因渭河出境水質(zhì)超標，西安市政府需要交納補償金。在大規模的污染企業(yè)關(guān)停風(fēng)暴和污水處理廠(chǎng)建設高潮之后，陜西省開(kāi)始探索新的治污模式
渭河治污實(shí)驗
2010年3月，西安市政府收到一張40萬(wàn)元“罰單”。罰單出自陜西省環(huán)保廳，原因是1月渭河西安段出境水質(zhì)中主要污染物COD（化學(xué)需氧量）超標。
西安不是惟一收到罰單的城市，咸陽(yáng)也需要交納10萬(wàn)元補償金。省環(huán)保廳開(kāi)具罰單給市政府，在當地實(shí)屬罕見(jiàn)。罰單的依據，來(lái)自2010年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《陜西省渭河流域水污染補償實(shí)施方案》（下稱(chēng)《實(shí)施方案》）。
根據《實(shí)施方案》，渭河在陜西省境內依次流經(jīng)的寶雞、咸陽(yáng)、西安和渭南均被納入考核范圍。當月斷面出境水體中的COD平均濃度每超標1毫克/升，市政府需要向陜西省財政部門(mén)繳納污染補償金10萬(wàn)元。
COD表示在一定條件下利用強氧化劑處理污水中有機物，所消耗氧化劑對應的需氧量，它是反映水體污染狀況的一項重要指標。
“老實(shí)說(shuō)，我們希望一分錢(qián)都收不到。補償金多少是一回事，更重要的是，這是一個(gè)標志，哪個(gè)市要交了這部分錢(qián)，就表示它污染了，有責任了。”陜西省環(huán)保廳副廳長(cháng)李孝廉說(shuō)。
罰單意味
流經(jīng)西安北郊的渭河正值枯水期。渾濁的土黃色河水一路東去，顯得溫順平靜，偶爾露出深褐色的河床。
1月，渭河西安段出境水的COD超標了5毫克/升。當地媒體報道說(shuō)，西安需要向省財政繳納50萬(wàn)元。但李孝廉對本刊記者說(shuō)，咸陽(yáng)位于西安上游，西安超標的5毫克/升中，有1毫克/升實(shí)為咸陽(yáng)的“貢獻”，需要扣除。
據李孝廉介紹，為了保證監測數據的準確性，每四小時(shí)監測一次，然后計算每個(gè)月的平均值?？紤]到枯水期沒(méi)水，自動(dòng)監測站無(wú)法運行的問(wèn)題，還加入了手工監測。
無(wú)論40萬(wàn)元，還是50萬(wàn)元，對于西安這樣的大城市而言并不算多。但正如西安市環(huán)保局水污染控制處負責人所說(shuō)，罰款是一個(gè)手段，目的是讓各地區都有治污自覺(jué)性。
李孝廉也表示，每個(gè)月的超標信息會(huì )向公眾公開(kāi)，“對于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，超標意味著(zhù)水污染治理不到位，市政府面子上會(huì )過(guò)不去。”
當然，如果超標越多，罰金也就會(huì )繳得越多，一年累計下來(lái)也是一筆不小的數字。陜西省財政廳設立了專(zhuān)項用于污染補償資金收繳管理的資金賬戶(hù)，污染補償資金按季度進(jìn)行核算，按年度予以結算。其中的60%在每年年底，通過(guò)轉移支付的方式發(fā)放下去，用于各設區市的污染物治理補償。
“簡(jiǎn)單地理解，就是上游城市污染了渭河水，就要給予下游城市補償金，專(zhuān)項用于渭河流域綜合治理的減排工程、群眾飲水安全工程和污染補償項目。”李孝廉解釋道。
有“罰”也有“獎”。污染補償資金的另外四成，會(huì )根據各地區對污染企業(yè)關(guān)閉、生態(tài)修復、水污染治理等方面的表現，用于獎勵工作力度大、水質(zhì)改善明顯的設區市。
因此，這一政策被認為在利用傳統的行政約束手段之外，采取經(jīng)濟手段來(lái)進(jìn)行污染治理的新模式。
目前，西安也在制定本市的渭河流域水污染補償方案，計劃在其下屬的各個(gè)區縣同樣建立目標責任考核體系，將責任層層落實(shí)下去。
據悉，西安市的這套方案尚處在討論階段，預計一兩個(gè)月后正式推出。
渭河轉變
渭河從西至東橫貫陜西，被稱(chēng)為陜西的“母親河”。唐朝詩(shī)人白居易曾經(jīng)贊譽(yù)渭河“渭水如鏡色，中有鯉與魴”，杜甫筆下也有過(guò)“濁涇清渭何當分”的描繪。
陜西省渭河流域管理局副局長(cháng)張潤民回憶說(shuō)，上世紀七八十年代之前，渭河的水質(zhì)情況還是很好的。“發(fā)洪水才變黃，不發(fā)洪水就是清的，沒(méi)什么污染，里面還有魚(yú)。”
然而，在其后短短20年間，渭河迅速地完成“由清變黑”的轉變過(guò)程。
“出現污染苗頭是在上世紀80年代，污染頂峰出現在2005年和2006年左右。”據張潤民介紹，最嚴重時(shí)，渭河河水呈黑色，并散發(fā)刺鼻臭味。一些地方受造紙廠(chǎng)排污影響，黑色的河水上還翻滾著(zhù)白色的泡沫。
當時(shí)的渭河沿岸，大大小小共有數百家造紙企業(yè)，向渭河肆意排放大量污水。陜西省環(huán)保廳污染防治處副處長(cháng)岳洪環(huán)說(shuō)，渭河沿岸也是陜西省化工企業(yè)分布最集中的區域之一。大批重污染企業(yè)帶來(lái)了經(jīng)濟的飛速發(fā)展，污染也開(kāi)始以一種難以抑制的速度蔓延整個(gè)渭河。
渭河的污染，令陜西人痛徹肺腑。痛定思痛，大規模的治理行動(dòng)在近幾年得以展開(kāi)。
據李孝廉介紹，陜西關(guān)閉了700多家造紙企業(yè)，造紙、化工等重污染企業(yè)的審批權也收回到省里，整個(gè)渭河流域不再新上造紙等重污染項目。
“十一五”期間，生活污染成為渭河流域新的“排污大戶(hù)”，其排放量已經(jīng)略高于工業(yè)污染。為此，陜西省在各城市、區縣興建污水處理廠(chǎng)。截至目前，全省已建成投運污水處理廠(chǎng)62家，處理能力為2005年的近5倍。
渭河的水質(zhì)已經(jīng)略有好轉。2009年，在陜西省境內六條主要河流中，渭河的綜合污染指數下降幅度最大，比2008年下降15.1%，COD則下降了18.2%。
即使如此，渭河兩岸的污染排放壓力依然很大，高耗能和高污染企業(yè)仍存在進(jìn)一步擴張的可能。李孝廉對本刊記者坦言，即使在治污工作開(kāi)展多年后的2009年，渭河干流水質(zhì)仍以劣五類(lèi)水質(zhì)為主，屬于重度污染。
治污模式
在大規模的污染企業(yè)關(guān)停風(fēng)暴和污水處理廠(chǎng)建設高潮之后，陜西省開(kāi)始探索新的治污模式。
2008年上半年，制定水污染補償方案、利用經(jīng)濟手段撬動(dòng)各地治污積極性的想法在陜西被鄭重提出。“當時(shí)，省領(lǐng)導在省政府常務(wù)會(huì )議上拍板說(shuō)這個(gè)要盡快弄出來(lái)，我們正式確定開(kāi)始研究制定水污染補償方案。”岳洪環(huán)告訴本刊記者。
從一開(kāi)始，陜西省的《實(shí)施方案》就引來(lái)了很多爭議。質(zhì)疑者稱(chēng)，嚴格說(shuō)來(lái)，這個(gè)補償機制并非“補償”，而是行政處罰手段的一種“變形”而已。
西安市環(huán)保局一位官員說(shuō)，生態(tài)補償機制理應由下游地區補償上游地區，因為上游地區為了保護環(huán)境，要犧牲一定的經(jīng)濟發(fā)展權。“正如漢江水送到北京，漢江地區為了保護水源地，滿(mǎn)足北京的用水，在經(jīng)濟發(fā)展上做了一些讓步，很多工業(yè)不能發(fā)展，北京就應該給予水源地沿岸一定的生態(tài)補償。”
渭河上下游的各個(gè)城市，在“誰(shuí)污染了誰(shuí)，誰(shuí)應該負責”這類(lèi)問(wèn)題上沒(méi)少“打架”。李孝廉說(shuō)，過(guò)去幾年中，陜西省環(huán)保廳曾多次協(xié)調這種“因污染而起”的爭執。
對生態(tài)補償機制有多年研究的環(huán)境保護部環(huán)境規劃院副院長(cháng)王金南則對本刊記者表示，陜西省的做法同樣屬于生態(tài)補償，在河北、河南等省也有成功的先例。
例如，在全國率先嘗試全流域生態(tài)補償機制的河北省，就針對海河流域污染最重的子牙河等七個(gè)主要河流進(jìn)行跨界斷面水質(zhì)目標考核，超標排污城市需繳納最多可達300萬(wàn)元的“生態(tài)補償金”。
河北省實(shí)施該政策后，上游向下游排污的現象得以遏制。2009年，子牙河COD的平均濃度比上年下降近五成，達到2002年以來(lái)的最好水平。
“之所以會(huì )出現上游補償下游，或下游補償上游的不同方式，主要是由財力、監測支持等因素制約。陜西省這種做法的好處是，可以利用經(jīng)濟約束機制來(lái)幫助水污染防治。”王金南說(shuō)。
王金南認為，在流域的生態(tài)補償機制中，關(guān)鍵是上下游的責任關(guān)系界定問(wèn)題，上下游都有保護生態(tài)環(huán)境的責任。“單純下游補償上游的做法還是比較單一。畢竟單向補償可能會(huì )有不公平的現象，所以最合理、能達到最佳效果的生態(tài)補償機制，應該是雙向補償。”
他補充說(shuō)，上下游要建立“環(huán)境責任協(xié)議”制度，“采用流域水質(zhì)水量協(xié)議的模式，下游在上游達到規定的目標時(shí)給予補償；在上游沒(méi)有達到規定目標，或者造成水污染事故的情況下，上游反過(guò)來(lái)要對下游給予補償或賠償。”
理想的狀況是，生態(tài)補償機制不能僅僅成為各省市內部的機制，而應跨過(guò)省界，站在整個(gè)流域的角度來(lái)做出規劃。“責任是上下游共有的，需要從全流域做出考慮。”王金南強調。
當然，王金南認為，考慮到實(shí)際操作的難度，地方上采取“因地制宜”的方式，也值得鼓勵。
折衷方案
按照陜西省的《實(shí)施方案》，省環(huán)保廳負責組織各設區市考核斷面的水質(zhì)監測及核定，而省水利廳負責提供考核斷面的水量數據。
但實(shí)際上，1月份渭河四個(gè)考核城市的水污染補償核算，所采用的是COD平均濃度監測數據，并未考慮水量。
據岳洪環(huán)介紹，最先的設計構想是利用污染物通量來(lái)計算。所謂污染物通量，指的就是污染物在水體中的排放總量，即考慮平均濃度，也考慮水量。
“單純考慮平均濃度的不合理性在于，河流一旦枯水，水量小一點(diǎn)的時(shí)候，濃度就上去了，這樣大家都超標了。”他解釋說(shuō)。
不過(guò)，由于陜西省水利部門(mén)目前并沒(méi)有足夠的水量監測設施，只能“退而求其次”，依據往年渭河的水量，確定一個(gè)濃度控制值。
而首批“罰單”開(kāi)出之后，也有人抱怨“不公平”。此次被罰最多的西安，就認為控制指標并未考慮其在“十一五”期間經(jīng)濟總量的擴張，以及近幾年來(lái)減排和污染治理力度。
按照《實(shí)施方案》的規定，寶雞、咸陽(yáng)、西安、渭南的COD平均濃度控制標準值分別為19毫克/升、61毫克/升、52毫克/升和49毫克/升。
“西安人口近千萬(wàn)，GDP占全省近一半，減排力度最大，我們的排放總量卻限制得很緊，控制指標也比咸陽(yáng)要低。”西安市環(huán)保局有關(guān)官員對本刊記者表示。
此外，《實(shí)施方案》規定的COD濃度控制值均未達到地表水的國家標準。畢竟，治污需要一個(gè)漫長(cháng)的過(guò)程，如果現在就遵循地表水的國家標準，陜西很多城市都會(huì )超標。
雖然具有局限性，《實(shí)施方案》的施行依然為渭河水污染治理提供了新的契機。王金南認為，從長(cháng)遠來(lái)看，只要這種嘗試克服地方政策惰性的問(wèn)題，持續下去將會(huì )收到良好效果。
水量難題
常年來(lái)懸在渭河水污染治理上的“達摩克利斯之劍”，除了污染物的排放，還有水量的減少。
歷史上，渭河曾經(jīng)是重要的航道。漢唐時(shí)期，江南的糧食和其他物資都是溯黃河而上，轉渭河運入長(cháng)安。即使在上世紀60年代，渭河的水量也曾有過(guò)190億立方米的輝煌記錄。
“渭河水量總體減少是不爭的事實(shí)，這對水資源治理來(lái)說(shuō)是一個(gè)很大的挑戰。”陜西省渭河流域管理局副局長(cháng)張潤民惋惜地說(shuō)。實(shí)際上，渭河在中國并不是惟一水量減少的河流，黃河等多條河流的水量都在逐漸減少。
降雨量的減少，沿岸用水量的劇增，讓“母親河”不堪承受。據張潤民介紹，上世紀90年代末，渭河水量達到了歷史最低谷，不足最高紀錄的十分之一，“連船都走不了，更面臨經(jīng)常斷流的危險。”
在陜西不少人士看來(lái)，生態(tài)水的引入對于渭河而言至關(guān)重要。“沒(méi)有生態(tài)水的引入，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。渭河已經(jīng)失去自?xún)裟芰?，需要從外界調度生態(tài)水，才能稀釋這些污染，否則，就是循環(huán)污染，無(wú)法根治。”李孝廉對本刊記者說(shuō)。
據陜西省水利廳測算，2010年渭河流域缺水量將達到26億立方米，2020年缺水量將達到28億立方米，供需矛盾十分突出。
在這種背景下，陜西省提出“引漢濟渭”工程，計劃每年從漢江向渭河調水15億立方米，解決關(guān)中缺水難題。
不過(guò)，即使這個(gè)浩大的工程順利推進(jìn)，渭河治理問(wèn)題也不可能畢其功于一役。“從長(cháng)遠來(lái)看，‘引漢濟渭’工程能夠緩解渭河水污染的問(wèn)題，但從中短期來(lái)看，還難以實(shí)現生態(tài)水引入渭河的目標。”陜西省渭河流域管理局水資源與調度處處長(cháng)許新江說(shuō)。
實(shí)際上，由于該工程計劃的取水地與“南水北調”中線(xiàn)工程的取水地重疊，其前景也還存在不確定性。
無(wú)論如何，要讓“涇渭分明”的景象重現，仍然有很長(cháng)的路要走。
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