全國人大常委會(huì )8月31日通過(guò)的《民事訴訟法》修正案為環(huán)境公益訴訟打開(kāi)了一扇門(mén)。修訂后的《民事訴訟法》規定:對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會(huì )公共利益的行為，法律規定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。
新增的"公益訴訟"條款明確原告主體資格為:"法律規定的"、"機關(guān)"及"有關(guān)組織"，無(wú)疑使我國公益訴訟制度邁出了法律制度破冰的一大步。
一直以來(lái)，環(huán)保民間組織作為環(huán)境公益訴訟的主力軍，不斷推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度的司法實(shí)踐，成為維護公眾的環(huán)境權益及推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的重要力量。
誰(shuí)有資格當原告？
困難：訴訟主體設置范圍太窄
鱘鰉魚(yú)、松花江和太陽(yáng)島:你們是否有權控訴人類(lèi)行為對你們的侵害？
2005年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院3位教授及3位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內第一起以自然物(鱘鰉魚(yú)、松花江、太陽(yáng)島)作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟。松花江水污染事件后，國內一些專(zhuān)家呼吁在國內試點(diǎn)環(huán)境公益訴訟，即由非直接利益相關(guān)者以公益名義，對污染者提起訴訟?？上?，法庭未予立案。
從司法實(shí)踐看，公益訴訟面臨的最大困難是法律對原告資格的限制。修訂前的《民事訴訟法》第一百零八條規定，民事訴訟的原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。這嚴格地限制了公益訴訟原告資格，也成為環(huán)境公益訴訟形成瓶頸的重要因素之一。
立法困局未能完全影響環(huán)境公益訴訟制度在地方的探索。2007年開(kāi)始，貴陽(yáng)、無(wú)錫、昆明等地相繼試點(diǎn)設立了專(zhuān)門(mén)受理環(huán)境訴訟案件的環(huán)保法庭。
在現行法律放寬訴訟主體資格前，貴陽(yáng)、無(wú)錫兩地先行一步，放寬了對訴訟主體的“直接利害關(guān)系”要求。
貴陽(yáng)規定“兩湖一庫”管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院等4家單位具有訴訟主體資格。
無(wú)錫則進(jìn)一步將環(huán)保社團組織、居民社區物業(yè)管理部門(mén)也納入進(jìn)來(lái)。盡管對放寬訴訟主體抱著(zhù)先行先試的態(tài)度，但無(wú)錫市環(huán)保法庭還是確定訴訟主體“以檢察院為主”。
近幾年來(lái)，環(huán)保民間組織作為環(huán)境保護的主力軍一直活躍在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的第一線(xiàn)，民間組織作為訴訟主體資格的限制一再取得突破。
2009年6月，江蘇江陰港集裝箱公司在作業(yè)過(guò)程中隨意排放、沖刷鐵礦石粉塵造成污染。2009年7月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )向無(wú)錫市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請求判令江陰集裝箱公司立即停止對公共環(huán)境利益的侵害，消除對無(wú)錫市、江陰市飲用水水源地和取水口的威脅。
無(wú)錫市中級人民法院正式對這一環(huán)境污染侵權糾紛案進(jìn)行立案審理，這標志著(zhù)我國首例由環(huán)保社團作為原告的環(huán)境公益訴訟全面啟動(dòng)。
2010年11月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )聯(lián)合貴陽(yáng)當地的一家社團組織——貴陽(yáng)公眾環(huán)境教育中心，共同向清鎮市人民法院提起環(huán)境公益訴訟，請求判令一造紙廠(chǎng)停止排放污水。2011年1月，此案由清鎮市環(huán)保法庭公開(kāi)審理，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )全部訴訟請求獲得法院支持，造紙廠(chǎng)被關(guān)停。這是我國社團組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的首例勝訴判決。
2011年1月，云南省昆明市中級人民法院對云南省首例環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行宣判:兩家企業(yè)被判立即停止對環(huán)境的侵害，并賠償400余萬(wàn)元。此案由昆明市環(huán)保局提起公益訴訟，昆明市人民檢察院支持起訴。
2011年10月19日下午，云南省曲靖市中級人民法院正式受理了自然之友、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì )及曲靖市環(huán)保局作為原告提起的關(guān)于曲靖鉻渣污染事件的公益訴訟，這也是國內首例由草根環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟。
應該說(shuō)，曲靖市中級人民法院受理此案，對草根民間組織在公益訴訟中的原告身份是一種肯定和認可。
中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心主任王燦發(fā)說(shuō)，鉻渣污染事件公益訴訟案是我國環(huán)境公益訴訟的歷史性突破，也是我國無(wú)利益相關(guān)者提起公益訴訟的一個(gè)良好開(kāi)端。
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )副秘長(cháng)書(shū)謝玉紅介紹說(shuō)，實(shí)踐中大量公益訴訟案件因為法院認定原告與案件之間沒(méi)有直接的利害關(guān)系而不予立案或被駁回起訴。正是因為法律無(wú)明文規定，能否立案就完全取決于法院本身的創(chuàng )新程度。
蓬萊溢油事件發(fā)生后，北京華城律所律師賈方義以個(gè)人名義向法院提起了環(huán)境公益訴訟，要求中海油和康菲石油設立百億元的賠償基金，但未能立案。
盡管全國各地對公益訴訟的探索和實(shí)踐一直都在進(jìn)行，但這些年來(lái)，在《民事訴訟法》修訂前，我國公益訴訟并無(wú)法律依據。實(shí)踐中，大量公益訴訟案件因為法院認定原告與案件之間沒(méi)有直接的利害關(guān)系而不予立案或被駁回起訴。因為在環(huán)境公益訴訟適格原告上，立法尚存空白。對誰(shuí)有起訴資格，法院對主體資格如何審查，法律沒(méi)有明確規定。
訴訟費用誰(shuí)來(lái)出？
瓶頸:鑒定費用和技術(shù)難題成了攔路虎
確立了訴訟主體，并非是建立健全環(huán)境公益訴訟制度的全部。如何制定配套措施，從而保證環(huán)境公益訴訟能夠順利提起，是各地實(shí)踐中無(wú)法回避的問(wèn)題。立法的空白帶來(lái)另一個(gè)現實(shí)問(wèn)題——環(huán)境公益訴訟面臨龐大的經(jīng)費和技術(shù)瓶頸。
在云南鉻污染事件中，民間環(huán)保組織自然之友成功地向污染企業(yè)提起訴訟。在艱難的取證之后，自然之友被700萬(wàn)元的生態(tài)環(huán)境損害鑒定費用報價(jià)困在了原地。
自然之友提出的訴訟請求中，重要的一項就是要求被告賠償因鉻渣污染造成的環(huán)境損失。污染范圍、污染程度，以及污染造成經(jīng)濟損失的具體金額，則需要由具備評估能力和司法鑒定資質(zhì)的第三方機構作出鑒定。如果沒(méi)有生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定，即便自然之友勝訴，法院也無(wú)法判定被告該付出多少賠償。
生態(tài)環(huán)境損害評估是一多學(xué)科、綜合性和技術(shù)性很強的工作，國內既具備評估能力，又有司法鑒定資質(zhì)的機構少之又少。而且，鑒定的費用還非常高。
自然之友曾向一家具有司法評估資質(zhì)的機構提出過(guò)鑒定請求，對方給出的報價(jià)是700萬(wàn)元。這遠遠超出了自然之友的承受能力。
眾所周知，進(jìn)行公益訴訟要投入大量財力、精力，只有經(jīng)費有了保障，環(huán)境公益訴訟制度才能得以順利推進(jìn)。國外經(jīng)驗表明，提起公益訴訟的原告可以就訴訟費、鑒定費等訴訟支出，向公益類(lèi)基金申請費用。
事實(shí)上，公益基金資助環(huán)境公益訴訟在我國已有先例。2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )等單位起訴貴陽(yáng)市一造紙廠(chǎng)水污染侵權糾紛，向貴陽(yáng)市“兩湖一庫”基金會(huì )提出污水檢測費申請，基金會(huì )根據法庭意見(jiàn)先行墊付。2010年3月，貴陽(yáng)市中級人民法院和清鎮市人民法院出臺的《關(guān)于大力推進(jìn)公益訴訟制度的意見(jiàn)》中規定，環(huán)境公益訴訟的原告如果存在資金困難，例如評估費、鑒定費等，可以申請公益基金援助。
雖然貴陽(yáng)、無(wú)錫、昆明和玉溪等地近年來(lái)相繼成立了環(huán)保法庭，但公益訴訟的案例并不多，其中一個(gè)重要原因是缺少公益訴訟基金支持。
據了解，海南、無(wú)錫等地也在嘗試建立環(huán)保公益基金。2011年9月，海南省高院與省財政廳聯(lián)合印發(fā)了《海南省省級環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》，解決當事人提起民事公益訴訟訴訟費用的預交和負擔問(wèn)題。應該說(shuō)，公益基金的建立及其制度的完善，能夠有效解決提起環(huán)境公益訴訟的后顧之憂(yōu)，未來(lái)環(huán)境公益訴訟的前景將更加光明。
此外，近年各地為鼓勵環(huán)境公益訴訟制度的建設，相繼出臺了一系列措施。
為鼓勵環(huán)境公益訴訟，無(wú)錫法院出臺了一系列措施，不僅訴訟費全免，而且降低了立案標準，簡(jiǎn)化立案審查，只要有表象證據，比如提供一張企業(yè)污染的照片就能立案，之后由法院組織力量進(jìn)行實(shí)地勘驗取證，以減輕原告的負擔。但要一勞永逸，還得建立公益訴訟基金和獎勵機制。
還有多少路要走？
窘境:法庭不少，案件不多
無(wú)論是在無(wú)錫、貴陽(yáng)還是在云南的環(huán)保法庭，都試圖建立一套環(huán)境公益訴訟的獨特立案規則和審判規則，但他們不得不面臨的一個(gè)尷尬是，無(wú)案可辦。
據不完全統計，全國范圍內共有15個(gè)省(直轄市)設立了77個(gè)環(huán)保法庭，但環(huán)境公益訴訟的案源普遍很少。
進(jìn)入司法程序的環(huán)境公益訴訟數量稀少，但涉及環(huán)境的糾紛事件數量卻不少。謝玉紅說(shuō)，其主要原因是，我國環(huán)境污染受害者的環(huán)境維權意識不高，目前沒(méi)有建立完備的公益訴訟法律體系，社會(huì )組織不能作為訴訟主體參與訴訟，缺乏環(huán)境損害鑒定及評估機制，難以向污染受害者提供損害賠償。
2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )得到了聯(lián)合國開(kāi)發(fā)計劃署(UNDP)的支持，雙方共同設計了“維護公眾的環(huán)境權益及推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的建立”項目。他們將通過(guò)爭取更多支持、政策倡導和法律建議等途徑，積極推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度建立。
隨著(zhù)環(huán)保民間組織的壯大和發(fā)展，環(huán)保民間組織在推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度方面起到了積極的作用，成為公益訴訟司法實(shí)踐的生力軍。但是，對于環(huán)境公益訴訟制度的建立，謝玉紅坦言，還有大量的工作要做，還有很長(cháng)的路要走。
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