11月12日，一群中華秋沙鴨在江西修河上空飛行。初冬，江西鄱陽(yáng)湖水系修河陸續飛來(lái)30余只越冬的國家一級保護動(dòng)物中華秋沙鴨。連續多年，成群的中華秋沙鴨都會(huì )來(lái)此越冬。
我國濕地保護立法、特別是濕地保護國家層面的立法，一直為社會(huì )有關(guān)方面及公眾所矚目。如今，當大約始于8年前、數易其稿的國家層面的濕地保護條例還被翹首以待時(shí)，國家林業(yè)局轉而尋求部門(mén)規章的出臺，既顯示了濕地保護對法律支持的急迫性，也再次透出國家濕地保護條例出臺的艱難與時(shí)間上的暫無(wú)定期。
11月13日，本報記者從國家林業(yè)局濕地保護管理中心了解到，目前對濕地保護條例征求意見(jiàn)稿，部門(mén)之間分歧較大，還有待于進(jìn)一步溝通與協(xié)調。
用該中心一位人士的話(huà)說(shuō)：“在條例出來(lái)之前，搞個(gè)部門(mén)規章先用著(zhù)。濕地保護管理急需法律依據，有總比沒(méi)有好。”這也許就是國家林業(yè)局起草《濕地保護管理規定(征求意見(jiàn)稿)》的原因。
濕地面臨諸多威脅
即使讀者對濕地所知甚少，也可能耳熟于對其“地球之腎”的比喻。與森林、海洋并稱(chēng)為地球三大生態(tài)系統的濕地，以其獨特的生態(tài)功能，在調節氣候、凈化水質(zhì)、保護物種、凈污除垢、蓄水防洪、抵御災害等方面發(fā)揮著(zhù)極為重要的作用。
中國濕地面積位居亞洲第一、世界第四，占全球濕地的10%。在各地各部門(mén)的努力下，目前我國已建有各級濕地自然保護區550多處，國際重要濕地30余處。國家和地方濕地公園200余處。
但我國濕地保護狀況并不樂(lè )觀(guān)甚至頻頻“告急”。即使是較為樂(lè )觀(guān)的官方數據，也稱(chēng)只有約一半的自然濕地受到了較為有效的保護。
今年2月2日“世界濕地日”當天，中科院遙感應用研究所發(fā)布報告指出，30年來(lái)，我國濕地自然保護區內濕地面積總體呈下降趨勢，總凈減少面積8152.47平方公里，占全國濕地總凈減少量的9%。
國家林業(yè)局一位官員曾表示，在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化進(jìn)程加快的形勢下，我國濕地遭受著(zhù)開(kāi)墾與改造、污染、泥沙淤積和水資源不合理利用等諸多威脅。濕地生態(tài)退化趨勢仍在繼續。一些地方濕地面積在不斷減少，或是面積未減少，但濕地效益和功能仍在下降。大量的改變濕地功能、用途的不合理利用活動(dòng)不但得不到有效控制，而且在繼續加劇加重。
國家立法“破冰”艱難
如果說(shuō)上述種種威脅使濕地遭受明顯的“創(chuàng )痛”，實(shí)際上濕地還有另一種“隱痛”——那就是保護管理上的立法滯后。
2009年6月，當醞釀多年、經(jīng)過(guò)多方征求意見(jiàn)的《中華人民共和國濕地保護條例(送審稿)》，只待修改完善、報送國務(wù)院法制辦之時(shí)，本報記者曾寫(xiě)下滿(mǎn)懷希望的報道。但轉眼3年有余，該條例仍是“但聞樓上有人聲，不見(jiàn)有人下樓來(lái)。”
記者了解到，從國家林業(yè)局方面，2004年起就開(kāi)始著(zhù)手該條例的立法工作。其間經(jīng)過(guò)多方征求意見(jiàn)，數易其稿。遠的不說(shuō)，就在2009年將送審稿報國務(wù)院法制辦后，2011年又出一稿，再次征求意見(jiàn)。雖然這次沒(méi)有再報國務(wù)院法制辦，但期間與之共同研究很多次。“整個(gè)立法過(guò)程中，國務(wù)院法制辦非常支持我們。但部門(mén)間的分歧很大。”國家林業(yè)局濕地保護管理中心一位人士說(shuō)。
如果讀者熟悉我國立法中部門(mén)間的博弈，對這些分歧很容易理解。據一位知情人透露，征求意見(jiàn)時(shí)，有的部門(mén)只說(shuō)，現在法律法規都有了，沒(méi)有必要再搞濕地的專(zhuān)門(mén)立法，其余具體問(wèn)題就不再談了。還有的部門(mén)會(huì )說(shuō)，你只要不把我的某種審批權拿走，怎么都行。一位參加過(guò)討論的人士曾向記者表示，“能和你談到這么具體的問(wèn)題，應該算是略好的了。”
據了解，在我國現有的法律法規如土地法、水法、野生動(dòng)物保護法等，對濕地構成要素的土地、水、野生動(dòng)植物等單項資源的保護利用是有所規制，但濕地是一個(gè)綜合的生態(tài)系統，相關(guān)法律規定沒(méi)有對濕地的整體性考慮。目前為止，我國還沒(méi)有哪部法律對“濕地”作出明確定義，更沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的濕地保護內容。
以我國土地管理法為例，該法只將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護。一位相關(guān)人士以此法為例調侃說(shuō)，“按照土地法，濕地屬‘未利用地’,那就可勁兒開(kāi)發(fā)唄！”
濕地不同于荒灘
前述國家林業(yè)局官員在一相關(guān)會(huì )議上曾指出，在有限的國土開(kāi)發(fā)空間格局中，濕地在土地利用方式的競爭中始終處于劣勢的地位沒(méi)有改變。一直以來(lái)，原生、自然濕地多被定義為“荒灘”、“荒水”，在現行土地分類(lèi)中被列入了“未利用地”，往往成為保障耕地、建設用地、林地等的犧牲品，直接導致了濕地面積銳減。
此前國家濕地辦一位參與濕地立法工作的人士在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，由于立法滯后，許多濕地保護管理制度雖然也在推動(dòng)，但始終未建立起來(lái)。如濕地占補平衡、生態(tài)補償、補水、用途審批、濕地恢復、調查監測、國家濕地保護規劃制度等等。“這些基本的重要制度缺失，保護效果可想而知。”
在國家立法“破冰”艱難之時(shí)，濕地保護地方立法不斷推進(jìn)。據悉，目前已有14個(gè)省市出臺了條例，還有幾個(gè)省市正積極進(jìn)行。地方為濕地保護專(zhuān)門(mén)立法的隊伍不斷擴大，每年都會(huì )增加幾個(gè)省市。
國家林業(yè)局目前征求意見(jiàn)的《規定》，借鑒了國際和國內地方濕地保護立法的經(jīng)驗，也征求了相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。記者被告知，相比條例，部門(mén)制定規章簡(jiǎn)單、容易許多，不會(huì )涉及很多其他部門(mén)。從出臺時(shí)間上講也會(huì )快很多。
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