江蘇沿海開(kāi)發(fā)上升為國家戰略之后，國家和省級有關(guān)部門(mén)高度關(guān)注蘇北沿海地區經(jīng)濟的發(fā)展，入海河道流域的水環(huán)境保護成為關(guān)注的重點(diǎn)。環(huán)境保護部等8部委對蘇北沿海環(huán)境保護工作進(jìn)行聯(lián)合執法檢查時(shí)，對蘇北主要入海河道及其支流的12個(gè)工業(yè)園區進(jìn)行了暗訪(fǎng)，發(fā)現部分河道污染嚴重，部分企業(yè)違法排污問(wèn)題突出。環(huán)境保護部華東督查中心、江蘇省環(huán)保廳蘇北督查中心數次檢查結果也顯示，蘇北地區重點(diǎn)監測城市飲用水水源地水質(zhì)達標率仍然偏低，氨氮(總氮)污染問(wèn)題凸顯。水體污染加劇了水資源短缺，已經(jīng)成為蘇北地區經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的重要制約因素。鹽城、沭陽(yáng)、邳州等地連續發(fā)生的水污染事件產(chǎn)生的公共危機，挑戰著(zhù)政府及環(huán)保部門(mén)的決策水準與能力。
水危機主要問(wèn)題與原因分析
環(huán)境基礎設施建設不配套。排水管網(wǎng)和污水處理設施建設嚴重滯后于城鄉建設，建設質(zhì)量和運行維護也存在一定問(wèn)題。在污水處理設施得以修建的城市，能正常運行的也只有50％；即便是已經(jīng)建成的污水處理廠(chǎng)也因管網(wǎng)不配套、運行經(jīng)費得不到落實(shí)等原因難以充分發(fā)揮作用。華東督查中心檢查顯示，污水管網(wǎng)建設管理不配套，截污不徹底，錯接、串管等問(wèn)題未徹底解決，很多企業(yè)污水通過(guò)雨水管進(jìn)入河道?；U水與一般工業(yè)廢水混接混排，超標嚴重，污水處理廠(chǎng)無(wú)力接納。處理化工廢水的開(kāi)發(fā)區污水處理廠(chǎng)籌建進(jìn)度與上級要求差距較大，許多化工園區廢水無(wú)法集中處理，存在直排現象。許多污水處理廠(chǎng)污水處理率極低，成了“建得起、養不起”樣子工程、面子工程。而在蘇北農村，生活污水處理設施基本為零。
公共管理體制的失衡和羸弱。目前，政府部門(mén)中涉水、管水的主要包括水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、航運、城建、地礦等，環(huán)保部門(mén)在水污染防治工作中只承擔建設項目環(huán)境影響評價(jià)和“三同時(shí)”制度執行情況的審查工作，無(wú)法行使全面的監督管理權。這種“九龍治水”的機制表面上集中了眾多部門(mén)的力量，但事實(shí)上并不能達到“團結治水”的目的，相反在客觀(guān)上強化了職能部門(mén)的局部利益和單一目標，進(jìn)而弱化了水資源的宏觀(guān)管理功能。
水污染防治地方負責制的弊端。對于GDP的追逐和崇拜已經(jīng)成為地方政府的慣性思維，污染治理不僅需要支付巨額成本，還要支付為了控制污染而出讓的經(jīng)濟收益成本。導致本應徹底關(guān)閉的小化工、小造紙、小皮革企業(yè)死灰復燃。排放標準與污染物排放總量削減和水質(zhì)標準銜接不夠，導致一些企業(yè)容易鉆空子，雖然達標排放，但是水質(zhì)卻污染嚴重，從而使環(huán)境執法陷于尷尬的境地。“守法成本高、違法成本低”的事實(shí)依然存在。執法過(guò)程中所形容的環(huán)保局長(cháng)“站得住的頂不住，頂得住的站不住”的現象也反映出執法監管部門(mén)的無(wú)奈。
防范客水存在突出問(wèn)題和困難。由于水自身具有流動(dòng)性，不受行政轄區界限的限制，往往表現為跨區域污染，而蘇北地區目前還缺乏科學(xué)可行的跨流域水污染防治機制，水資源分級的分割管理難以有效實(shí)現對水污染的控制。具體表現在:
一是缺乏客水水質(zhì)監測預警能力。邊界地區污染事故隱患始終存在，尤其是每年汛期首次行洪時(shí)，上游閘壩蓄積的污水集中下泄，入境河流在進(jìn)入蘇北地區多無(wú)閘壩攔蓄和導流設施，對于上游來(lái)水的攔蓄、分流、調控能力很弱，客水長(cháng)驅直入，一旦上游發(fā)生污水下泄，即可對蘇北大面積地表水產(chǎn)生直接沖擊和破壞。目前，蘇北境內多沒(méi)有入境水質(zhì)自動(dòng)監測站，對上游來(lái)水缺乏實(shí)時(shí)監控措施，同時(shí)蘇北地區環(huán)境監測站多缺乏有機物、重金屬等項目監測能力。
二是河流上下游區域功能標準不協(xié)調。雖然近年來(lái)上游地區下排的污水量有所減少、濃度有所降低，但超標排放現象始終未斷。在確定河流水域功能和水質(zhì)標準方面，上下游地區也不一致。
水污染防治需多措并舉
科學(xué)規劃基礎設施建設。無(wú)論是老城改造還是新城建設，盡快普及和健全城市排水管網(wǎng)系統，堅持城市污水處理廠(chǎng)與城市廢水收集管網(wǎng)建設同步進(jìn)行，轉變管網(wǎng)投入的觀(guān)念，改變雨污合流管網(wǎng)的狀況，推行雨污分流，更好地治理污水。無(wú)開(kāi)發(fā)區污水管網(wǎng)應與城市污水處理廠(chǎng)實(shí)現完全對接，做到凡是污水處理廠(chǎng)能夠處理的污水全部進(jìn)廠(chǎng)處理。明確污水管網(wǎng)管理責任，落實(shí)管理人員，實(shí)施管網(wǎng)維護和清淤，加強管網(wǎng)接口和運行監管，實(shí)現園區污水盡收暢排。加強城市污水處理廠(chǎng)運行管理。做好企業(yè)污水接管和處置工作，提高污水處理廠(chǎng)運行負荷和企業(yè)污水處理量。污水處理廠(chǎng)與城市景觀(guān)、人工濕地等結合，提高處理的深度并降低處理成本。加快推進(jìn)污水處理廠(chǎng)運營(yíng)市場(chǎng)化進(jìn)程。
提高違規成本加大懲治力度。企業(yè)違法排污是河道污染的根本原因。企業(yè)的整改效果決定水污染整改工作的成敗，對廢水排放企業(yè)實(shí)行一廠(chǎng)一策，分類(lèi)指導，嚴格要求。做到“四個(gè)一律”:一是對治污設施運行不正常，環(huán)境管理措施不完善，超標排污的企業(yè)，一律責令限期整改，并切實(shí)加強污水治理設施管理和操作，確保治污設施正常運行，污水達標排放。二是對環(huán)保“三同時(shí)”落實(shí)不到位，擅自調試、生產(chǎn)、排污的企業(yè)，一律責令停產(chǎn)整頓，進(jìn)一步完善環(huán)保手續。三是對無(wú)環(huán)保審批手續，擅自開(kāi)工建設甚至投產(chǎn)和排污的企業(yè)，一律責令停止生產(chǎn)，按照現行政策要求，補辦環(huán)保審批手續。四是對企業(yè)雨污分流不徹底，存在的暗管、暗溝，一律進(jìn)行封堵，規范企業(yè)排水系統和排污口的建設。
引入市場(chǎng)機制推動(dòng)水污染治理。采取分散、就近的治理原則，將排放的污水就近處理就近利用。推行污水處理收費制度，加快水價(jià)改革，建立有利于促進(jìn)企業(yè)加強成本控制和改善經(jīng)營(yíng)的水價(jià)形成機制，界定污水處理企業(yè)成本核算的范圍。對收取的污水處理費實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，采取有效措施，確保城市污水處理設施的正常運營(yíng)。對小城鎮污水處理設施建設給予資金傾斜。建立環(huán)境資源價(jià)格體系，推行排污權有償交易，運用價(jià)格杠桿激勵企業(yè)加強污水治理，讓“治污者賺錢(qián)”，吸引社會(huì )資金投入污水處理廠(chǎng)和管網(wǎng)建設，提高城市污水處理的技術(shù)水平。在提高污水處理能力和效率的同時(shí)，還必須重視污泥分離及無(wú)害化處理，防止二次污染，實(shí)現污泥的無(wú)害化處置和資源化利用，提升水污染治理的整體效益。
控制和削減農業(yè)面源污染。針對農村與農業(yè)已成為水污染重要因素的現狀，構建城鄉一體化的水環(huán)境保護監督管理體系，研究制訂具有激勵機制的農村面源污染防治政策。推廣生態(tài)農業(yè)和有機農業(yè)，獎勵或補助實(shí)施農業(yè)清潔生產(chǎn)方式方法的農戶(hù)或集體；探索實(shí)施“污染補償”措施，按照“誰(shuí)污染誰(shuí)補償”原則，促進(jìn)種、養殖采取減量化、資源化、無(wú)害化處理。開(kāi)展農村面源污染防治適用技術(shù)和技術(shù)應用推廣措施研究，并進(jìn)行污染源頭分類(lèi)控制。例如農用化學(xué)品減量化的技術(shù)措施，人禽糞便資源化利用，村鎮生活污水、生活垃圾的高效、低成本、易于推廣的適用處理技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣等。
加強跨地區的綜合管理與協(xié)調。針對上游地區排污狀況和蘇北地區問(wèn)題實(shí)際，加大資金投入，加強水質(zhì)監測、河道攔蓄調控能力建設，健全溝通協(xié)調機制，切實(shí)增強客水污染防范能力和水平。以提高預警能力為重點(diǎn)，加強監控設施建設，爭取防范上游污水下泄的主動(dòng)權。依照法定程序建立權威高效的流域管理協(xié)調機構。協(xié)商統一邊界地區河流水質(zhì)標準。加快建立上下游地區溝通協(xié)商機制，在已制訂出臺的一系列制度文件基礎上，出臺有利于保護下游地區水環(huán)境的工作措施。充分考慮重點(diǎn)污染企業(yè)對污染排放的處理，為構建和諧平安、睦鄰友好的邊界打下基礎。
培養節約用水和循環(huán)用水的習慣。推動(dòng)全民養成節約用水和循環(huán)用水的習慣。提高水的利用率，加強水危機的宣傳工作，使循環(huán)用水的意識深入人心，形成人人愛(ài)護水，時(shí)時(shí)處處節水的局面。以創(chuàng )建節水型城市為載體，開(kāi)展廣泛的宣傳教育，提高公眾對開(kāi)發(fā)和保護水資源的認識。城市廢水回收利用要嚴格執行城鎮污水處理再生利用技術(shù)標準和規范，科學(xué)引導工業(yè)、農業(yè)、城市綠化、市政環(huán)衛、生態(tài)景觀(guān)以及公共建筑等加大使用再生水力度。將回用水用于工業(yè)冷卻或洗滌、城市綠化帶灌溉、道路沖洗等，緩解水資源緊張，減輕水污染程度，從而促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。
作者單位:江蘇省新沂市環(huán)境保護局
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