近年來(lái)，建設韌性城市受到越來(lái)越多關(guān)注。習近平總書(shū)記在北京、河北考察災后恢復重建工作時(shí)強調，把恢復重建與推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)韌性城市建設、推進(jìn)鄉村振興、推進(jìn)生態(tài)文明建設等緊密結合起來(lái)，有針對性地采取措施，全面提升防災減災救災能力。今年的政府工作報告進(jìn)一步提出，“穩步實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)‘平急兩用’公共基礎設施建設和城中村改造”“打造宜居、智慧、韌性城市”。
增強城市韌性、提高抗風(fēng)險能力，從而更好保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，正成為城市建設管理的共識。從海綿城市到韌性城市，推動(dòng)傳統的災害管理向以容災、耐災為核心的風(fēng)險管理轉變，讓城市像彈簧一樣，從容應對災害風(fēng)險沖擊，并快速恢復原狀。韌性理念，一脈相承。
韌性城市建設是一個(gè)系統工程，如何建設、如何運行？建設過(guò)程中又面臨哪些問(wèn)題、如何解決？多位全國人大代表、政協(xié)委員從不同方面建言獻策。
聚焦一些城市歷史欠賬多、脆弱性強等問(wèn)題，全國人大代表梁留科建議：
以安全運行為首要原則
全面提升城市功能韌性
全國人大代表、民建河南省委會(huì )主委梁留科
“建設韌性城市要牢固樹(shù)立以人民為中心的價(jià)值觀(guān)，將韌性城市理念嵌入城市治理全過(guò)程，從自上而下向上下聯(lián)動(dòng)轉變，從被動(dòng)治理向主動(dòng)治理轉變，從應急處置向事前防范轉變?！比珖舜蟠?、民建河南省委會(huì )主委梁留科建議，從健全韌性城市發(fā)展規劃體系、全面提升城市功能韌性、增強城市災害應急治理能力、建立區域協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制等方面，全方位提升城市綜合承載能力和防災減災能力。
韌性城市建設不均衡存短板 梁留科在調研中發(fā)現，近年來(lái)，一些地方在韌性城市建設中，注重“硬件”改造，忽視“軟件”升級，在社會(huì )資本投入、公眾意識及參與度培育、信息應用等方面的軟實(shí)力相對不足；有些地方專(zhuān)業(yè)管理能力強、協(xié)同能力弱，管理模式仍是不同專(zhuān)業(yè)部門(mén)管理不同類(lèi)型的突發(fā)事件，信息共享、聯(lián)合應急、溝通協(xié)商機制不健全、不完善；有些地方頂層設計強、基層執行弱，遇重大突發(fā)事件常常措手不及；有些地方奉行“拿來(lái)主義”，不顧自身實(shí)際、地區差異，盲目套用先進(jìn)發(fā)達地區韌性城市建設規劃框架，草率擬定韌性指標。
健全韌性城市發(fā)展規劃體系 針對韌性城市建設和運行中存在的問(wèn)題，梁留科認為，首先要健全韌性城市發(fā)展規劃體系。要將韌性要素指標融入城市規劃和城市更新目標、政策制定、規劃實(shí)施、體檢評估各環(huán)節，納入城市建設項目全生命周期管控之中，全面提升城市風(fēng)險識別、風(fēng)險防范、應急處置和災后恢復等能力?！疤貏e是要健全韌性城市公民參與機制，如建立全流程、多渠道、多場(chǎng)景的公眾參與體系，把公眾滿(mǎn)意度作為規劃編制、實(shí)施效果評估的重要依據等，提高群眾參與度?！彼f(shuō)。
由于歷史原因，不少地方在城市建設方面存在許多欠賬。當面對突如其來(lái)的自然災害時(shí)，城市表現出的脆弱性制約著(zhù)城市有序運行和可持續發(fā)展。梁留科建議，堅持以城市安全運行為首要原則，全面提升城市功能韌性?！爱斍俺鞘邪l(fā)展面臨的不確定性和未知風(fēng)險增多，需盡快建立全方位監測城市安全的韌性城市支撐平臺，通過(guò)構建智慧化、信息化城市運維技術(shù)體系，實(shí)現對城市運行管理和城市安全風(fēng)險的精準感知、智能評估、高效響應，把風(fēng)險化解在萌芽狀態(tài)?！彼ㄗh，韌性城市評價(jià)考核指標體系應以系統建設、過(guò)程管控、結果可評為導向，在科學(xué)精準的考核體系下，推進(jìn)城市各項功能的韌性提升，并加強政府與社會(huì )力量、市場(chǎng)主體的協(xié)同配合，形成工作合力。
建立城市群、都市圈協(xié)同機制 伴隨氣候變化和城市化進(jìn)程加快，極端降雨事件發(fā)生頻率加大，對城市安全構成嚴峻挑戰。梁留科認為，增強城市面對重大災害的抵御和恢復能力，還需在增強城市災害應急治理能力方面下功夫。通過(guò)建立權責清晰、反應靈敏、上下貫通、左右聯(lián)動(dòng)、運轉高效的城市應急救援體系，優(yōu)化應急物資儲備供應網(wǎng)絡(luò )，構建便捷、安全的交通樞紐網(wǎng)絡(luò )等，軟硬結合提升災害處置效率，使城市從災害沖擊中快速恢復運行。
我國都市圈建設呈現較快發(fā)展態(tài)勢，城市群和都市圈是未來(lái)城市發(fā)展的大勢所趨。在梁留科看來(lái)，韌性城市建設也要以城市群、都市圈為單元，建立跨行政區域的防災減災救災協(xié)同機制?！耙y籌考慮區域性重大應急設施配置、應急物資儲備及重要保障空間布局，統一制定災害防控政策，統一調配應急保障資源，提高城市間的資源互補性和城市群整體的資源韌性?！?br />
由于重大突發(fā)事件波及范圍不受行政區域限制，梁留科認為有必要以城市群、都市圈為主體，打造區域風(fēng)險監測大數據平臺，構筑區域性“風(fēng)險防控大腦”，提升防范應對區域性重大風(fēng)險的有效性、協(xié)同性。
聚焦突發(fā)事件的多米諾骨牌效應，全國政協(xié)委員郭媛媛建議：
將基層社區韌性建設
融入城市更新全過(guò)程
全國政協(xié)委員、首都經(jīng)濟貿易大學(xué)特大城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展研究院副院長(cháng)郭媛媛
“基層在面對不確定因素和未知風(fēng)險時(shí)的動(dòng)員組織能力、協(xié)同應對能力，是提升城市韌性的重要內容，要以系統思維、前瞻思維、全局思維，將基層韌性建設融入城市更新行動(dòng)中?！比珖f(xié)委員、首都經(jīng)濟貿易大學(xué)特大城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展硏究院副院長(cháng)郭媛媛表示，當前，基層防范應對各類(lèi)風(fēng)險災害的應急管理機制、體系有待健全，協(xié)同應對機制等需進(jìn)一步理順，增強城市基層韌性至關(guān)重要。
結合城市更新行動(dòng) 升級城市“硬件”安全性能 在郭媛媛看來(lái)，增強城市基層韌性，要抓住實(shí)施城市更新行動(dòng)這一寶貴機遇，既解決當前韌性城市建設面臨的突出問(wèn)題，又著(zhù)力防范未來(lái)城市可能遭遇的風(fēng)險?！俺鞘懈虏荒芎?jiǎn)單等同于基礎設施維修、更換，而是要從變化的角度，立足更高層次，著(zhù)眼長(cháng)遠進(jìn)行統籌規劃，將災害風(fēng)險防范應對能力嵌入城市更新全過(guò)程各領(lǐng)域?！?br />
郭媛媛建議，在穩步實(shí)施城市更新行動(dòng)中，要對基礎設施進(jìn)行“增容”，留出災害冗余，并通過(guò)提高防護標準，升級城市“硬件”的安全性能。
針對城市運行和可持續發(fā)展面臨的不確定性因素持續增加的情況，郭媛媛認為，首先要精準識別現存的防災減災短板弱項，研判其未來(lái)可能遭受的災害沖擊和承災能力，并將此作為韌性城市建設和城市可持續發(fā)展的依據，提升城市“免疫力”。
搭建信息共享平臺 確?！捌郊眱捎谩毙畔⑼〞?/strong>
郭媛媛注意到，發(fā)生在城市的各類(lèi)突發(fā)事件越來(lái)越表現出高度復雜性、關(guān)聯(lián)性、耦合性、跨界性，呈現出系統性危機，且很容易產(chǎn)生次生、衍生事件，形成多米諾骨牌效應。
“這意味著(zhù)防范應對城市風(fēng)險災害必須加強多部門(mén)、各領(lǐng)域協(xié)同，而信息共享是最重要的基礎準備工作?！惫骆卤硎?，在防范化解重大風(fēng)險、應對災害事故過(guò)程中，信息可以起到穿針引線(xiàn)的作用，解決部門(mén)間、部門(mén)與社會(huì )團體間、個(gè)人間的“信息孤島”問(wèn)題，更好形成上下聯(lián)動(dòng)、互聯(lián)互通的協(xié)同效應。她建議，城市要搭建一個(gè)統一的信息共享平臺，建立常態(tài)化社會(huì )聯(lián)動(dòng)機制，確?！捌郊眱捎谩毙畔⒔涣骱蛿祿亓鲃?dòng)通暢。
社區作為人員密集區域，也是災害應對薄弱區域。郭媛媛建議，采取線(xiàn)上線(xiàn)下相結合的方式，實(shí)現對安全風(fēng)險的實(shí)時(shí)感知?！熬€(xiàn)下要完善社區網(wǎng)格化管理，如設立樓長(cháng)，建立居民和社區的直接聯(lián)系，確保危急時(shí)刻相關(guān)信息能及時(shí)準確上傳下達?！?br />
提升公眾應急素養
實(shí)現自下而上韌性貫通
“人民是韌性城市建設必須依靠的力量?！惫骆抡J為，韌性城市建設在實(shí)施路徑上要倡導全社會(huì )參與，推進(jìn)治理主體多元化，實(shí)現全社會(huì )各元素有效聯(lián)動(dòng)。
一些社會(huì )公眾應急素養不高、韌性城市建設意識不強，導致其參與創(chuàng )建韌性城市的責任感和主動(dòng)性不足。郭媛媛建議，全方位均衡動(dòng)員城市各成員單位，引導社會(huì )力量開(kāi)展應急科普和韌性城市建設宣傳，推動(dòng)公眾參與宏觀(guān)層面的韌性城市規劃與微觀(guān)層面的韌性社區建設，實(shí)現從社區到市級層面的韌性貫通。
“社區可通過(guò)組織應急科普活動(dòng)，打破居民間的社交隔離，強化居民災害風(fēng)險防范意識?！惫骆抡f(shuō)。
此外，郭媛媛建議，吸納居委會(huì )、業(yè)委會(huì )人員和居民代表等參與社區日常治理?！袄眄樕鐓^突發(fā)事件應急處置流程，探索建立社區應急救援隊伍，使其參與風(fēng)險監測、突發(fā)事件救援救助等工作。同時(shí)，還可以成立‘社區應急服務(wù)站’，多措并舉提升城市基層應急處置能力?！?br />
聚焦災后生產(chǎn)中斷、物流延誤、物資短缺等問(wèn)題，全國政協(xié)委員張軍擴建議：
增強城市供應鏈韌性
發(fā)揮保險“復原”作用
全國政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任張軍擴
隨著(zhù)城市化水平不斷提升，城市空間的人口越來(lái)越多、經(jīng)濟密度越來(lái)越大，加之氣候變暖背景下極端天氣增多，城市面臨災害沖擊時(shí)的損失風(fēng)險與日俱增，急需增強城市韌性。在全國政協(xié)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任張軍擴看來(lái)，要通過(guò)優(yōu)化城市空間規劃建設體系，完善應急物資供應鏈，發(fā)揮保險特別是巨災保險作用，提升城市抗風(fēng)險能力。
優(yōu)化城市空間規劃
補齊“耐災能力”短板
城市韌性的一個(gè)重要方面就是“硬實(shí)力”的塑造。張軍擴認為，優(yōu)化城市空間規劃建設體系，可以提高城市空間的抗逆性、恢復性及擴展性，有助于系統性提升城市抗風(fēng)險能力。
“在城市發(fā)展規劃中，要將韌性理念嵌入城市整體發(fā)展戰略?！睆堒姅U說(shuō)，推進(jìn)社區治理創(chuàng )新、老舊小區改造、“智慧社區”和海綿城市建設等，都要注重與韌性城市建設進(jìn)行有效銜接。例如，加強對地下空間開(kāi)發(fā)利用的安全控制，對地下空間面積、使用功能限定等作出更加明晰的強制性規定。在新城新區選址、地下空間利用管理等方面，強化防災安全論證與評估，為增強城市韌性提供切實(shí)可行的規劃指引。
重大自然災害是對城市“耐災能力”的一次考驗，城市韌性要在一次次考驗中不斷增強。張軍擴認為，應更加重視對城市災難類(lèi)型、發(fā)生頻率、損失影響的前期技術(shù)研判和科學(xué)預測，加快補齊災害事故風(fēng)險識別、隱患排查、監測預警、應急保障等方面短板。
“要加強城市防災識別、評估、預警能力建設，健全大安全大應急框架?！睆堒姅U說(shuō)，通過(guò)完善工作機制，整合各部門(mén)信息資源，構建數據共享、界面友好的智慧應急指揮平臺，配齊配強應急救援力量，形成防范應對突發(fā)事件合力，特別是要重視中小型城市及城市中非正規區域災害防御體系和應急供應保障體系建設。
完善物資儲備供應
打造“保險安全網(wǎng)”
重大災害發(fā)生后，易導致生產(chǎn)中斷、物流延誤和物資短缺等問(wèn)題。對此，張軍擴表示：“要增強城市供應鏈韌性，提升供應鏈風(fēng)險防控和應急處置能力?！?br />
他建議進(jìn)一步完善城市戰略物資儲備供應鏈，培育保供骨干力量，增強保供企業(yè)貨源組織能力；建立健全儲備充足、反應迅速、抗沖擊能力強的應急物流體系，促進(jìn)物流企業(yè)實(shí)現“平急轉換”，強化跨區域、跨領(lǐng)域應急物流協(xié)同組織?！斑€要健全重要民生商品和關(guān)鍵戰略物資供應監測預測預警體系，完善跨區域聯(lián)保聯(lián)供機制，確保物資供應穩定?！睆堒姅U說(shuō)。
在張軍擴看來(lái)，要讓城市在遭受災害沖擊后快速恢復運行，必須發(fā)揮保險特別是巨災保險作用。
“與財政救助相比，巨災保險可以平滑災害損失可能對當期財政預算產(chǎn)生的不利影響，改變政府在災后‘沒(méi)錢(qián)賠’‘借錢(qián)賠’‘賠不起’的被動(dòng)局面?！睆堒姅U說(shuō)，建立巨災保險，還可改變公眾對救災資金“等、靠、要”的不合理預期，從而自覺(jué)提高個(gè)人和家庭的災害風(fēng)險抵御能力。
關(guān)于如何發(fā)揮好巨災保險作用，張軍擴建議，建立多層次巨災保險風(fēng)險分散和融資體系，研究設立由財政出資、社會(huì )資本等參與共建的國家和省級巨災保險基金，既兼顧各省份巨災風(fēng)險和財政能力差異，又確保巨災風(fēng)險基金分配相對公平，打造標準統一的“保險安全網(wǎng)”。
“要研究開(kāi)發(fā)相關(guān)保險指數，為推動(dòng)巨災保險精準定價(jià)、縮小保障缺口提供科學(xué)依據?！睆堒姅U說(shuō)，還要探索打破保險市場(chǎng)與資本市場(chǎng)的藩籬，多渠道促進(jìn)巨災融資和風(fēng)險分散，提升城市災后“復原力”。
聚焦極端天氣更頻繁、呈現新特征，全國政協(xié)委員龔建東建議：
應對氣候災害韌性建設
應被視為重要內容
全國政協(xié)委員、中國氣象局地球系統數值預報中心主任龔建東
我國城市發(fā)展正從快速擴張建設向更新、改造、升級轉變，而更加頻繁的極端天氣氣候事件，對城市安全運行形成極大考驗。
全國政協(xié)委員、中國氣象局地球系統數值預報中心主任龔建東表示，全球氣候變暖背景下，氣候災害發(fā)生發(fā)展規律越來(lái)越難以把握，預報預測不確定性不斷加大，應當正視氣候變化背景下極端天氣氣候事件頻發(fā)重發(fā)的風(fēng)險和我國韌性城市建設相對不足等問(wèn)題。
“在城市化建設從擴張型階段進(jìn)入更新改造提升階段過(guò)程中，如果能吸取快速城市化進(jìn)程中的防災減災經(jīng)驗教訓，將加強應對氣候災害韌性建設作為韌性城市建設的重要內容，針對性補短板、強弱項，可在全面提升城市防災減災救災能力方面收到事半功倍的效果?！饼徑|建議。
極端天氣氣候事件呈現新特征
龔建東多次參與重大災害氣象預報服務(wù)，一些城市近年來(lái)遭受的特大暴雨災害給他留下深刻印象。他在調研中發(fā)現，由于城市系統的脆弱性和重要性，即使出現并不嚴重的氣象要素異常，也可能對城市運行造成嚴重影響。
在龔建東看來(lái)，氣候變化背景下，極端天氣氣候會(huì )更頻繁、更強烈。由于我國氣候變化敏感區和自然災害脆弱區高度重合，進(jìn)一步增加了氣候災害風(fēng)險。例如，夏季高溫天氣增多增強，電力負荷峰值持續增大，迎峰度夏壓力加大；暴雨極端性增強，降水極值回現期縮短，防汛減災壓力加大；風(fēng)能、太陽(yáng)能等新能源在極端天氣條件下呈現不穩定性，有可能成為未來(lái)城市的重大風(fēng)險。此外，近年來(lái)，極端天氣氣候事件呈現新特征，多種氣候驅動(dòng)因子和災害交織發(fā)生，復雜程度更高，往往比單一變量事件更易造成嚴重影響。
研究制定極端天氣氣候應對和巨災情景專(zhuān)項應急預案
“在城市更新改造過(guò)程中，急需優(yōu)化城市建設規劃，提高防災減災標準，增強城市應對氣候災害韌性，全面提升防災減災救災能力，保證城市安全發(fā)展?！饼徑|說(shuō)。
面對極端天氣氣候事件給城市安全帶來(lái)的風(fēng)險挑戰，龔建東提出三點(diǎn)建議。
一是強化城市應對氣候災害韌性建設制度保障。將應對氣候災害韌性建設要求落實(shí)到城市規劃和法律法規體系、城市更新行動(dòng)全過(guò)程，從規劃上加強頂層設計和引領(lǐng)。堅持“讓”“防”“避”相結合的原則，完善韌性城市規劃指標體系，研究編制韌性城市專(zhuān)項規劃，強化城市韌性提升在各項國土空間規劃中的剛性約束。此外，研究分析城市建設運行中防災減災救災的短板弱項，充分利用全國自然災害綜合風(fēng)險普查研究成果，加強城市規劃和重大項目的氣候可行性論證，編制適應氣候變化的新一輪暴雨強度公式等。
二是完善城市氣候災害應急預案體系。研究制定極端天氣氣候應對和巨災情景專(zhuān)項應急預案，重點(diǎn)編制多種氣候驅動(dòng)因子和災害交織發(fā)生的復合型極端事件應急預案。因地制宜對基層應急預案進(jìn)行簡(jiǎn)化實(shí)化，強化預案定期評估、應急演練和動(dòng)態(tài)更新，提高應急預案的針對性和實(shí)戰性。
三是提高城市氣候災害監測預警能力。通過(guò)構建協(xié)同綜合、靈敏可靠的城市感知體系，實(shí)現信息實(shí)時(shí)共享，依靠水文和氣象耦合模型，提高極端天氣氣候、超標準洪水和城市積水內澇等預報預警的精準度和時(shí)效性。在努力提高氣象預報準確率的同時(shí)，開(kāi)展風(fēng)險研判、災害預測，強化多災并發(fā)和災害鏈式反應風(fēng)險分析，完善城市風(fēng)險地圖，實(shí)現預警信息及救援指令的精準化定向發(fā)布，提高氣象服務(wù)的針對性、有效性。
來(lái)源：中國應急管理報
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