◆劉永濤
現行的《環(huán)境保護法》自1989年施行以來(lái)，對推動(dòng)我國環(huán)保工作發(fā)揮了重要作用。但是，隨著(zhù)我國經(jīng)濟、社會(huì )的快速發(fā)展和環(huán)境保護形勢的巨大變化，現行《環(huán)境保護法》暴露出許多不足和缺陷。作為環(huán)境保護的基本法，亟待從法律制度上加以解決。
作為基層一線(xiàn)環(huán)境監察執法人員，筆者認為，現行《環(huán)境保護法》被稱(chēng)為“軟法”，其原因一是沒(méi)有授予環(huán)保部門(mén)一些強制手段；二是一些具體條款操作性不強，而難以落實(shí)到位。因此，筆者建議，在《環(huán)境保護法》(修訂草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“修訂草案”)的修改過(guò)程中，應當增設行政執法強制手段，增強法律的可操作性，并從以下幾個(gè)方面予以修改和完善:
一、增設行政執法強制手段
(1)授予環(huán)境監察機構行政處罰權和征收排污費的權利。建議增加“各級環(huán)保行政主管部門(mén)行使的行政處罰權和征收排污費，可以由環(huán)境監察機構依法實(shí)施”的規定。
(2)增設環(huán)境行政強制措施權。環(huán)境保護工作的重點(diǎn)是監督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，防止和減少環(huán)境違法行為的發(fā)生，那么，這就需要賦予環(huán)境監管部門(mén)一定的行政強制措施權。
環(huán)保行政主管部門(mén)在進(jìn)行監督檢查時(shí)，建議賦予必要的查封、沒(méi)收、扣押、拆除排污設施等強制執行手段；并建議增加“排污單位拒不執行責令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉或者停產(chǎn)整頓決定并繼續違法排污的，縣級以上人民政府可以要求供水、供電、供氣單位停止或者限制向排污單位提供生產(chǎn)用水、生產(chǎn)用電、生產(chǎn)用氣，有關(guān)單位應當根據相關(guān)法律、法規的規定予以配合，并采取相應措施”的規定。從而徹底改變《環(huán)境保護法》是“軟法”的現狀，讓環(huán)境行政執法部門(mén)“硬”起來(lái)，以更好地履行職責，保護環(huán)境。
(3)增設按日計罰制度。建議對比較普遍的具有持續性的超標排污等環(huán)境違法現象，增加“按日計罰”條款。只有這樣的處罰方式，才會(huì )對違法企業(yè)產(chǎn)生很好的威懾效果，從根本上解決“違法成本低、守法成本高”的狀況。
(4)增設環(huán)境影響評價(jià)的前置審批規定。建議增加“建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表經(jīng)依法批準后，項目審批部門(mén)方可批準該項目建設，土地行政管理部門(mén)方可辦理征地審批手續，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)方可頒發(fā)采礦許可證，城市規劃行政主管部門(mén)方可核發(fā)建設用地規劃許可證”的規定。同時(shí)建議增加“對環(huán)境可能造成重大影響或者產(chǎn)生惡臭、異味、油煙、噪聲等直接影響公眾生活環(huán)境的建設項目，需要辦理企業(yè)注冊登記或營(yíng)業(yè)執照的，其環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表或環(huán)境影響登記表經(jīng)依法批準后，工商行政管理部門(mén)方可核準登記、發(fā)給營(yíng)業(yè)執照”的規定。
二、增強法律的可操作性
(1)雖然《環(huán)境保護法》明確了環(huán)保部門(mén)統一監督管理職責，但是環(huán)保部門(mén)統一監督管理缺乏有效手段，加之各部門(mén)之間職責不清而導致的扯皮推諉也削弱了環(huán)境管理的力度。環(huán)保部門(mén)處于難以駕馭、難以統管的局面。
建議在修訂草案第七條的環(huán)境監督管理體制中設立相應的機制，進(jìn)一步明確環(huán)保部門(mén)統一監督管理的具體職責、方式和手段，并明確其他分管部門(mén)的權力和職責，做到職責權限及相互關(guān)系明確，以減少部門(mén)之間扯皮現象。同時(shí)建議在修改后的第七條第三款中增加金融、工商、電力部門(mén)為環(huán)境污染防治實(shí)施監督管理部門(mén)。
(2)在基層的工作中，常常遇到有些建設項目既沒(méi)有辦理環(huán)評審批手續，也沒(méi)有執行“三同時(shí)”制度。對于這種情況，如果按照修訂草案第二十六條第一款“防治污染的設施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響評價(jià)文件的環(huán)境保護行政主管部門(mén)驗收合格后，該建設項目方可投入生產(chǎn)或者使用”的規定執行，容易發(fā)生爭議。因此，建議刪掉修訂草案第二十六條第一款中的“原審批環(huán)境影響評價(jià)文件的”的規定。與《水污染防治法》(2008年)第十七條第三款的表述保持一致，即建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設施必須經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門(mén)驗收合格后，該建設項目方可投入生產(chǎn)或者使用。
(3)在修訂草案的第二十七條第一款中增加個(gè)體工商戶(hù)為排污申報登記的對象，在征收排污費時(shí)，不僅要按照排放污染物的“種類(lèi)”征收排污費，而且還要增加按照排放污染物的“數量和強度”征收排污費，與《水污染防治法》(2008年)、《大氣染防治法》和《排污費征收使用管理條例》中相關(guān)規定的表述保持一致。
(4)在修訂草案的第二十八條第一款和第二款和第四十條第一款中分別增加個(gè)體工商戶(hù)為限期治理的對象。同時(shí)在修訂草案第四十條中增加“大型企業(yè)的限期治理決定權由省級環(huán)保部門(mén)行使；中型企業(yè)的限期治理決定權由市級環(huán)保部門(mén)行使；小型企業(yè)的限期治理決定權由縣級環(huán)保部門(mén)行使”的規定。
(5)在修訂草案的第三十三條第二款中增設檢查人員的權力，增加“檢查人員有權進(jìn)入有關(guān)場(chǎng)所進(jìn)行檢查、勘察、取樣、錄音、拍照、錄像；查閱、復制生產(chǎn)記錄、排污記錄和其他有關(guān)材料”的權利。在基層的現場(chǎng)檢查時(shí)，一些排污者常常以各種理由拒不提供相關(guān)的一些資料，筆者建議在修訂草案“法律責任”第三十七條中增加“拒絕提供資料”的罰則規定。
(6)為避免在執法中對法律條款的理解產(chǎn)生爭議，建議將修訂草案第三十八條第一款中的“由批準該建設項目的環(huán)境影響報告書(shū)的環(huán)境保護行政主管部門(mén)……”修改為“由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門(mén)……”。與《水污染防治法》第七十一條規定保持一致，即違反本法規定，建設項目的防治污染設施沒(méi)有建成或者沒(méi)有達到國家規定的要求，投入生產(chǎn)或者使用的，經(jīng)現場(chǎng)檢查，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門(mén)責令停止生產(chǎn)或者使用，可以并處罰款。
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