■ 項目檔案
法規立項論證，從原來(lái)的“政府報什么，人大審什么”，調整為市人大有關(guān)工作機構先行介入，綜合論證立法的必要性、可行性及立法思路。此系五年來(lái)，本屆市人大常委會(huì )立法的突出變化之一?！侗本┦兴廴痉乐螚l例》即為立項論證制度實(shí)施后，首個(gè)制定的地方性法規。
迄今為止，《北京市水污染防治條例》已頒布實(shí)施近兩年。該部法規改變了北京市水污染防治的總體思路，即從原來(lái)的“無(wú)害化”治污，轉向了“資源化”治污；破解了水污染治理各自為戰的困局，確定了城鄉水流域統籌治理的原則。同時(shí)，法規大幅提高了超標排污的處罰力度，違法者面臨相當于原標準12倍的高額罰款；并將水污染損害賠償案件納入了法律援助范圍。
■ 時(shí)間表
2008年10月
啟動(dòng)立法立項論證
2009年9月
草案征集意見(jiàn)
2009年12月
首次審議
2010年9月
二次審議
2010年11月
表決通過(guò)
2011年3月1日起
頒布實(shí)施
【開(kāi)欄語(yǔ)】
本月22日，北京市第十四屆人民代表大會(huì )第一次會(huì )議將召開(kāi)。屆時(shí)，本屆即第十三屆市人大代表任期屆滿(mǎn)，結束五年履職。五年來(lái)，本屆人大常委會(huì )制定了《水污染防治條例》、《生活垃圾管理條例》、《食品安全條例》等一系列民生類(lèi)法規，改變了北京，改變了我們的生活。即日起，本報推出“立法背后的故事”系列報道，由參與上述民生類(lèi)法規制定的市人大代表、市人大常委會(huì )委員，講述法規的“出籠”過(guò)程，回顧五年北京法治進(jìn)步的進(jìn)程。
王燦發(fā) 北京市人大代表，著(zhù)名環(huán)境法專(zhuān)家
1月10日，距離北京市第十四屆人民代表大會(huì )第一次會(huì )議開(kāi)幕還有12天。連任的市人大代表、中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)開(kāi)始準備議案——提請市政府按照《北京市水污染防治條例》(簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)第六十八條的規定，制定綜合利用雨水和再生水的具體管理辦法。
他強調，《條例》是五年來(lái)市人大的立法亮點(diǎn)之一，“不論是立法體制，還是法規內容，都有很多創(chuàng )新。比如開(kāi)了法規立項論證先河，打破了部門(mén)立法格局；明確了從無(wú)害化轉向資源化的治污方向，以及治污納入法律援助范圍等等，具備非常高的可操作性”。
契機
打響水資源保衛戰
作為市人大城建環(huán)保委委員，王燦發(fā)回憶說(shuō)，2008年1月，在市十三屆人大一次會(huì )議上，176名代表聯(lián)名提交建議——“早日還清北運河”。代表們關(guān)于“還清北運河”的呼聲，打響了一場(chǎng)水資源保衛戰，也拉開(kāi)《北京市水污染防治條例》的立法前奏。
當時(shí)，北京市調整水污染的法規是制定于2002年的《北京市實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》。王燦發(fā)說(shuō)，事實(shí)表明，這部法規已遠遠不能滿(mǎn)足北京市的治污需求。
從1997年到2008年，北京連續10余年干旱，水資源入不敷出，只得超采地下水，結果導致超采的地下水超過(guò)56億立方米，相當于抽干2800個(gè)昆明湖。“如果北京不加大再生水利用率，近80%的用水都靠地下水，將導致地面下沉。”王燦發(fā)說(shuō)。
同時(shí)，由于連年少雨，河湖補水只能采用城市污水處理廠(chǎng)的退水和再生水，導致北京幾乎沒(méi)有一條干凈的河流。2009年，市人大常委會(huì )執法檢查組展開(kāi)執法檢查，王燦發(fā)參與其中，“除了京密引水渠、圓明園湖、昆明湖、北海等大家較重視的水域，不少河溝很臭很黑”，他回憶說(shuō)。
執法檢查報告證明了水污染的嚴峻形勢：大部分河道幾乎沒(méi)有環(huán)境容量和納污能力。在2008年監測的全市有水河流(共82條)中，四類(lèi)、五類(lèi)和劣五類(lèi)水質(zhì)河道長(cháng)度占到監測總長(cháng)度的44.1%。城市中、下游地區大部分仍為劣五類(lèi)水體，下游河湖仍然存在著(zhù)黑臭現象。
其中，流域面積覆蓋了整個(gè)中心城以及5個(gè)新城的北運河水系，幾乎成為承擔城市排污功能的納污水系，2007年流域水質(zhì)為劣五類(lèi)的河段比例，高達77.7%。
王燦發(fā)說(shuō)，2008年6月1日，修訂后的上位法《水污染防治法》頒布實(shí)施，2002版《北京市實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》迎來(lái)重修契機。
創(chuàng )新
改變“部門(mén)立法”格局
提起當年，市人大法制委副主任委員張引說(shuō)，2008年2月，《中華人民共和國水污染防治法》審議通過(guò)后，重修2002版《北京市實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》就納入了日程，并被列為首批6個(gè)法規立項論證項目之一。
據媒體報道，我國國家層面的立法項目80%以上是由政府部門(mén)提出的。這一“部門(mén)立法”格局，難免導致個(gè)別部門(mén)或為擴大自身權力，積極立法；或為推卸管理責任，推遲立法或不立法。
張引說(shuō)，為改變“政府報什么，人大審什么”的局面，發(fā)揮人大在立法中的主導作用，從2008年起，市人大常委會(huì )啟動(dòng)法規立項論證試驗。市政府提出的立項報告，常委會(huì )有關(guān)工作機構須就立法的必要性、可行性、主要問(wèn)題和突出矛盾等，采取座談會(huì )、社會(huì )調查、聽(tīng)證會(huì )等多種形式，聽(tīng)取人大代表、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì )團體、群眾及政府有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，涉及問(wèn)題復雜的，還要召開(kāi)立項論證會(huì )，然后提出立項論證報告，作為法規起草的前提和基礎。
既是著(zhù)名環(huán)保法專(zhuān)家、又是市人大城建環(huán)保委委員，王燦發(fā)參加了重修2002版《北京市實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》的立項論證會(huì )。會(huì )上，他提出，北京需要的不是一部基于上位法的《實(shí)施辦法》，而是一部新的水污染防治條例。
他說(shuō)，上位法提出了水污染防治“堅持預防為主、防治結合、綜合治理”的原則。但北京迫在眉睫的問(wèn)題有兩個(gè)：城市“解渴”、水系清污。僅靠上位法確定的“污水無(wú)害化”原則，不能同時(shí)解決兩大難題。
《北京市實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》的立項論證，貫穿2008年大半年。政府部門(mén)最初提出的立項報告，還停留在修訂《實(shí)施辦法》層面。而立項論證最終結果，采納了王燦發(fā)的觀(guān)點(diǎn)。在論證報告中，市人大建議將修訂《實(shí)施辦法》調整為制定新《條例》。
張引說(shuō)，立項論證不僅確定了從無(wú)害化向資源化轉化這一北京水污染防治的總體思路，還帶來(lái)了另一個(gè)變化，新《條例》的起草單位由環(huán)保局一家，變?yōu)樗畡?wù)局等多個(gè)部門(mén)共同制定。
突破
治污納入法律援助范圍
1998年，王燦發(fā)在中國政法大學(xué)創(chuàng )立了全國第一個(gè)民間的向污染受害者提供法律援助的機構——污染受害者法律幫助中心。2002年，中心受理了一起懷柔區懷河污染投訴，給他留下深刻印象。
他說(shuō)，當年，懷河下游不少養鴨子的農戶(hù)，鴨子突然患了“傳染病”，嘴、腳潰爛，農戶(hù)懷疑跟懷河水質(zhì)有關(guān)。中心提取了懷河下游水樣，檢測表明，水質(zhì)中堿含量嚴重超標。追根溯源，懷河上游一家養豬場(chǎng)，使用堿消毒，廢水排入懷河，導致鴨子“中毒”。
提起訴訟后，養鴨子的農戶(hù)均獲賠償。“但如沒(méi)有中心的檢測結果，單靠農戶(hù)自己，沒(méi)有能力調查取證”， 王燦發(fā)說(shuō)，為保護無(wú)數“養鴨農戶(hù)”的權益，起草國家《水污染防治法》時(shí)，他提出“環(huán)保部門(mén)支持受害者提起訴訟”、“共同訴訟”、“水污染損害是由第三人造成的，排污方先行承擔賠償責任”等觀(guān)點(diǎn)。
歷經(jīng)三次立法協(xié)調會(huì )，國家《水污染防治法》最終保留了王燦發(fā)的觀(guān)點(diǎn)。
但在《條例》一審稿中，王燦發(fā)沒(méi)找到上述向水污染受害者傾斜的條款，他提出“追加”建議。
《條例》二審稿出現了“追加”條款，并一直沿用到最終的表決稿。
《條例》明確規定，“環(huán)境保護行政主管部門(mén)和有關(guān)社會(huì )團體可依法支持因水污染受到損害的當事人向法院提起訴訟，并在確定污染源、污染范圍及污染造成的損失等事故調查方面為當事人提供支持”；“本市的法律援助機構應將經(jīng)濟困難公民因水污染受到損害請求賠償的案件，納入法律援助的事項范圍”。
“比國家上位法的力度還大”，王燦發(fā)評價(jià)說(shuō)，“上位法僅要求，環(huán)保部門(mén)支持訴訟，屬‘鼓勵’性質(zhì)，但北京地方條例已將此作為環(huán)保部門(mén)的義務(wù)。而且，水污染納入法律援助范圍，這已顯露出環(huán)保公益訴訟的雛形，在全國立法中獨樹(shù)一幟”。
留 聲
《北京市水污染防治條例》的制定，是本屆市人大常委會(huì )改進(jìn)立法工作的一次重要嘗試和實(shí)踐。立法堅持了“針對問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題”的原則，較早啟動(dòng)了立法論證工作，首次采取“兩審三通過(guò)”的審議程序，提高了立法工作的質(zhì)量。這項法規較好地處理了水污染防治、水資源開(kāi)發(fā)利用、水生態(tài)保護的關(guān)系。——北京市人大常委會(huì )主任杜德印
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