《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開(kāi)發(fā)、資源節約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，并對改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制作出了具體部署。這對于進(jìn)一步加強生態(tài)環(huán)境保護、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設具有重大作用。
改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的重大意義
保護環(huán)境是我國的一項基本國策。進(jìn)入新世紀以來(lái)，黨中央、國務(wù)院把保護環(huán)境擺在更加重要的位置，積極探索環(huán)境保護新路，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設，環(huán)境保護取得了很大成績(jì)。但是，我國環(huán)境形勢依然嚴峻，老的環(huán)境問(wèn)題尚未得到解決，新的環(huán)境問(wèn)題又不斷出現，呈現明顯的結構型、壓縮型、復合型特征，環(huán)境質(zhì)量與人民群眾期待還有不小差距。這迫切要求改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，充分發(fā)揮體制的活力和效率，為解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的深層次矛盾和問(wèn)題提供體制保障。
?。ㄒ唬└母锷鷳B(tài)環(huán)境保護管理體制是推進(jìn)生態(tài)文明建設的迫切需要
走向生態(tài)文明新時(shí)代、建設美麗中國，是我們黨提高執政能力的重要體現，是實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)的重要內容。推進(jìn)生態(tài)文明建設，必須樹(shù)立生態(tài)觀(guān)念、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟、維護生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、完善生態(tài)文明體制，把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設各方面和全過(guò)程，形成有利于節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式。生態(tài)文明建設是環(huán)境保護的靈魂和目標指向，環(huán)境保護是生態(tài)文明建設的主陣地。然而，現行生態(tài)環(huán)境保護管理體制的權威性和有效性不夠，難以對生態(tài)文明建設進(jìn)行科學(xué)合理的頂層設計和整體部署，難以形成生態(tài)文明建設合力，迫切需要進(jìn)行改革。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，必將為推進(jìn)生態(tài)文明建設注入強大動(dòng)力。
?。ǘ└母锷鷳B(tài)環(huán)境保護管理體制是促進(jìn)經(jīng)濟轉型升級的重要抓手
良好的生態(tài)環(huán)境本身就是生產(chǎn)力，就是發(fā)展后勁，就是核心競爭力。我國經(jīng)濟正處于增速換擋、提高質(zhì)量和效益的新階段，只有轉型升級才能持續健康發(fā)展。用生態(tài)文明理念分析環(huán)境問(wèn)題，其本質(zhì)是經(jīng)濟結構、生產(chǎn)方式和消費模式問(wèn)題。加強生態(tài)環(huán)境保護，可以倒逼經(jīng)濟轉型升級、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展：提高節能環(huán)保標準，淘汰落后產(chǎn)能，可以推進(jìn)存量結構調整；提高環(huán)境準入門(mén)檻，引領(lǐng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以實(shí)現增量結構優(yōu)化。從現行環(huán)境監管體制看，政出多門(mén)、權責脫節、監管力量分散等問(wèn)題明顯存在，影響行政效能，削弱監管合力，環(huán)保引導和倒逼機制作用尚未充分傳導到經(jīng)濟轉型升級上來(lái)。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護，有利于促進(jìn)傳統產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造升級，推動(dòng)節能環(huán)保等戰略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會(huì )效益多贏(yíng)。
?。ㄈ└母锷鷳B(tài)環(huán)境保護管理體制是加快低碳發(fā)展的重要支撐
大力推進(jìn)以低能耗、低污染、低排放為主要特征的低碳發(fā)展，是世界可持續發(fā)展的新趨向，也是積極應對氣候變化的根本出路。我國要實(shí)現到2020年單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%、非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右的目標，必須加快轉變能源資源生產(chǎn)和利用方式，進(jìn)一步提高能源資源利用效率，形成綠色低碳的生活方式和消費模式，逐步降低經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的碳排放強度。這在客觀(guān)上要求改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，全面強化資源節約和環(huán)境保護，為加快低碳發(fā)展提供支撐。
?。ㄋ模└母锷鷳B(tài)環(huán)境保護管理體制是解決損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題的有力舉措
良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。藍天白云、綠水青山是民生之基、民心所向。2013年以來(lái)，我國部分地區霧霾天氣等污染問(wèn)題集中爆發(fā)，人民群眾反映強烈。在現行環(huán)境監管體制下，執法主體和監測力量分散，缺乏對地方政府和相關(guān)部門(mén)進(jìn)行環(huán)境執法監督的職能配置，環(huán)境監管難以到位，這導致解決突出環(huán)境問(wèn)題的政策措施打了折扣。推進(jìn)環(huán)境管理戰略轉型，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標導向，集中力量解決細顆粒物（PM2.5）、重金屬、化學(xué)品、危險廢物和持久性有機污染物等關(guān)系民生的突出環(huán)境問(wèn)題，需要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。
?。ㄎ澹└母锷鷳B(tài)環(huán)境保護管理體制是轉變政府職能的必然要求
轉變政府職能是深化行政體制改革的核心。轉變職能不僅要把該放的權堅決放開(kāi)放到位，而且要加強和改善政府管理，把該管的事管住管好。環(huán)境保護是各級政府的重要職責，是必須提供的一項基本公共服務(wù)。環(huán)境保護不欠新賬、多還舊賬，需要進(jìn)一步加強監管。目前，國家層面生態(tài)環(huán)境保護部門(mén)職能分散交叉較為突出，存在權力下放不夠和監管不到位等問(wèn)題，難以形成嚴格監管的強大合力；基層環(huán)保部門(mén)被賦予的職能和擔負的任務(wù)不匹配，存在“小馬拉大車(chē)”的現象。轉變政府職能，深化行政體制改革，內在地包括改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。
改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的主要任務(wù)
生態(tài)環(huán)境由人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的多個(gè)要素組成，各要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互作用，兼具生態(tài)功能與經(jīng)濟價(jià)值的雙重屬性。改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，必須以推進(jìn)生態(tài)文明建設、建設美麗中國為根本指向，堅持新型工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化同步發(fā)展，牢固樹(shù)立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，堅持保護優(yōu)先方針，不斷探索環(huán)境保護新路，從宏觀(guān)戰略層面切入，從再生產(chǎn)全過(guò)程著(zhù)手，從形成山頂到海洋、天上到地下的一體化污染物統一監管模式著(zhù)力，準確把握和自覺(jué)遵循生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)和規律，維護生態(tài)環(huán)境的系統性、多樣性和可持續性，增強環(huán)境監管的統一性和有效性。
?。ㄒ唬┙⒔y一監管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監管和行政執法
保護生態(tài)環(huán)境，應以解決環(huán)境污染問(wèn)題為重點(diǎn)，以改善環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。污染降不下來(lái)，環(huán)境質(zhì)量就提不上去，人民群眾也就不會(huì )滿(mǎn)意。優(yōu)先解決損害人民群眾健康的大氣、水、土壤等突出環(huán)境污染問(wèn)題，是環(huán)境保護工作的重中之重。要建立統一監管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，對工業(yè)點(diǎn)源、農業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強統一監管。堅持將環(huán)境保護要求體現在工業(yè)、農業(yè)、服務(wù)業(yè)等各領(lǐng)域，貫穿于生產(chǎn)、流通、分配、消費各環(huán)節，落實(shí)到政府機關(guān)、學(xué)校、科研院所、社區、家庭等各方面，嚴格環(huán)境法規政策標準，進(jìn)行綜合管理，實(shí)現要素綜合、職能綜合、手段綜合，實(shí)現污染治理全防全控。協(xié)調處理好污染治理、總量減排、環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系，把環(huán)境質(zhì)量反降級作為剛性約束條件，確保區域流域海域的環(huán)境質(zhì)量不降低、生態(tài)服務(wù)功能不下降。
實(shí)行獨立而統一的環(huán)境監管。健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門(mén)、不同層次的監管力量，有效進(jìn)行環(huán)境監管和行政執法。加強對有關(guān)部門(mén)和地方政府執行國家環(huán)境法律法規和政策的監督，糾正其執行不到位的行為，特別是糾正地方政府對環(huán)境保護的不當干預行為。加強環(huán)境監察隊伍建設，強化環(huán)境監督執法，推進(jìn)聯(lián)合執法、區域執法、交叉執法等執法機制創(chuàng )新，嚴厲打擊企業(yè)違法排污行為。在污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全以及環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境執法、環(huán)境監測預警等領(lǐng)域和方面，制定科學(xué)規范的制度，為實(shí)行統一監管和提升執法效能提供保障。
?。ǘ┙㈥懞＝y籌的生態(tài)系統保護修復和污染防治區域聯(lián)動(dòng)機制
生態(tài)系統的整體性決定了生態(tài)保護修復和污染防治必須打破區域界限，統籌陸地與海洋保護，把海洋環(huán)境保護與陸源污染防治結合起來(lái)，控制陸源污染，提高海洋污染防治綜合能力，抓好森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統的保護修復，促進(jìn)流域、沿海陸域和海洋生態(tài)環(huán)境保護良性互動(dòng)。
建立陸海統籌的生態(tài)系統保護修復區域聯(lián)動(dòng)機制。生物多樣性豐富區域、典型生態(tài)系統分布區域和生態(tài)環(huán)境脆弱區域，集中了我國大部分重要生物資源，承載了重要的生態(tài)服務(wù)功能。要在這些區域劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，建立生態(tài)系統保護修復區域聯(lián)動(dòng)機制。強化區域間工作會(huì )商，及時(shí)就生態(tài)保護修復情況進(jìn)行交流、溝通和協(xié)商。加大區域聯(lián)合執法力度，對突出違法行為進(jìn)行聯(lián)合查處。構建生態(tài)保護信息共享平臺，做到信息互換互通。
建立陸海統籌的污染防治區域聯(lián)動(dòng)機制。在大氣污染防治方面，京津冀、長(cháng)三角、珠三角等重點(diǎn)區域已陸續建立聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機制，其他地方也要結合地理特征、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規律，加快建立健全區域協(xié)作機制。建立區域監測網(wǎng)絡(luò )和應急響應體系，聯(lián)合應對重污染天氣。在水污染防治方面，促進(jìn)海洋環(huán)境保護與流域污染防治有效銜接，以流域為控制單元，建立流域環(huán)境綜合管理模式。
?。ㄈ┙∪珖辛謪^經(jīng)營(yíng)管理體制，推進(jìn)集體林權制度改革
國有林區是重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰略基地，在維護國家生態(tài)安全、木材安全、物種安全、糧食安全等方面具有特殊地位。要深入實(shí)施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰略，改革森林資源管理體制，建立健全國有森林資源監督管理體系，搞活企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制。改革完善政策支持體系，加強國有林區基礎設施建設，妥善安置富余職工，推動(dòng)林區經(jīng)濟轉型，增強林區發(fā)展活力。
我國在推進(jìn)集體林權制度改革過(guò)程中，始終堅持家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，大力促進(jìn)集體林區綠色富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展，已基本完成集體林地明晰產(chǎn)權、承包到戶(hù)的改革任務(wù)，實(shí)現了“山定權、樹(shù)定根、人定心”。要按照資源增長(cháng)、農民增收、生態(tài)良好、林區和諧的目標，加大對林下經(jīng)濟、農民林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織、森林保險等的支持力度，推進(jìn)林權抵押貸款，規范和監督林地流轉，探索林木采伐管理制度改革，加強集體林地基礎設施建設。
?。ㄋ模┩晟骗h(huán)境信息公布制度，健全舉報制度
環(huán)境保護人人有責，必須充分調動(dòng)一切因素，動(dòng)員全社會(huì )力量共同參與。要廣泛深入地宣傳生態(tài)文明理念和環(huán)境保護知識，使其上課本、進(jìn)社區、入工廠(chǎng)，提高全民環(huán)境意識。強化環(huán)境信息公開(kāi)，擴大公開(kāi)范圍，完善公開(kāi)方式，保障公眾環(huán)境知情權、參與權和監督權。對涉及民生、社會(huì )關(guān)注度高的環(huán)境質(zhì)量監測、建設項目環(huán)評審批、企業(yè)污染物排放等信息以及環(huán)境狀況、重要政策措施和突發(fā)環(huán)境事件，要及時(shí)公開(kāi)，主動(dòng)向社會(huì )通報。對涉及群眾利益的重大決策和建設項目，要廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議。要引導企業(yè)進(jìn)一步增強社會(huì )責任感，真實(shí)客觀(guān)地公開(kāi)環(huán)境信息，監督企業(yè)按規定公開(kāi)污染物排放自行監測信息。
健全舉報制度，鼓勵公民、法人和其他社會(huì )組織就生態(tài)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行舉報，切實(shí)保護舉報人合法權益。全面實(shí)施環(huán)保舉報投訴熱線(xiàn)暢通工程，精心做好環(huán)境權益被侵害群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)工作，加大受理督辦落實(shí)力度。發(fā)揮好公眾、新聞媒體和社會(huì )組織的監督作用，構建全民參與的社會(huì )行動(dòng)體系，推行綠色健康文明的生活方式。加強輿論引導，積極主動(dòng)回應公眾關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題。
?。ㄎ澹┩晟莆廴疚锱欧旁S可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度
排污許可是一項國際通用的環(huán)境管理制度。我國大氣污染防治法、水污染防治法等法律對實(shí)行排污許可有原則性規定，但許可條件、程序等具體規定尚未明確。要完善污染物排放許可制度，規范污染物排放許可行為，禁止無(wú)證排污和超標準、超總量排污。實(shí)行企業(yè)污染物排放總量控制制度，推進(jìn)行業(yè)性和區域性污染物總量控制，使污染減排與行業(yè)優(yōu)化調整、區域環(huán)境質(zhì)量改善緊密銜接，做到增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)減污。在總結排污權交易試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎上，加快實(shí)施各類(lèi)排污指標的有償使用和交易，加強排污權交易的組織機構和監管能力建設。
?。?shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究制度
強化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究，既是保護公民環(huán)境權益、維護社會(huì )公平正義的重要措施，也是提高企業(yè)違法成本、震懾企業(yè)違法排污行為的根本對策。要完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，將生態(tài)環(huán)境損害與公民損害列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評估機制，合理鑒定、測算生態(tài)環(huán)境損害范圍和程度，為落實(shí)環(huán)境責任提供有力支撐。加強行政執法與司法部門(mén)的銜接，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。對排放污染物造成嚴重后果的，要依法追究刑事責任。
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