前 言
美國對水安全的重視程度全球有目共睹。為應對日益凸顯的水安全問(wèn)題，美國近年來(lái)先后出臺了《2013—2018年水與發(fā)展戰略》《2014年／2015年／2016年水與發(fā)展戰略落實(shí)情況報告》《美國政府2017年全球水戰略》等文件。2020年，美國政府指出，充足、安全和可靠的水資源對提振美國經(jīng)濟、促進(jìn)社會(huì )和環(huán)境可持續發(fā)展以及改善人民福祉至關(guān)重要，必須以加強涉水部門(mén)間協(xié)調作為有力抓手，有效管理水資源、維護更新涉水基礎設施、保護水生態(tài)環(huán)境、提升技術(shù)支撐水平，全面保障美國國家水安全。在此背景下，時(shí)任總統特朗普于2020年10月親自簽發(fā)了《美國水資源管理和水基礎設施現代化行政令》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政令》），首次將水安全問(wèn)題上升至《行政令》這一具有強制性文件的高度，也是首次針對涉水部門(mén)間協(xié)調提出明確要求。
《行政令》明確規定，美國政府2021—2025年期間將主要在提高供水安全性和抗旱能力、改善水環(huán)境水生態(tài)、重視水資源可持續利用、提升預測能力和水平等4個(gè)領(lǐng)域持續發(fā)力。同時(shí)，為整合現有涉水工作組，改善各涉水機構水資源管理政策和措施的協(xié)調性，減少機構間職責重復和沖突，決定成立“水資源機構間次級內閣”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“水內閣”）。
水內閣由美國內政部部長(cháng)和美國環(huán)境保護署署長(cháng)共同擔任聯(lián)席主席，成員包括美國農業(yè)部、商務(wù)部、能源部、美國陸軍工程師兵團的高級官員。水內閣將與白宮環(huán)境質(zhì)量委員會(huì )、管理和預算辦公室、科學(xué)和技術(shù)政策辦公室以及其他聯(lián)邦機構的高級官員密切合作，共同處理涉水事務(wù)?！缎姓睢分饕七M(jìn)的4個(gè)工作領(lǐng)域中均體現了部門(mén)協(xié)調這一宗旨。除在上述4個(gè)領(lǐng)域協(xié)調涉水事務(wù)外，水內閣還將負責制定國家水資源戰略，支持和開(kāi)發(fā)水領(lǐng)域的人才隊伍建設等工作。下面重點(diǎn)梳理分析4個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)內容。
PartⅠ
提高供水安全性和抗旱能力
根據氣象趨勢研究，美國政府預測干旱將變得更加頻繁、持續時(shí)間更長(cháng)、影響更嚴重，持續干旱最終會(huì )迫使人類(lèi)生產(chǎn)生活方式發(fā)生根本性變化。為減輕和應對干旱影響，美國政府提出要從水庫大壩日常運行維護及安全評估入手增加蓄水能力，關(guān)注科羅拉多流域持續干旱和灌溉農業(yè)，落實(shí)“支持長(cháng)期抗旱的優(yōu)先行動(dòng)”，加強各州、地方政府與農民、牧場(chǎng)主和土地所有者之間的協(xié)調。
2019年7月31日，美國政府啟動(dòng)了“支持長(cháng)期抗旱的優(yōu)先行動(dòng)”，圍繞數據收集和集成、加強關(guān)鍵基礎設施的干旱風(fēng)險信息共享、提升抗旱規劃水平、協(xié)調抗旱活動(dòng)、利用市場(chǎng)化手段和技術(shù)手段提高用水效率等具體目標，將當前正在開(kāi)展的40項余抗旱工作進(jìn)行了分類(lèi)，主要做法如下。
（一）推動(dòng)20余個(gè)國家級機構形成合力
推動(dòng)建立覆蓋國家安全、農業(yè)、水資源、環(huán)境、經(jīng)濟、應急管理等多方面的國家抗旱伙伴關(guān)系，由美國國防部、內政部、農業(yè)部、商務(wù)部、能源部、國土安全部、環(huán)境保護署、國家經(jīng)濟委員會(huì )、國家海洋和大氣管理局、國家航空航天局、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等20余個(gè)國家級機構組成，共同加強聯(lián)邦政府各機構間協(xié)作，最大程度減少監管成本，確?？购倒ぷ魅〉脤?shí)效。
（二）加強研究提升抗旱規劃水平
要求各機構加強相關(guān)研究，開(kāi)展干旱災害對生態(tài)系統的影響分析，進(jìn)行可用水量綜合評估，定量分析農業(yè)用水和缺水情況，快速識別極端易受干旱影響的區域，定期舉辦全國性抗旱論壇，加強經(jīng)驗交流等，從而準確研判當前干旱形勢，協(xié)助各州、地區和部落提高抗旱規劃水平。
（三）指導各地關(guān)鍵基礎設施應對干旱
重點(diǎn)是落實(shí)2017年、2018年由國土安全部牽頭制定的《區域干旱指南》，根據該指南中有關(guān)干旱災害對基礎設施潛在影響的分析，指導各地加強關(guān)鍵基礎設施抗旱工作。
（四）用市場(chǎng)化思路和技術(shù)創(chuàng )新手段提高用水效率要求各機構支持推進(jìn)創(chuàng )新投資模式等市場(chǎng)化方法，提高用水和供水系統的靈活性和效率。同時(shí)，各機構應通過(guò)開(kāi)展創(chuàng )新性研究和國際合作等方式，進(jìn)一步提高用水效率。
PartⅡ
改善水環(huán)境水生態(tài)
在改善水環(huán)境水生態(tài)方面，美國政府高度重視大湖區生態(tài)修復和保護工作，繼第一階段（2010—2014年）和第二階段（2015—2019年）之后，行政令明確要求實(shí)施環(huán)境保護署發(fā)布的“大湖區恢復計劃第三階段（2020—2024年）”“更新環(huán)境保護署的水質(zhì)交易政策以促進(jìn)基于市場(chǎng)的水質(zhì)改善機制”備忘錄。同時(shí)，《行政令》指出，要加強工作組成員機構間的協(xié)調，以支持“密西西比河／墨西哥灣流域營(yíng)養物質(zhì)減少計劃”“南佛羅里達州大沼澤地綜合恢復計劃”等。
大湖區除密歇根湖屬于美國之外，其他四湖均為加拿大和美國共有，屬于典型的跨界水體，其重要程度不言而喻。目前，美國將繼續推進(jìn)落實(shí)5個(gè)方面的工作，具體要點(diǎn)如下。
（一）強化重點(diǎn)污染區域監管
一是開(kāi)展生態(tài)恢復，減少污染區域面積。預計2021年年底之前將水牛河等5個(gè)河湖水域從重點(diǎn)污染水域名單中去除，將圣勞倫斯河等10個(gè)河湖水域作為下一個(gè)5年需要重點(diǎn)關(guān)注的污染水域。二是擴大《魚(yú)類(lèi)消耗安全指南》的使用范圍，幫助公眾以可持續、健康的方式利用和消耗大湖魚(yú)類(lèi)資源，同時(shí)注重將本地傳統魚(yú)類(lèi)知識納入該指南當中。三是重視大湖區重點(diǎn)化學(xué)物質(zhì)的監測，填補關(guān)鍵數據在監測方面的空白。
（二）防控物種入侵
一是防止新物種入侵。加強大湖區各州的能力建設，使其能快速應對新出現的物種入侵情況。加大風(fēng)險評估力度，鎖定存在入侵可能性的物種以及其可能的入侵和生存路徑。加強探測，利用環(huán)境ＤＮＡ等新技術(shù)嚴密監測，防止新的入侵物種在大湖當中繁殖。二是開(kāi)展針對入侵物種控制的持續性研究，控制已有入侵物種的數量和種類(lèi)。三是研發(fā)并改進(jìn)控制特定入侵物種的技術(shù)，將入侵物種探測和控制技術(shù)投入實(shí)際使用，如通過(guò)捕撈、建造有關(guān)設施等措施控制亞洲鯉魚(yú)的蔓延等。
（三）降低非點(diǎn)源污染對近岸的影響
一是相關(guān)機構將重點(diǎn)關(guān)注有關(guān)農場(chǎng)和河流，減少農業(yè)化肥對近岸水質(zhì)的影響。二是鼓勵使用綠色基礎設施，減少未經(jīng)處理的廢水排放量，降低未經(jīng)處理徑流的流速，在徑流流入大湖之前過(guò)濾其中的沉淀物、過(guò)多的營(yíng)養物質(zhì)、有毒污染物等。三是評價(jià)“五大湖水質(zhì)協(xié)議”中的營(yíng)養物質(zhì)指標，研究新的方法來(lái)預防有害藻華發(fā)生，提高非點(diǎn)源污染的控制效率。
（四）加強棲息地和物種保護通過(guò)當地和區域協(xié)同開(kāi)展保護和監測行動(dòng)，保護和恢復當地魚(yú)類(lèi)和野生動(dòng)物物種的棲息地，提高物種的健康水平以及應對變化的適應能力。
（五）推動(dòng)生態(tài)保護有關(guān)內容納入主流教育課程
相關(guān)聯(lián)邦機構將會(huì )同有關(guān)部門(mén)繼續為學(xué)前教育到高中階段在校學(xué)生提供大湖區生態(tài)系統教學(xué)內容，并在公園、博物館、動(dòng)物園等固定或流動(dòng)地點(diǎn)開(kāi)設相關(guān)知識普及活動(dòng)和課程。相關(guān)機構將繼續支持針對青年開(kāi)展大湖區生態(tài)有關(guān)教學(xué)和教育內容，并促使有關(guān)內容被納入主要教育課程中。
PartⅢ
重視水資源可持續利用
有關(guān)統計數據顯示，美國每天廢水排放量達到3400億加侖（1加侖＝3.758升），排放來(lái)源包括市政用水、工業(yè)產(chǎn)生的廢水、冷卻用水、農業(yè)徑流等，而回用水占美國用水需求的比例只有不到1%。美國政府指出，在氣候變化影響下，全力保證供水的長(cháng)期可持續性和穩定性，是保障美國水安全的重要舉措，而水資源的可持續和循環(huán)利用是關(guān)鍵一環(huán)。因此，美國政府提出，聯(lián)邦涉水機構、各州政府、學(xué)術(shù)機構和私營(yíng)部門(mén)要整合資源、開(kāi)發(fā)技術(shù)、制定有針對性的措施，共同發(fā)掘水資源循環(huán)利用的潛力。
（一）增強政策協(xié)調性
一是在環(huán)境保護署、水回用協(xié)會(huì )等機構已開(kāi)展工作的基礎上，進(jìn)一步整編、整合現有水回用政策文件及相關(guān)措施。二是環(huán)境保護署牽頭組織成立有關(guān)水回用的論壇，為各州分享信息和交流經(jīng)驗提供平臺。三是計劃發(fā)布一項新的許可證，旨在符合環(huán)境影響評估有關(guān)標準前提下加快對建造部分水回用設施的審批速度。
（二）系統開(kāi)展水回用研究
一是計劃制定全國水回用研究戰略，根據回用水的來(lái)源和用途，列出未來(lái)水回用研究的重點(diǎn)方向，從而為水回用提供基礎理論支撐。二是考慮到地下水回補是補充用水的重要來(lái)源，且目前相關(guān)研究對于地下水回補如何實(shí)施、如何管理等存在諸多不一致，因此計劃開(kāi)展地下含水層儲水能力和回補情況研究，厘清地下水儲量和回補措施現狀，實(shí)現地下水保護和可持續利用。三是開(kāi)展聯(lián)邦小型企業(yè)創(chuàng )新研究項目，研發(fā)水回用新技術(shù)并評估由其資助的所有水回用項目，尋找技術(shù)短板，尋求水回用技術(shù)的突破。
（三）進(jìn)行資金整合、拓展融資渠道
分析聯(lián)邦機構與水回用有關(guān)的資金來(lái)源，通過(guò)部門(mén)間協(xié)商等方式協(xié)助各機構梳理資金使用的目的和具體流程，進(jìn)行資金整合，合理使用資金。同時(shí)，進(jìn)一步拓展農業(yè)部面向水與廢水基礎設施的項目，特別是能夠促進(jìn)水資源節約和再利用的融資機會(huì )和渠道。為農村和農民提供資金支持，增強其對水回用的認識和意識，不斷拓展水回用的潛力和機會(huì )。
（四）強化能力培養和人才隊伍建設為適應未來(lái)水回用領(lǐng)域更加多樣、更加嚴格的要求，美國政府進(jìn)行了實(shí)踐和制度層面的探索。實(shí)踐方面，對當地開(kāi)展的水回用項目提供支持，面向當地社區開(kāi)展有針對性的培訓，提升當地在水回用技術(shù)、管理、財務(wù)等方面的能力。制度方面，為廣泛吸納復合型專(zhuān)業(yè)型涉水從業(yè)人員，與教育部協(xié)作開(kāi)展技能培訓，環(huán)境保護署于2020年9月發(fā)布了《美國水行業(yè)從業(yè)人員倡議文件》。
PartⅣ
提升預測能力和水平
《行政令》指出，美國要通過(guò)多部門(mén)統籌制定研究計劃等手段，力求確保美國在涉水科學(xué)技術(shù)方面保持全球領(lǐng)先地位，主要涉及天氣研究和預報、地理空間數據采集與處理、水資源可用性預測等。美國政府一向重視水資源可用性預測，特朗普曾于2018年10月19日簽署了《關(guān)于促進(jìn)西部可靠供水和輸送的總統備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總統備忘錄》）?！犊偨y備忘錄》第3部分“改進(jìn)水資源可用性預測”明確提出，要落實(shí)《安全水法案》《天氣研究和預報創(chuàng )新法案2017》等，不斷提升預測能力和水平，具體有以下幾點(diǎn)做法。（一）組織水資源管理者和專(zhuān)家定期研討
為落實(shí)《總統備忘錄》，國家海洋和大氣管理局、地質(zhì)調查局、墾務(wù)局三家機構于2018年11月組織能源部、美國陸軍工程師兵團、阿拉巴馬大學(xué)、北卡羅來(lái)納大學(xué)等機構的水資源管理人員和專(zhuān)家召開(kāi)了兩次會(huì )議，確定了“聯(lián)邦政府改善水資源可用性預測行動(dòng)計劃”的主要目標。未來(lái)，相關(guān)機構還會(huì )組織管理者和專(zhuān)家定期召開(kāi)會(huì )議，共同商討如何更好地落實(shí)該行動(dòng)計劃。
（二）聯(lián)合開(kāi)展研究支撐水資源管理
美國多家機構綜合考慮地表水和地下水、水量和水質(zhì)等要素，聯(lián)合開(kāi)展模型構建、預測工具改進(jìn)等工作，合力支撐水資源管理相關(guān)決策。例如，國家海洋和大氣管理局、美國地質(zhì)調查局共同開(kāi)展試點(diǎn)項目，對美國西部流域水文情勢進(jìn)行評價(jià)及精準預測；美國地質(zhì)調查局等部門(mén)將持續開(kāi)展合作，研發(fā)改進(jìn)下一代水文觀(guān)測系統，提高水量、水質(zhì)實(shí)時(shí)數據的可靠性，提供流量、蒸散發(fā)、積雪、土壤濕度、水質(zhì)、泥沙沉積與輸送等定量信息，為水資源管理決策提供有力支撐；美國能源部重視水－能源紐帶關(guān)系，會(huì )同農業(yè)部等用水部門(mén)開(kāi)展數值模擬等工作，預測影響供水可靠性和發(fā)電設施穩定性的因素，為確保能源、經(jīng)濟、環(huán)境安全奠定基礎。
（三）開(kāi)展全國以及地區可用水量評估
《安全水法案》要求美國地質(zhì)調查局開(kāi)展全國可用水量及用水情況評估工作。美國地質(zhì)調查局在全國水資源普查工作基礎上開(kāi)展可用水量綜合評估，為水資源管理者提供需水量供水量、可用水量長(cháng)期變化趨勢、季節性及十年期可用水量等信息的預測，從而支撐水資源管理工作。
從《行政令》的核心內容、4個(gè)領(lǐng)域的重點(diǎn)工作及對策措施可以看出，美國國家水安全戰略更多關(guān)注的是用水安全，未來(lái)5年將主要在提高供水安全性和抗旱能力、改善水環(huán)境水生態(tài)、重視水資源可持續利用、提升預測能力和水平等4個(gè)領(lǐng)域持續發(fā)力。究其背后原因，同我國一樣，美國也存在水資源時(shí)空分布不均的問(wèn)題，特別是西部地區干旱缺水，水資源供需矛盾十分突出，缺水已經(jīng)成為制約經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。2021年8月16日，美國聯(lián)邦政府首次宣布科羅拉多河進(jìn)入缺水狀態(tài)，受持續干旱影響，科羅拉多河上由胡佛大壩攔蓄而成的美國最大水庫米德湖水庫水位降至前所未有的低點(diǎn)，目前已進(jìn)入一級缺水狀態(tài)。美國灌溉局8月16日發(fā)布聲明表示，將由此啟動(dòng)一級供水管制措施，自2022年1月1日起，米德湖水庫將減少1922年水資源分配協(xié)議中規定的對下游不同地區的供水量，其中亞利桑那州配額將減少18%，內華達州減少7%，墨西哥也從米德湖取水，該國年度分配量將減少5%。
PartⅤ
結語(yǔ)
聚焦國內，在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導下，新中國成立70多年來(lái)水利發(fā)展取得了重大歷史性成就。當前，我國水利發(fā)展已經(jīng)站到了新的起點(diǎn)，這就要求我們把著(zhù)力點(diǎn)轉向提升發(fā)展質(zhì)量。為此，水利部黨組對表對標習近平總書(shū)記重要講話(huà)精神，把握黨和國家事業(yè)發(fā)展大勢大局和水利行業(yè)發(fā)展規律，提出要提升水旱災害防御能力、水資源集約節約利用能力、水資源優(yōu)化配置能力和大江大河大湖生態(tài)保護治理能力。
特朗普行政令的核心內容與我國新階段水利高質(zhì)量發(fā)展要求的“四種能力”有諸多契合之處，目的都是應對挑戰、有效化解矛盾，為國家提供水安全保障。未來(lái)，我們應繼續堅持系統思維，堅持全國一盤(pán)棋，進(jìn)一步加強涉水部門(mén)間協(xié)調，抓好水利部黨組提出的新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的6條實(shí)施路徑，為全面建設社會(huì )主義現代化國家提供有力的水安全保障。
來(lái)源：水利發(fā)展研究
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