本報告在全面梳理中國水污染防治政策的基礎上，通過(guò)文獻調研、訪(fǎng)談及實(shí)地調研等方式，識別出水污染防治政策中存在的突出問(wèn)題，并提出改進(jìn)方向。
中國水污染防治政策存在的突出問(wèn)題
——水污染防治的政策目標及規劃體系有待改進(jìn)
截至目前，中國水污染防治建立了包括《水污染防治法》等的10余項環(huán)境保護行政法規和55項水污染物排放標準體系。但是，水污染防治政策目標亟待改進(jìn)，表現在以下幾個(gè)方面。
第一，《水污染防治法》中提出“保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全”。但是，該表述比較模糊，并未提出比較明確的水污染防治目標，并沒(méi)有規定將水環(huán)境質(zhì)量標準作為考核政府績(jì)效的依據。
第二，由于法律沒(méi)有確立保護地表水水質(zhì)的目標，相關(guān)的水污染防治規劃對水質(zhì)的要求也較為寬松?！秶噎h(huán)境保護“十二五”規劃》提出的水環(huán)境保護目標是“城鄉飲用水水源地環(huán)境安全得到有效保障，水質(zhì)大幅提高”。
第三，盡管中國針對重點(diǎn)流域的規劃數量日益增加，但是也存在規劃實(shí)施狀況較差，控制目標沒(méi)有達到、投資額不能到位和項目實(shí)施率較低等現象（張遠等，2007年）。具體說(shuō)來(lái)，一方面，水環(huán)境質(zhì)量目標制定中對水污染治理的長(cháng)期性、復雜性和艱巨性認識不足？熏一定程度上脫離實(shí)際，對各級政府的資金保障能力缺乏相對客觀(guān)的分析？鴉 另一方面，在實(shí)際執行中，受地方財力的限制，各級政府對水污染治理工作的力度不夠。這使得很多水污染防治規劃目標沒(méi)有實(shí)現。
——水價(jià)改革不到位，市場(chǎng)機制難以發(fā)揮有效作用
盡管從2002年修訂的《水法》頒布以來(lái)，中國供水價(jià)格體系的構成、定價(jià)機制在逐步完善，水價(jià)也多次調整。但是，普遍認為，中國目前的水價(jià)改革仍不到位，水價(jià)總體水平偏低，水價(jià)沒(méi)有真實(shí)反映水資源價(jià)值和市場(chǎng)供求關(guān)系。具體表現在以下幾個(gè)方面。
第一，中國的水資源費和排污收費的征收標準普遍較低，遠低于生產(chǎn)或處理成本，并未體現水資源取用和水污染物排放的全部成本。有研究表明，2010年全國30個(gè)省市地表生活用水，除北京市水資源費標準超過(guò)1元／立方米外，66%以上省份的水資源費標準在0.1元／立方米以下，大多數省市水資源費整體水平都較低（王敏，2012年）。北京目前平均水價(jià)是4.97元／立方米（含居民用水和其他各類(lèi)用水），其中污水處理費僅為1.32元／立方米，低于實(shí)際污水處理成本。
第二，供水價(jià)格結構不合理。中國水價(jià)是由4個(gè)收費項目組成的整體，包括：水資源費、自來(lái)水費、污水處理費、排污收費，但是其結構并不合理，突出表現在水資源費和排污收費在綜合水價(jià)中所占比重很小，2009年二者的比重分別為12.8%和3.6%（馬中等，2012年）。與此同時(shí)，中國水費的實(shí)際征收情況并不理想，征收率低和漏征嚴重成為困擾水價(jià)政策有效執行的難題。
第三，水價(jià)體系中的比價(jià)、差價(jià)關(guān)系尚不合理，各類(lèi)供水價(jià)格水價(jià)關(guān)系尚未拉開(kāi)。突出表現在，工業(yè)水價(jià)雖然高于居民用水，但是從全國平均水平來(lái)看，高出的幅度仍然偏?。◤堄⒌?，2014年）。
——水污染物總量控制制度亟待優(yōu)化
第一，總量控制的污染范圍有待進(jìn)一步擴大。“十一五”、“十二五”期間，COD、氨氮先后被作為總量約束指標，并取得了積極進(jìn)展。但是總量控制的污染物種類(lèi)未考慮總磷、總氮等水污染物。
第二，總量控制指標的分配方法有待進(jìn)一步完善。普遍認為，目前的水污染總量控制制度沒(méi)有較好地考慮地區差異、環(huán)境容量和環(huán)境承載力等因素，差異化程度不夠。
第三，與總量控制密切相關(guān)的排污許可證制度尚未有效建立。更進(jìn)一步講，中國的環(huán)境監管能力亟待提高，與總量控制、排污許可制度相匹配的監測、報告與核查能力不足。
——排污收費制度亟待完善，征收范圍和標準亟待調整
第一，排污費征收標準較低?，F行的排污費征收標準沒(méi)有按照企業(yè)污染治理的邊際成本來(lái)設計，征收標準較低，遠低于環(huán)境污染治理投入，難以發(fā)揮抑制排污的作用。
第二？熏排污費征收對象范圍過(guò)窄。目前，排污費征收主要集中于工業(yè)企業(yè)，對畜禽養殖業(yè)、小型企業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)排污費征收的力度重視不夠。
第三，排污收費制度亟待與其他環(huán)境政策工具統籌銜接。從抑制污染物排放的角度，對于納入總量控制內的污染物，排污收費制度已被強有力的總量控制制度逐步替代。從目前了解的情況來(lái)看，排污收費制度與總量控制制度、排污權交易制度在統籌銜接上存在一定的問(wèn)題。
——水污染物排污許可制度進(jìn)展緩慢，亟待破題
第一，國家層面的《排污許可證管理條例》尚未出臺。盡管中國從1988年開(kāi)始試點(diǎn)排污許可證制度，但實(shí)施效果不佳，至今該制度尚未有效建立?！杜盼墼S可條例》自2008年發(fā)布征求意見(jiàn)稿以來(lái)，至今并未出臺，導致地方在具體實(shí)施排污許可制度過(guò)程中缺少依據。由于沒(méi)有國家層面統一的排污許可證管理辦法或技術(shù)指南，使得排污許可證的關(guān)鍵環(huán)節，包括范圍、種類(lèi)、許可量核定方法等不統一。
第二，各地排污許可證制度流于形式。實(shí)證研究表明，各級地市在排放許可證試點(diǎn)中重發(fā)證、輕管理和監督現象較普遍。多數地市只能做到審核與發(fā)證，無(wú)法對排污者進(jìn)行有效監管，使排放許可證制度流于形式，只停留在注冊登記層面。
第三，排污許可證制度法律基礎不完善。排污許可證制度是中國環(huán)境保護的基本制度之一，但目前就適用的法律來(lái)看，排污許可證制度面臨著(zhù)法律體系不完善，處罰力度弱等問(wèn)題。
——水污染物排污權交易制度尚未發(fā)揮作用，面臨多種障礙和困難
中國盡管從20世紀90年代開(kāi)展了排污權交易試點(diǎn)工作，但是效果并不明顯，且其有效運轉并發(fā)揮作用的前景堪憂(yōu)，事實(shí)上目前中國并沒(méi)有形成嚴格意義上的排污權交易市場(chǎng)。文獻調研和實(shí)證研究普遍認為，中國建立排污權交易市場(chǎng)面臨以下幾方面的困難。
第一，排污權交易需要和其他環(huán)境政策工具銜接。排污權交易政策要有效發(fā)揮作用，需要與排污收費、污水處理收費、排污許可證等其他政策工具進(jìn)行精巧地系統設計及銜接。從目前的實(shí)踐來(lái)看，水污染排污權交易試點(diǎn)雖然已經(jīng)將排污許可證制度作為排污權管理的基礎，但還是存在排污權有償使用和交易與排污許可證許可排放量銜接方式不當等問(wèn)題。
第二，水污染物排放難以實(shí)現跨區域交易?，F行總量控制制度下，總量指標依據行政區劃，從“省—市—縣”方式逐級分解至地方政府。與此同時(shí)，在目標責任制及相應的考核中，對“節能減排”中的“約束性”指標，國家實(shí)行“一票否決”，使得各個(gè)地方政府“惜售”本轄區的排污指標。由于政府是當前排污權交易市場(chǎng)的主導者，可以干預交易行為，致使跨區域的排污權交易陷入僵局。
第三，在排污權交易體系的設計上存在問(wèn)題。比如，中國排污權有償使用與交易實(shí)踐對“效率”關(guān)注度不夠，對一級市場(chǎng)與二級市場(chǎng)不同特征及價(jià)值無(wú)清晰認識，在排污權指標管理中存在“結構性”失衡。
第四，作為排污權交易基礎的排污許可證制度尚未建立，排污許可證制度整體滯后。
第五，污染物排放監管能力不足，難以支撐水污染物排污權交易。由于中國污染物排放監測、報告與核查的基礎相對薄弱，致使環(huán)保部門(mén)難以掌握排污單位的真實(shí)排放數據，這直接影響排污交易市場(chǎng)的建立，對水污染物交易市場(chǎng)的有效運行提出了重大挑戰。
——水污染治理市場(chǎng)不完善，市場(chǎng)效率有待提高
環(huán)保融資及污染第三方治理是水污染防治的重要方面，但是，從目前的情況來(lái)看，存在以下問(wèn)題。
第一，長(cháng)期以來(lái)，環(huán)保市場(chǎng)監管缺位，環(huán)保監督執法與市場(chǎng)監管分離，行業(yè)自律能力薄弱，造成市場(chǎng)不正當競爭現象十分嚴重。同時(shí)，市場(chǎng)條塊分割、地方保護等問(wèn)題比較突出，影響了統一、開(kāi)放市場(chǎng)的形成。
第二，治污投資效率低，污染治理市場(chǎng)管理體制改革滯后污染治理的社會(huì )化程度低，環(huán)境污染第三方治理的市場(chǎng)仍不完善。水污染治理設施投資及運營(yíng)效率不高。而與此同時(shí)，環(huán)境保護服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，難以為工業(yè)污染治理提供良好的支撐。
第三，城市污水處理設施利用效率低。“十一五”以來(lái)，全國城鎮污水處理能力快速提升。2013年，全國投運的城鎮污水處理設施共4136座，總設計處理能力1.61億立方米／日，平均日處理水量1.26億立方米。從目前了解的情況來(lái)看，城市污水處理設施平均運行負荷率在65%－70%左右（陳中穎等，2009年）。
第四，城鎮污染物處理配套基礎設施不完善，由于配套管網(wǎng)建設滯后和運行費用不足？熏導致實(shí)際污水處理量未能與污水處理能力保持同步增長(cháng)。
——水污染防治考核制度有待完善
第一，水污染防治的考核設計有待完善。環(huán)境保護目標責任制是中國主要的環(huán)境問(wèn)責制度，但目標責任制對考核水質(zhì)達標的作用有限。根據《水污染防治法》的要求，水環(huán)境保護目標是目標責任制的考核項目之一，但是地方往往通過(guò)復雜的考核程序弱化水質(zhì)目標的作用。在一些地方，目標責任制的問(wèn)責要件繁多，很多“務(wù)虛的”工作內容被列為考核指標?？傊?，目前的水污染防治的目標責任制沒(méi)有充分考慮水環(huán)境質(zhì)量的改善情況，亟待進(jìn)一步完善。
第二，水污染防治的考核難以體現水環(huán)境質(zhì)量的改善。從總量減排和主要流域斷面水質(zhì)情況整體上來(lái)看，盡管大部分省區的COD排放量在下降，但區域水環(huán)境質(zhì)量并沒(méi)有明顯的改善。
第三，數據難以有效支撐考核。以COD為例，中國COD總量減排的相關(guān)數據是根據《主要污染物總量減排核算細則》中的規定計算得出?？偭繙p排核查存在的問(wèn)題主要包括：有些地方對國家污染減排相關(guān)政策、核算方法的認識還不夠深入、理解不準確；削減量申報中存在申報不實(shí)、重復申報、重復計算等問(wèn)題；有些減排工程實(shí)際減排量難以核實(shí)。
水污染防治政策的改進(jìn)方向
——調整水污染防治的政策目標，從總量減排向質(zhì)量控制目標轉換
逐步建立以水環(huán)境質(zhì)量為核心的水污染防治政策目標，將量化的水質(zhì)改善目標納入水污染防治的各類(lèi)考核制度，鼓勵各地制定差異化的、分階段的水質(zhì)改善達標計劃。
——優(yōu)化總量控制制度，繼續推動(dòng)水污染物總量減排
深化總量控制制度，逐步擴大總量控制范圍，將總磷、總氮等水污染物指標逐步納入總量控制。優(yōu)化污染物排放總量分配機制，考慮區域之間的差異，建立指標的調節機制。當前至2020年左右，是中國遏制污染物排放增加的關(guān)鍵時(shí)期，應繼續扎實(shí)推動(dòng)污染物排放的總量控制制度，鞏固主要水污染物減排態(tài)勢。
——夯實(shí)排污許可證制度，為總量控制及排污權交易等相關(guān)制度提供有效支撐
進(jìn)一步推進(jìn)和深化水污染物排放許可證制度的試點(diǎn)工作。從加強環(huán)境監管能力入手，盡快解決排污許可證制度實(shí)施中監測、報告、核查等環(huán)節存在的關(guān)鍵問(wèn)題，為排放許可證制度全面推行提供必要的基礎和條件。盡快出臺國家層面的“排污權許可證制度管理辦法”。排污許可證制度是總量控制制度及排污權交易制度的基礎和前提，應“做實(shí)”真正意義的排污許可證制度，為相關(guān)環(huán)境政策提供堅實(shí)支撐。
——完善排污收費制度，適時(shí)推出環(huán)境稅
從長(cháng)期看，應進(jìn)一步明晰排污收費制度的政策目標，推動(dòng)排污收費由費改稅。在費改稅的政策設計中，應使排污收費與環(huán)境監管的經(jīng)費保障及地方財權脫鉤，同時(shí)，建立地方環(huán)保部門(mén)的經(jīng)費保障機制。短期內，優(yōu)化排污收費制度的方向是，擴大排污收費的范圍，提高排污收費的標準，鼓勵重點(diǎn)地區和重點(diǎn)行業(yè)提高排污費征收的標準。排污收費制度應與總量控制制度、排污許可證制度、排污權交易制度進(jìn)行系統設計，統籌銜接。
——進(jìn)一步推動(dòng)水價(jià)改革，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎性作用
建立和完善激勵相容的機制，推進(jìn)水價(jià)改革，形成合理的價(jià)格形成機制。優(yōu)化水資源費、自來(lái)水費、污水處理費、排污收費在綜合水價(jià)中的結構。水價(jià)調整的方向是應逐步體現“全成本”，即包括資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)等部分。逐步建立合理的水價(jià)形成機制和價(jià)格聽(tīng)證制度，形成水價(jià)管理的公共決策機制和價(jià)格監管機制。充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在水價(jià)形成中的作用，根據發(fā)展需要和水環(huán)境實(shí)際支撐能力，實(shí)行階梯式水價(jià)、超定額用水加價(jià)等制度，確定再生水價(jià)格，鼓勵中水回用，嚴格用水收費制度。
——進(jìn)一步完善政策和市場(chǎng)環(huán)境，積極引導社會(huì )資本進(jìn)入水污染治理市場(chǎng)
明確水污染防治工作中部門(mén)間、中央與地方政府間環(huán)境保護事權與支出責任。合理劃分政府與市場(chǎng)邊界，明確水污染治理投入主體和職責分工。修訂相關(guān)法律法規，明確排污企業(yè)和治污企業(yè)在污染治理中的責任。建立并完善與環(huán)境污染第三方治理相適應的預處理標準體系與相關(guān)制度。進(jìn)一步放開(kāi)并規范水污染防治領(lǐng)域的市場(chǎng)準入制度，鼓勵專(zhuān)業(yè)化污染治理公司進(jìn)入污染治理設施的投資、建設、運行和維護管理等領(lǐng)域?？紤]到污水處理行業(yè)具有典型的公益屬性和自然壟斷性，應進(jìn)一步完善污水處理市場(chǎng)的價(jià)格形成機制和監管機制。出臺相關(guān)的財稅、補貼政策，保證環(huán)保治理效果與運營(yíng)者獲得合理收益，形成環(huán)境治理的良性循環(huán)。
——調整水污染防治的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大非常規水污染物的減排力度
隨著(zhù)污染源重點(diǎn)的轉換，在工業(yè)源污染初步得到控制后，應更多關(guān)注生活源、農業(yè)源的污染控制問(wèn)題。逐步強化對生活源、農業(yè)面源污染的監管。加大城鎮污泥、重金屬、有機化合物等污染物防治力度。
?。ㄗ髡邌挝唬簢鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所“我國環(huán)境污染形勢分析與治理對策研究”課題組）
京公網(wǎng)安備 11010802021286號