近年來(lái)，在全球氣候變化的背景下，災害風(fēng)險的不確定性日益增加，提升城市韌性成為全國各大城市面臨的緊迫議題。
9月7日傍晚到8日上午，受臺風(fēng)“?？睔堄喹h(huán)流、季風(fēng)和弱冷空氣共同影響，深圳和香港出現了超歷史記錄的特大暴雨，多個(gè)地方的平均降雨量超過(guò)200毫米。此次暴雨對兩座高密度城市來(lái)說(shuō)，也是一場(chǎng)城市韌性的考驗。
一位城市規劃研究員對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“深圳和香港背山面海，洪澇潮交織，致災因子多，有著(zhù)地形復雜、建成度高、高密度的城市特征，同時(shí)擁有‘ 上有山洪入城，內有突發(fā)雨澇、下有海潮頂托，外有臺風(fēng)暴潮襲擊’的防汛特點(diǎn)，雨、洪、潮三者時(shí)常兩者同時(shí)出現，甚至三者同時(shí)發(fā)生?！?br />
地處粵港澳大灣區東南沿海，面對臺風(fēng)引發(fā)的暴雨天氣，深圳和香港已經(jīng)形成了從風(fēng)險預警到應急處置相對完整的應對流程。同時(shí)，兩座城市也在海綿城市、排蓄水工程等基礎設施建設方面不斷下功夫，提升城市韌性。
“由于氣候不確定性的風(fēng)險日益增加，對于城市氣候安全千萬(wàn)不要抱有僥幸心理。推進(jìn)韌性城市建設，需要系統謀劃，久久為功?！比A中科技大學(xué)國家治理研究院副院長(cháng)、經(jīng)濟學(xué)院教授孫永平對21世紀經(jīng)濟報道記者說(shuō)。
深港多措并舉應對暴雨 9月7日傍晚到8日上午，深圳和香港的降雨打破了記錄。
其中，深圳降雨打破1952年有氣象記錄以來(lái)的7項歷史極值，深圳羅湖區局部累計降雨量甚至達到469.0毫米。香港天文臺發(fā)布的信息顯示，香港的24小時(shí)降雨量超過(guò)647毫米，是1884年以來(lái)香港天文臺觀(guān)測到的最強暴雨。
面對破紀錄的暴雨，深港兩地如何應對？在災情預警、應急響應和搶險救援等流程方面，兩地多措并舉抵抗暴雨帶來(lái)的內澇災害。
在災情預警方面，氣象預警是深港兩地向居民發(fā)出的第一個(gè)信號。
記者從深圳市氣象局官網(wǎng)了解到，為做好極端天氣的預警預測服務(wù)，深圳采用“31631”預警預報服務(wù)模式，提前3天給出風(fēng)雨預測、風(fēng)險預估及預警信號發(fā)布節奏，提前1天預報精細到區的風(fēng)雨落區、具體量級和重點(diǎn)影響時(shí)段，提前6小時(shí)定位高風(fēng)險區，提前3小時(shí)發(fā)布分區預警和分區風(fēng)險提示，提前1小時(shí)發(fā)布精細到街道的定量預報。
香港則是采取發(fā)布黑色警報信號的方式，黑色警報信號指香港廣泛地區已錄得或預料會(huì )有每小時(shí)雨量超過(guò)70毫米的豪雨，且雨勢可能持續，一般黑色暴雨警告表示3小時(shí)內降雨量已超過(guò)100毫米，在發(fā)出黑色暴雨警告后，市民應留在戶(hù)內，并到安全地方暫避，直至大雨過(guò)去。呼吁雇主不應要求雇員上班，除非有關(guān)暴雨時(shí)的工作安排已有事先協(xié)定。
在應急響應和搶險救援方面，深港兩地通過(guò)人員協(xié)同方式，第一時(shí)間組織多部門(mén)響應防汛抗災。其中，深圳先后調動(dòng)消防救援支隊、武警部隊1368人次參加救援，重點(diǎn)對沿河危險區域、積水內澇區域受災群眾緊急組織轉移疏散。在發(fā)布黑色警報信號后，香港特區政府民政事務(wù)總署迅速啟動(dòng)緊急事故協(xié)調中心，路政署和相關(guān)承辦商、運輸署和公共運輸營(yíng)辦商、渠務(wù)署、食物環(huán)境衛生署等多部門(mén)立刻采用應急處置工作。
與應急處置不同，以預防為主的基礎設施建設在本輪暴雨中也在發(fā)揮作用。
其中，海綿城市是深圳近年來(lái)提升抗災能力的重要基礎設施。目前，深圳海綿城市面積已超330平方公里，占全市建成區面積34%。
香港則是采取蓄水空間與排水渠道相結合的方式。據了解，香港擁有跑馬場(chǎng)地下大型蓄洪池、大坑東蓄洪池、上環(huán)雨水泵房等多個(gè)蓄水池，也建設了多條排雨隧道，比如長(cháng)11公里的“港島西雨水排放隧道”，雨水可從大坑一路通往數碼港，可實(shí)現135立方米/秒的排水量。知情人士向記者介紹，香港部分建筑還采用了綠色建筑方式，利于排水。數據顯示，香港治水成效十分顯著(zhù)，全城水浸黑點(diǎn)已從1995年的90個(gè)減至6個(gè)。
值得一提的是，為受災或有需要的居民，深圳開(kāi)放了全市841個(gè)應急避難場(chǎng)所，香港為需要臨時(shí)住宿人士開(kāi)放臨時(shí)庇護中心。
高密度城市內澇治理難度大 在本次暴雨中，深港兩地也發(fā)生了不同范圍的內澇。多位專(zhuān)家向記者分析，降雨量太大、城市規劃待進(jìn)一步完善等是發(fā)生內澇的主要原因。
水利部、住建部等多部門(mén)對城市內澇防治一直非常重視，通過(guò)不斷提高防治標準，促進(jìn)城市地下排水管網(wǎng)建設，減緩內澇。深圳市海綿城市專(zhuān)家、深圳大學(xué)建設工程生態(tài)技術(shù)研究所所長(cháng)劉建向記者介紹，“針對特大型城市，將原來(lái)50年一遇的防汛標準提高到100年一遇，甚至有些地方提高到200年一遇?！?br />
在如此重視內澇防治的背景下，為何內澇還會(huì )發(fā)生？這與城市內澇形成的原因有關(guān)，城市內澇表面上看是與城市的排水能力不足有關(guān)，實(shí)際上是與城市規劃設計有關(guān)。
深圳在40年前是按照小城市災害防治標準設計，現在隨著(zhù)城市規模不斷擴大，人口不斷增加，相應的城市內澇防治標準也需要上調，上調標準意味著(zhù)需要增加排水管網(wǎng)的排水能力和增加蓄洪空間，但是由于城市已經(jīng)是建成區，增加修建排水管網(wǎng)需要消耗非常大的成本。以日本東京為例，從1992年開(kāi)始，耗時(shí)14年總投資2400億日元（約30億美元、200億元人民幣）建成了堪稱(chēng)世界上最先進(jìn)的下水道排水系統首都圈外圍排水系統。
相比于低密度城區，深圳等高密度城市修建排水管網(wǎng)還存在三大建設難點(diǎn)，一是洪水出路難尋；二是城市建設密度高，地下管線(xiàn)復雜，排水防澇工程實(shí)施困難；三是重要公共設施，例如地鐵、下穿道路、地下車(chē)庫的應急措施保障難度大。
“城市提升內澇防治標準方面難度很大，當出現類(lèi)似這場(chǎng)破紀錄的暴雨后，城市難免出現內澇?！眲⒔▽τ浾弑硎?，可以通過(guò)軟件和硬件相結合的方式提升城市內澇防治水平。在硬件方面，可以建設海綿城市、蓄水池、排水工程等基礎設施。在軟件方面，加強城市內澇風(fēng)險圖宣傳工作，通過(guò)城市內澇風(fēng)險圖及時(shí)向居民預報內澇風(fēng)險位置點(diǎn)，讓居民及時(shí)遠離危險。
深圳作為全國海綿城市第二批試點(diǎn)城市，海綿城市的建設已經(jīng)取得一定成效。不過(guò)，每次出現城市內澇，海綿城市都成為爭議的焦點(diǎn)，公眾對于其實(shí)際作用了解還是不深。
“面對超過(guò)20年一遇的暴雨，海綿城市的作用有限，需要與傳統的防洪設施相結合。比如，在城市公園改造時(shí)留出1/3的面積做蓄洪池，從日本立法標準來(lái)看，新建和改建的大型公共建筑群必須設置雨水就地下滲設施，每公頃具有500立方米的調蓄空間?！眲⒔ㄕf(shuō)。
數據來(lái)源：根據公開(kāi)報道梳理。
綜合治理提升城市韌性 暨南大學(xué)公共管理學(xué)院、應急管理學(xué)院副院長(cháng)李偉權向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“國內一些大城市多數都存在早期韌性城市規劃缺失的問(wèn)題。所以，舊城改造和城市更新提高城市的韌性能力是現代城市建設和難點(diǎn)。需要通過(guò)打造智慧應急系統、改造基礎設施、改革應急管理體系等方面建設，彌補先天不足?！?br />
李偉權建議，從應急管理的災害縮減、預備、反應和恢復等方面的能力建設出發(fā)，通過(guò)城市風(fēng)險源分析與排查、基礎設施合理有效規劃、社會(huì )應急能力全員提升等方面來(lái)提升城市韌性。
首先，要分析城市中的各類(lèi)風(fēng)險源，不僅包括自然災害，也包括可能引發(fā)事故災難的各類(lèi)風(fēng)險，對其進(jìn)行隱患排查與災害消減，做好預防預測工作。
其次，做好防災減災的規劃與布局，要合理安排基礎設施建設，消除風(fēng)險，減少城市脆弱性，增強城市應災冗余性。比如針對山體滑坡區域，做好排水規劃，低洼易澇地點(diǎn)做好監控預警等。
在此基礎上，加強人的能力建設，包括專(zhuān)業(yè)應急救援與各類(lèi)社會(huì )組織救援隊伍的能力提升，并通過(guò)各種演練和訓練，使得城市市民具備自救互救基本能力，形成強有力的社會(huì )應急救援體系，激發(fā)全社會(huì )各種力量參與應急處置，形成一個(gè)人人都懂應急、人人都會(huì )應急的韌性城市體系。
“韌性城市既是基礎設施建設的韌性，也是管理體系的韌性，更加是全體市民的韌性，需要大家共同努力?！崩顐鄬τ浾哒f(shuō)。
孫永平認為，郊區也需要列為重點(diǎn)防范區域。隨著(zhù)超大、特大等城市化進(jìn)程加快，郊區的人口密度也在逐漸增加，人口密度的增加意味著(zhù)城市的風(fēng)險加大。今年以來(lái)，先后發(fā)生的北京暴雨、西安暴雨，重災區都出現在防范相對薄弱的郊區。
此外，從長(cháng)期發(fā)展來(lái)看，提升城市韌性要從綜合治理的角度出發(fā)，因為在城市韌性建設中，涉及城市規劃、與民眾的溝通機制建設、極端天氣氣候預案建設、城市監測水量工具維護等多方面工作內容。單一部門(mén)的單打獨斗，頭痛醫頭、腳痛醫腳的方案，很顯然與城市韌性中的多元內容不適合。
孫永平建議，政府可以從規劃先行和建設整體信息管理系統發(fā)力。在規劃先行方面，需要將氣候風(fēng)險考慮進(jìn)去，氣候問(wèn)題屬于中長(cháng)期的慣性問(wèn)題。同時(shí)，由于基礎設施等建設成后很難改動(dòng)，在規劃中要有超前意識，結合各地的經(jīng)濟發(fā)展、氣候特點(diǎn)、地質(zhì)類(lèi)型等多方因素整體規劃。在信息管理系統建設方面，要建立多部門(mén)統籌運作機制，做好各類(lèi)信息歸集工作。因為當氣候災害來(lái)臨時(shí)需要應急管理、醫療等各個(gè)部門(mén)響應，政府統籌起來(lái)才能發(fā)揮最大綜合效益。
深圳從綜合治理思維出發(fā)，已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)韌性城市建設。今年8月19日，深圳市應急管理局防災減災處長(cháng)王常效公開(kāi)表示，深圳在快速推進(jìn)韌性城市建設，但還處于規劃設計和論證階段。
《深圳經(jīng)濟特區自然災害防治條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）將在11月1日施行。作為深圳在全國率先探索自然災害防治立法，《條例》從多災種、全鏈條、跨部門(mén)、差異化治理等方面進(jìn)行自然災害綜合防治制度設計，構建協(xié)同高效的災害應對機制。圍繞建立高效科學(xué)的自然災害防治體系、加強自然災害防治綜合統籌協(xié)調、適應機構改革后防災減災救災體制機制變化作出了一系列制度規定。
來(lái)源： 21世紀經(jīng)濟報道
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