從依法治國的全面推進(jìn)，到國辦印發(fā)關(guān)于加強環(huán)境監管執法的通知，再到新《環(huán)境保護法》的實(shí)施，無(wú)一不彰顯著(zhù)國家依法治理環(huán)境污染的決心。
“一水護田將綠繞，兩山排闥送青來(lái)。”中國人自古對美好生活的向往，總是少不了關(guān)于水的描述。然而自改革開(kāi)放后，由于長(cháng)期工業(yè)布局不合理，大小企業(yè)沿江興建，致使近些年水環(huán)境污染事件頻頻爆發(fā)，成了民心之痛、社稷之患?！端廴痉乐涡袆?dòng)計劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“水十條”）對環(huán)境違法行為“零容忍”能否改善水環(huán)境質(zhì)量，我們拭目以待。
“零容忍”彰顯了怎樣的決心？
黨中央、國務(wù)院高度重視環(huán)境保護工作，要求從全面建成小康社會(huì )、實(shí)現中華民族永續發(fā)展的戰略高度，重視、解決好水安全問(wèn)題。
據不完全統計，目前，我國重點(diǎn)流域總人口約7.75億，占全國的56.5%，其中，城鎮人口約3.45億，面積約308.8萬(wàn)平方公里，占全國的32.2%。
“實(shí)施水污染防治行動(dòng)計劃，加強江河湖海水污染、水污染源和農業(yè)面源污染治理，實(shí)行從水源地到水龍頭全過(guò)程監管。”今年全國兩會(huì )上，李克強總理在政府工作報告中提及水污染防治行動(dòng)的話(huà)語(yǔ)聲猶在耳邊。
如何在發(fā)展經(jīng)濟的同時(shí)防治水污染，是世界各國面臨的共同難題，尤其在我國這樣一個(gè)水資源人均占有量少、水資源分布很不均衡的發(fā)展中國家。
據統計，我國淡水資源總量為2.8萬(wàn)億立方米，但人均只有2300立方米。根據水利部預測，2030年中國人口達到16億時(shí)，人均水資源量?jì)H有1750立方米。在充分考慮節水的情況下，預計用水總量為7000億~8000億立方米，全國實(shí)際可利用水資源量接近合理利用水量上限，水資源開(kāi)發(fā)難度極大。
除了水資源短缺，水污染形勢也非常嚴峻。今年全國兩會(huì )期間，環(huán)境保護部部長(cháng)陳吉寧在回答記者提問(wèn)“環(huán)境污染問(wèn)題有多嚴重”時(shí)，多處提到關(guān)于水體富營(yíng)養化問(wèn)題、地下水污染問(wèn)題、城市黑臭水體問(wèn)題以及水體生態(tài)損失嚴重，大量重化工企業(yè)沿河、沿湖、沿江布局帶來(lái)比較高的環(huán)境風(fēng)險問(wèn)題等。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我們實(shí)現全面小康的瓶頸問(wèn)題。
正因為如此，“水十條”提出，堅持全面依法推進(jìn)，實(shí)行最嚴格環(huán)保制度。要狠抓工業(yè)污染防治、加大執法力度，所有排污單位必須依法實(shí)現全面達標排放。
武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(cháng)、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )秘書(shū)長(cháng)秦天寶教授認為，在生態(tài)文明建設納入五位一體總體布局的大背景下，公眾高度關(guān)注包括水在內的各類(lèi)環(huán)境問(wèn)題，這些提法具有很強的現實(shí)意義，更體現了國家對環(huán)境違法行為“零容忍”的態(tài)度，彰顯了國家堅決治理好水環(huán)境、保障公眾健康的意志和決心。
怎樣才能做到“零容忍”？
環(huán)境保護是一項保障公眾健康和經(jīng)濟社會(huì )持續發(fā)展根基的崇高事業(yè)，迫切需要針對各類(lèi)環(huán)境違法行為，采取“零容忍”的態(tài)度和手段。
2014年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強環(huán)境監管執法的通知》明確提出，對各類(lèi)環(huán)境違法行為“零容忍”，加大懲治力度。堅決糾正執法不到位、整改不到位問(wèn)題。堅持重典治亂，鐵拳治污，始終保持嚴厲打擊環(huán)境違法的高壓態(tài)勢。
秦天寶認為，“零容忍”這一說(shuō)法，其字面意思就是零度容忍，不能容忍，當前多用于打擊各行各業(yè)污染環(huán)境的違法犯罪行為。
采訪(fǎng)中，有專(zhuān)家向記者表示，黨的十八大以來(lái)，以習近平同志為總書(shū)記的黨中央對于腐敗行為采取了“零容忍”的辦法，從治標入手，先解決“不敢腐”的問(wèn)題，為治本贏(yíng)得時(shí)間，逐步實(shí)現“不能腐”和“不愿腐”。同樣，解決環(huán)境問(wèn)題也可以借鑒反腐敗的經(jīng)驗，先治標，再治本，從“不敢污”，逐步實(shí)現“不能污”，最終實(shí)現“不愿污”。
“水十條”彰顯了對環(huán)境違法行為“零容忍”，體現在為確保任務(wù)目標的落實(shí)，提出取締“十小”企業(yè)、整治“十大”行業(yè)、治理工業(yè)集聚區污染、“紅黃牌”管理超標超總量企業(yè)、環(huán)境質(zhì)量不達標區域限批等238項強有力的硬措施。
那么，如何才能做到“零容忍”？秦天寶說(shuō)，首先要確立設計良好的法律制度，但更重要的是嚴格執行和實(shí)施相關(guān)法律制度。也就是說(shuō)，絕不允許給任何環(huán)境違法行為一絲一毫的機會(huì )，發(fā)現這種行為絕不寬容、絕不姑息，不搞下不為例。同時(shí)，還要支持公眾合理參與和依法監督，讓公眾及社會(huì )組織可以參加環(huán)境執法的調查，允許公眾參與重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調查處理，推動(dòng)執法者嚴格執法，實(shí)現“零容忍”。
如何深化執法機制？
“水十條”提出，完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環(huán)境監督執法機制。
“這是縱向環(huán)境監管執法體制改革的最新表述。” 環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心法規與體制研究部高工王彬說(shuō)，為克服地方保護主義，1999年中組部發(fā)文調整地方環(huán)境保護部門(mén)干部管理體制，實(shí)行以地方黨委為主、上級環(huán)境保護部門(mén)黨組協(xié)助管理的雙重管理體制。
據王彬介紹，2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強環(huán)境保護的決定》提出，建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環(huán)境監管體制，初步明確了地方和中央的監管分工。
他認為，相對以前，“水十條”有以下不同，一是“國家監察”改為“國家督查”，這樣一來(lái)避免了“環(huán)境監察”與其他部門(mén)職能混淆、監管企業(yè)與監督政府職能混淆；此外，也進(jìn)一步明確了國家角色要全面轉向督政。
二是將“地方監管”進(jìn)一步細分為“省級巡查、地市檢查”。根據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監管執法的通知》要求，省級環(huán)境保護部門(mén)每年要對本行政區域內30%以上的市（地、州、盟）和5%以上的縣（市、區、旗），市級環(huán)境保護部門(mén)每年要對本行政區域內30%以上的縣（市、區、旗）開(kāi)展環(huán)境稽查?；榍闆r通報當地人民政府。巡查、檢查制度，就是要求地方各級政府加強對下級政府環(huán)境保護執法的層層監督。
“從‘國家監察、地方監管、單位負責’到‘國家督查、省級巡查、地市檢查’，加強環(huán)境監管縱向體制，在一定程度上加強了中央的統一監督管理，賦予了地方政府做好環(huán)境保護的壓力和動(dòng)力。”王彬說(shuō)到。
那么，今后在“水十條”實(shí)施過(guò)程中如何深化這一機制？
王彬認為，在國家督查方面，首先要強化部門(mén)協(xié)作，健全行政執法與刑事司法銜接配合機制，完善案件移送、受理、立案、通報等規定。這方面，國家已出臺了一些規定。近期，擬出臺生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案。再有，就是要研究建立國家環(huán)境監察專(zhuān)員制度，參考紀委巡視辦案模式，加強對地方人民政府和有關(guān)部門(mén)環(huán)保工作的監督。
遼寧省沈陽(yáng)市環(huán)保局環(huán)境監察支隊副隊長(cháng)孫長(cháng)昊認為，流域污染治理重在地區聯(lián)動(dòng)，其污染特質(zhì)決定了必須采取流域相關(guān)地方統一行動(dòng)的執法模式開(kāi)展查處。既可以提升針對性，結合不同流域地區污染物特點(diǎn)進(jìn)行治理；又可以統一查處力度，確保上游打擊處理、下游給予支撐的模式建立起來(lái)。
不過(guò)，孫長(cháng)昊提出，流域污染治理具有一定周期特點(diǎn)，大氣污染具有時(shí)效性，例如“APEC藍”，流域不可能在打擊違法排污行為后即時(shí)顯效。我國目前多數水體處于劣Ⅴ類(lèi)質(zhì)量，其自?xún)裟芰Φ幕謴鸵彩窍码A段治理成敗的關(guān)鍵，因此，加強國家督查和省級巡查的同時(shí)，也必須加強國家和省級配套資金和政策的支持，否則僅僅依靠微薄的地方財政，難以支撐。
紅牌警告有多大威力？
“水十條”提出，對超標和超總量的企業(yè)予以“黃牌”警示，一律限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治；對整治仍不能達到要求且情節嚴重的企業(yè)予以“紅牌”處罰，一律停業(yè)、關(guān)閉。自2016年起，定期公布環(huán)保“黃牌”、“紅牌”企業(yè)名單。
這項機制能發(fā)揮一定積極的作用，是一個(gè)很重要的抓手和環(huán)節，但是由于體制、機制、立法等多種原因，打破地方保護主義緊緊依靠這一制度是不夠的，秦天寶說(shuō)。
在孫長(cháng)昊看來(lái)，采取污染源分級管理是基層解決當前環(huán)境問(wèn)題的重要手段。他說(shuō)，從環(huán)統數據看，例如沈陽(yáng)市的污染源總數一般在幾萬(wàn)家，而執法人員數量?jì)H有幾百人，其夸張的比例決定了打擊環(huán)境違法行為必須采取分級管理的方式，將有限的監察力量部署到重點(diǎn)污染企業(yè)上。分級管理的后續手段就是分級查處，這需要注意3方面問(wèn)題：
首先，將企業(yè)環(huán)境管理結果與信用評價(jià)掛鉤，借助社會(huì )力量實(shí)施監管。各地應當結合轄區企業(yè)自身特點(diǎn)，將“黃紅牌”制度延伸，有針對性地對不同企業(yè)實(shí)施綜合制裁手段，達到消除企業(yè)違法行為的目的。
其次，實(shí)施動(dòng)態(tài)更新的評價(jià)體系，做到獎罰分明。充分調動(dòng)企業(yè)整改的積極性，讓企業(yè)看到治理的成效和優(yōu)良企業(yè)所獲得的良好社會(huì )待遇。因此，不但要設立黃牌和紅牌，還有設計綠牌和藍牌，落實(shí)新《環(huán)境保護法》不僅僅是落實(shí)按日計罰、查封扣押，對表現顯著(zhù)的企業(yè)給予獎勵也應當落實(shí)。
再有，評價(jià)不在于多，在于嚴格落實(shí)。對于轄區企業(yè)的監管，可以分批次地納入評價(jià)體系，不過(guò)一旦納入后，就要第一時(shí)間落實(shí)對應的獎懲措施，只有這樣，才能真正促進(jìn)企業(yè)消除違法行為。
“多年以來(lái)，傳統的治理模式使得政府更習慣于‘抓’問(wèn)題，但是這種突擊行動(dòng)、行政命令的形式不長(cháng)久，應當注意建立完善一種制度，并用立法的形式將其固定下來(lái)。在法治已成為社會(huì )治理和國家運行基本準則的大背景下，預防和治理水污染更需要法治化、規范化、制度化和程序化。”秦天寶說(shuō)。
京公網(wǎng)安備 11010802021286號