)類(lèi)別，山東給河南補償6000萬(wàn)元，水質(zhì)惡化一個(gè)水質(zhì)類(lèi)別，則河南補償山東6000萬(wàn)元。在海河流域，2017年6月，天津河北簽署《關(guān)于引灤入津上下游橫向生態(tài)補償的協(xié)議》，中央及冀津兩地3年共安排資金15億元解決上下游水環(huán)境問(wèn)題。
生態(tài)補償制度是中國特色的橫向轉移支付制度，是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的財政轉移制度，是中國河湖治理的重大創(chuàng )新制度。生態(tài)環(huán)境補償可以采取資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、共建園區等多種方式。一項基于2006—2020年新安江流域生態(tài)補償制度的研究發(fā)現，生態(tài)環(huán)境補償促進(jìn)了整個(gè)流域水質(zhì)的改善，生態(tài)環(huán)境效果明顯。對于全國而言，基于縣域層面2007—2018年全國交界斷面水質(zhì)數據的研究發(fā)現，流域生態(tài)補償政策取得了顯著(zhù)的環(huán)境效益，水環(huán)境污染更嚴重、工業(yè)占比高、經(jīng)濟比較落后的地區環(huán)境效益更為顯著(zhù)。
系統河湖、督察河湖、數字河湖和法治河湖
系統河湖。系統治理是習近平總書(shū)記治水戰略的重要一環(huán)。2018年以來(lái)，習近平總書(shū)記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )等場(chǎng)合反復強調：“山水林田湖草是生命共同體。生態(tài)是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條?！焙雍墙y一的自然生態(tài)系統，河湖治理涉及到水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水工程、供排水、水事務(wù)等全鏈條，因此習近平總書(shū)記強調：“堅持系統觀(guān)念，從生態(tài)系統整體性出發(fā)，推進(jìn)山水林田湖草沙一體化保護和修復，更加注重綜合治理、系統治理、源頭治理”“要從生態(tài)系統整體性和流域系統性出發(fā)，追根溯源、系統治療”“上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進(jìn)大治理?！?br />
督察河湖。河湖督察制度主要包括中央生態(tài)環(huán)境保護督察和水利部管理監督檢查。中央生態(tài)環(huán)境保護督察是以中央政府為督察主體，以省市級黨委或政府轄區內環(huán)境質(zhì)量為督察客體，對其落實(shí)黨中央關(guān)于環(huán)保政策、法律法規、規章等方面情況進(jìn)行的監督與監察，代表中央對省、區、市黨委政府落實(shí)環(huán)保責任的監督。中央生態(tài)環(huán)境保護督察已經(jīng)進(jìn)行了兩輪：2015年至2018年第一輪、2019年至2022年開(kāi)始進(jìn)行第二輪，2023年以來(lái)開(kāi)始第三輪生態(tài)環(huán)境督察。河湖生態(tài)環(huán)境督察是中央生態(tài)環(huán)境督察的重要內容。水利部管理監督檢查則制度化于2019年。2019年水利部《關(guān)于印發(fā)河湖管理監督檢查辦法（試行）的通知》要求水利部每年組織流域管理機構開(kāi)展常規性河湖管理監督檢查，對全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市）的所有設區市實(shí)現全覆蓋，將河湖問(wèn)題分成亂占、亂采、亂堆、亂建、其他等5個(gè)方面，問(wèn)題的嚴重程度分成一般、較嚴重、重大三級。督察結果與干部績(jì)效考核乃至晉升有直接關(guān)系，對地方政府官員產(chǎn)生了震懾作用，促進(jìn)了環(huán)境質(zhì)量提升，特別是督察期間的環(huán)境質(zhì)量提升。
數字河湖。數字經(jīng)濟正在從根本上改變著(zhù)人類(lèi)生產(chǎn)生活和社會(huì )組織方式，成為重組全球要素資源，重塑全球經(jīng)濟結構，改變全球競爭格局的重要力量。習近平總書(shū)記2021年10月18日在主持十九屆中央政治局第三十四次集體學(xué)習時(shí)指出：“數字經(jīng)濟發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟結構、改變全球競爭格局的關(guān)鍵力量?！薄鞍l(fā)展數字經(jīng)濟是把握新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新機遇的戰略選擇?！睌底只舱羁痰馗淖冎?zhù)河湖治理，是智慧河湖和幸福河湖建設的主要內容，數字河湖利用衛星遙感、人工智能、邊緣計算、機器學(xué)習、webGIS無(wú)人機等實(shí)現天空地一體化河湖感知網(wǎng)，做到實(shí)時(shí)監測、科學(xué)感知、精準預測河流及其流域，構建數字孿生河湖和數字孿生流域，切實(shí)做到信息可查、現場(chǎng)可視、指令可達、運行可控、精準可靠，數字河湖也大大豐富了河長(cháng)制信息系統與河湖的治理水平。
法治河湖。中國是法治國家，法治是人類(lèi)文明進(jìn)步的重要標志，是治國理政的基本方式，是中國共產(chǎn)黨和中國人民的不懈追求。黨的十八大以來(lái)的十余年，是中國河湖主題法律出臺最為密集的時(shí)期。期間不僅修訂了《中華人民共和國水法》（2016年修訂）、《中華人民共和國防洪法》（2016年修訂）、《中華人民共和國環(huán)境保護法》（2014年修訂）、《中華人民共和國河道管理條例》（2017年和2018年兩次修訂）等法律法規，而且還制定了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》（2016年制定，2018年施行），《中華人民共和國長(cháng)江保護法》（2020年通過(guò)，2021年施行）、《中華人民共和國黃河保護法》（2022年通過(guò)，2023年施行）、《生態(tài)保護補償條例》（2024年發(fā)布施行）等法律法規，有力地促進(jìn)了河湖治理的法治化。
進(jìn)一步細化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的考核指標，吸收更多市場(chǎng)主體參與生態(tài)補償
當前的河湖治理機制并非盡善盡美，需要不斷地豐富完善和發(fā)展。例如，河長(cháng)制能有效解決環(huán)境污染問(wèn)題，但尚未解決跨區域、上下游協(xié)同治理困境：一方面是熱火朝天的河長(cháng)制，另一方面是公眾參與程度不高，這影響了河流治理的深入和持久提升。在河長(cháng)制推行過(guò)程中，地方政府的環(huán)保選擇具有偏好性，比如pH和溶解氧這兩個(gè)指標并沒(méi)有改進(jìn)，因此需要加強河長(cháng)制跨區域聯(lián)防聯(lián)控機制，不斷提升公眾的參與程度。
生態(tài)補償制度尚缺乏統一性、可操作性的規范和整體性、系統性的可持續性制度設計。生態(tài)環(huán)境補償對落后地區的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型有一定的促進(jìn)作用，但這種作用需要補償資金超過(guò)某一門(mén)檻，補償的考慮因素主要是水質(zhì)標準。為此，需要進(jìn)一步加強生態(tài)環(huán)境補償制度的系統化設計，多渠道籌措補償資金，不斷增加補償標準，進(jìn)一步拓寬水質(zhì)監測的維度和要素。更重要的是，現有河湖治理是以各級政府為主導、財政資金唱主角的途徑，這種途徑資金的可持續性較差，資金分配和使用效率不高，可能出現挪用資金現象，需要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機制作用，建立河湖生態(tài)補償基金，不斷吸收更多市場(chǎng)主體參與生態(tài)補償，使得政府更有為、市場(chǎng)更有效。
（作者為南京大學(xué)長(cháng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院教授）
【注：本文系教育部高校人文社會(huì )科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項目“統一大市場(chǎng)建設與長(cháng)三角區域高質(zhì)量一體化發(fā)展研究”（項目編號：22JJD790033）階段性成果】
【參考文獻】
①《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國式現代化的決定》，新華社，2024年7月21日。
②盧寧：《從“兩山理論”到綠色發(fā)展：馬克思主義生產(chǎn)力理論的創(chuàng )新成果》，《浙江社會(huì )科學(xué)》，2016年第1期。
責編/孫垚美編/王夢(mèng)雅
來(lái)源：人民論壇網(wǎng)
京公網(wǎng)安備 11010802021286號