黃河“幾字彎”是指黃河經(jīng)甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西5省區所形成的“幾”字形生態(tài)經(jīng)濟區域，其地理范圍涵蓋5省區接壤地帶20個(gè)市縣，總面積近55.7萬(wàn)平方公里。該區域在我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。黃河“幾字彎”攻堅戰作為新時(shí)代“三北”工程三大標志性攻堅戰之一，事關(guān)我國生態(tài)安全、事關(guān)強國建設、事關(guān)中華民族永續發(fā)展。黃河流域最大的矛盾是水資源短缺，最大的問(wèn)題是生態(tài)脆弱。實(shí)施流域綜合治理是打贏(yíng)“幾字彎”攻堅戰的關(guān)鍵。
實(shí)施流域綜合治理的重要意義 流域綜合治理是黃河“幾字彎”生態(tài)保護的客觀(guān)需要。黃河“幾字彎”生態(tài)區以干旱、半干旱地區為主。在長(cháng)期的氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)的影響下，該地區土地荒漠化、鹽堿化和水土流失的范圍不斷擴大，是一個(gè)典型的生態(tài)脆弱區。習近平總書(shū)記強調：“治理黃河，重在保護，要在治理”。黃河“幾字彎”作為治理的重中之重地區，更需要加速統籌規劃，強化流域綜合治理，實(shí)現水資源高效利用，推進(jìn)區域社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展。
流域綜合治理能減少發(fā)展的生態(tài)制約。黃河“幾字彎”是一個(gè)以結構性和工程性缺水為主的缺水區域，并且在時(shí)間和空間上都呈現出不均衡的特點(diǎn)。黃河“幾字彎”都市圈在地方經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時(shí)，也存在著(zhù)水資源短缺、水土流失、土地荒漠化和鹽堿化等一系列生態(tài)問(wèn)題的制約。而流域綜合治理能夠解決以上生態(tài)問(wèn)題對生態(tài)保護和經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展的制約，保障民生與工農業(yè)發(fā)展用水，助力城市生態(tài)與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。
流域綜合治理為黃河“幾字彎”提供統一的資源配置。區域利益與地方利益之間存在宏觀(guān)性與微觀(guān)性、同一性與差異性、集中性與分散性等矛盾，使得區域合作中的地方利益沖突難以避免。黃河“幾字彎”經(jīng)濟區分屬于5個(gè)省區，各地資源大同小異，產(chǎn)業(yè)結構具有同構化，在資源配置與協(xié)調方面存在較大缺陷。這就直接造成了產(chǎn)業(yè)和項目的結構比較單一，導致企業(yè)抗擊市場(chǎng)風(fēng)險的能力降低，資源浪費和利用效率低下；同時(shí)企業(yè)在利益的驅使下，盲目追求短期利潤，造成嚴重的安全生產(chǎn)和環(huán)境問(wèn)題。通過(guò)流域綜合治理，則可以大大增強政府宏觀(guān)調控的能力，實(shí)現資源的統一配置，促進(jìn)黃河“幾字彎”區域生態(tài)環(huán)境的可持續發(fā)展。
流域綜合治理的基本措施 完善管理體制。加強黃河“幾字彎”流域綜合管理，要構建中央統籌調控、部門(mén)協(xié)同監管的管理體制，對流域管理體系進(jìn)行完善。通過(guò)對流域管理模式的健全，既可以加強各區域間的橫向溝通與協(xié)作，防止重復管理和真空狀態(tài)，還可以改變流域管理職能分割、職權分散行使的狀態(tài)，推進(jìn)國家流域水環(huán)境治理體系和治理能力現代化。對黃河“幾字彎”水資源管理、水生態(tài)保護、水污染防治、水文化營(yíng)造和水安全構建等工作進(jìn)行統籌協(xié)調。完善跨區域、跨部門(mén)、多層次的協(xié)同監管機制，由于流域水環(huán)境監管保護工作復雜，在流域內不同區域、不同部門(mén)之間，可以采用簽訂跨區域、跨部門(mén)合作協(xié)定的方式，將聯(lián)合執法、邊界執法等工作制度化和常態(tài)化，加強黃河流域綜合治理，助力打好黃河“幾字彎”攻堅戰。
健全多元主體協(xié)同治理機制。黃河“幾字彎”流域綜合治理牽涉到多個(gè)利益主體，包括各級政府、相關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì )公眾等，這些利益主體之間存在高度集中、關(guān)聯(lián)性強等特點(diǎn)，因此黃河流域綜合治理體系的高效運作，必須遵循“利益平衡”的基本原理。要探索多種方式鼓勵多元主體參與到流域綜合治理中去，充分調動(dòng)多元主體參與流域治理的積極性，借民智、集民力，實(shí)現多元主體協(xié)同治理。要保持多元主體參與黃河流域治理的訴求表達渠道暢通，廣泛聽(tīng)取多元主體在重大決策、規劃制定等方面的意見(jiàn)和建議，提升政策制定的民主性、科學(xué)性和有效性。通過(guò)優(yōu)化多元主體的利益分配和資源配置，健全多元主體協(xié)同治理機制，加快黃河“幾字彎”流域綜合治理進(jìn)程，促進(jìn)黃河“幾字彎”地區生態(tài)和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
優(yōu)化流域生態(tài)補償機制。在現有的制度框架下，應加強流域內各行政區域之間的協(xié)作，完善流域橫向生態(tài)補償機制?？赏ㄟ^(guò)建立一個(gè)統一的生態(tài)補償協(xié)調平臺，對流域生態(tài)保護過(guò)程中出現的利益關(guān)系、資金分配等問(wèn)題進(jìn)行統一管理?？捎上嚓P(guān)省區和部門(mén)共同組成監督機構，對生態(tài)補償制度的落實(shí)情況進(jìn)行監督，并對流域生態(tài)環(huán)境保護情況作出評估。構建流域多元化、市場(chǎng)化的補償機制，采用以政府為主導、以市場(chǎng)為導向的多種方式進(jìn)行生態(tài)補償，加強對相關(guān)配套制度的完善與執行力度，提升流域內各行政區域生態(tài)補償效率。利用生態(tài)補償機制達成黃河“幾字彎”各省區共享共建，通過(guò)資金、土地和服務(wù)等其他要素在流域內的流動(dòng)縮小各省區之間的差距，實(shí)現黃河“幾字彎”地區協(xié)同發(fā)展目標。
構建司法協(xié)同保護機制。打好黃河“幾字彎”攻堅戰不僅要依法打擊犯罪，更要始終堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則以及恢復性的司法理念，最大限度地實(shí)現停止侵害、消除影響、恢復生態(tài)的目標。司法協(xié)同保護機制將為流域協(xié)同治理提供全方位的司法服務(wù)和保障。應進(jìn)一步加強流域內執法司法聯(lián)動(dòng)，擴展流域司法職能，并在此基礎上探索構建跨區域聯(lián)防聯(lián)控司法協(xié)同機制。通過(guò)執法與司法緊密協(xié)作，推動(dòng)黃河流域綜合治理工作。此外，環(huán)境檢察的專(zhuān)門(mén)化趨勢日趨明顯，檢察機關(guān)在環(huán)境保護治理工作中職責變得更加清晰，作用也變得更加突出，針對黃河流域存在的突出問(wèn)題，開(kāi)展了一系列的專(zhuān)項檢察工作，形成了提供高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境保護的檢察模式。檢察機關(guān)要始終秉持“慎訴”的刑事司法政策，把恢復性司法理念融入到認罪認罰從寬制度的適用中去，通過(guò)對環(huán)境公益訴訟的專(zhuān)業(yè)化監督，提高對黃河生態(tài)環(huán)境的保護效率，這不僅有助于最大限度地恢復黃河流域的生態(tài)環(huán)境，也有助于推動(dòng)區域經(jīng)濟持續健康發(fā)展。
作者單位：中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院
來(lái)源：中國環(huán)境報
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