抓綱治國。經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展各領(lǐng)域工作均有其“綱”，環(huán)境保護也不例外。環(huán)境保護工作的“綱”是統領(lǐng)環(huán)境保護工作的主線(xiàn)，主線(xiàn)抓住了，千頭萬(wàn)緒的環(huán)保工作也就井然有序了。
作為環(huán)?；痉?，環(huán)保法修改必須抓住環(huán)保工作的“綱”，對以下銜接有序重要問(wèn)題予以提出，并正確回答。
政府環(huán)境保護目標是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府的環(huán)境保護目標問(wèn)題。
建議在環(huán)保法修改中明確“政府環(huán)境保護的目標是可持續地滿(mǎn)足老百姓基本生命健康對環(huán)境的需求。”
可持續地滿(mǎn)足老百姓基本生命健康對環(huán)境的需求是政府環(huán)境保護工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。滿(mǎn)足基本生命健康需求包括四個(gè)方面，即保障老百姓喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食品，在良好的生態(tài)環(huán)境下生產(chǎn)生活。政府任何經(jīng)濟活動(dòng)都不能突破老百姓基本生命健康的“底線(xiàn)”，即任何經(jīng)濟活動(dòng)都必須在不危害基本生命健康的前提下進(jìn)行。
實(shí)現環(huán)保目標靠什么衡量？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)保目標實(shí)現的認定方法問(wèn)題。
建議在環(huán)保法修改中明確“政府環(huán)保目標實(shí)現要通過(guò)環(huán)境質(zhì)量達標情況來(lái)認定。”
環(huán)境質(zhì)量是環(huán)保目標評價(jià)的量化表征，沒(méi)有此量化表征，環(huán)保工作目標實(shí)現無(wú)從談起。滿(mǎn)足老百姓基本生命健康需求的環(huán)保目標實(shí)現均應有其量化評價(jià)。喝上干凈的水，即飲用水水質(zhì)要達到國家飲用水安全質(zhì)量標準；呼吸上清潔的空氣，即空氣質(zhì)量要達到國家環(huán)境空氣質(zhì)量相應標準；吃上放心的食品，即土壤環(huán)境質(zhì)量要達到國家土壤環(huán)境質(zhì)量安全標準；在良好的生態(tài)環(huán)境下生產(chǎn)生活，即生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要達到確定的環(huán)境質(zhì)量標準。同發(fā)達國家比較，我國目前反映環(huán)保目標實(shí)現的環(huán)境質(zhì)量標準還是較低層次的，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，環(huán)境質(zhì)量的標準也將不斷完善和提高。
環(huán)境質(zhì)量包括通常意義的環(huán)境質(zhì)量(這里稱(chēng)之為污染環(huán)境質(zhì)量)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。污染環(huán)境質(zhì)量包括水、氣、聲等環(huán)境質(zhì)量，可由水、氣、聲等的環(huán)境質(zhì)量達標情況表征，影響因素為水、氣、聲等的污染物排放。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量可由生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指數(簡(jiǎn)稱(chēng)EI指數)，并加以進(jìn)一步完善來(lái)表征(完善內容包括評價(jià)指標選擇、評價(jià)方法優(yōu)化，評價(jià)區域EI指數量化考核目標確定等)，影響因素為經(jīng)濟活動(dòng)對自然生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)。EI指數現今主要通過(guò)生物豐度指數、植被覆蓋指數、水網(wǎng)密度指數、土地退化指數、污染負荷指數等來(lái)進(jìn)行計算和綜合評價(jià)。
需要特別強調的是，政府環(huán)保目標實(shí)現認定一定是含蓋水、氣、土、生態(tài)等全部要素的，并且每個(gè)要素必須含蓋環(huán)境質(zhì)量標準的全部評價(jià)指標。如果所評價(jià)地區有特征污染物排放，也必須一并納入評價(jià)。政府對轄區環(huán)境質(zhì)量全部評價(jià)指標負責，決不是對部分評價(jià)指標負責。不以全指標約束、考核政府環(huán)保工作，環(huán)保工作必然顧此失彼?，F階段，我國環(huán)境質(zhì)量評價(jià)指標數量還較為有限，標準限值相對寬松，今后要逐漸加嚴標準限值，同時(shí)盡快實(shí)施全指標評價(jià)。環(huán)境質(zhì)量達標是上級政府對下級政府考核的硬約束，而如何實(shí)現環(huán)保目標主要是下級政府自身的事。
環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系如何處理？
環(huán)保法要提出并正確回答政府如何正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系問(wèn)題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級政府要把轄區產(chǎn)業(yè)結構、布局符合功能區定位要求，排污總量、生態(tài)擾動(dòng)滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達標要求，作為經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點(diǎn)。”
經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關(guān)系處理的平衡點(diǎn)問(wèn)題并不復雜。平衡點(diǎn)問(wèn)題涉及定性、定量?jì)蓚€(gè)方面，定性方面是產(chǎn)業(yè)結構、布局是否符合功能區(主體功能區及環(huán)境功能區等)定位；定量方面是排污總量、生態(tài)擾動(dòng)是否滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達標。一個(gè)地區的功能區劃定好了，就明確了保護什么、發(fā)展什么的目標導向；污染物排放總量、生態(tài)擾動(dòng)幅度控制搞好了，就解決了各個(gè)功能區環(huán)境質(zhì)量達標的問(wèn)題。一個(gè)地區的產(chǎn)業(yè)結構、布局符合了功能區定位，污染物排放量、生態(tài)擾動(dòng)幅度又滿(mǎn)足了環(huán)境質(zhì)量達標要求，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展就實(shí)現了雙贏(yíng)，老百姓的生存權、發(fā)展權就都得到了保障，“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀(guān)也就落到了實(shí)處。在經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中，政府及環(huán)保部門(mén)的所有環(huán)境保護努力均不外乎在做上述兩方面工作。所以，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點(diǎn)是：“產(chǎn)業(yè)結構、布局符合功能區定位；污染物排放量、生態(tài)擾動(dòng)滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達標”。這是發(fā)展與保護如何協(xié)調在可操作層面的明確回答。
功能區劃分，污染物總量及生態(tài)擾動(dòng)控制二者密切相關(guān)、缺一不可。功能區劃分是前提，排污總量及生態(tài)擾動(dòng)控制是保障。沒(méi)有功能區劃分的明確，污染物總量及生態(tài)擾動(dòng)控制就會(huì )陷入盲目；沒(méi)有污染物總量及生態(tài)擾動(dòng)控制，各功能區的環(huán)境質(zhì)量就難以達標。
遺憾的是，雖然政府每天都在面對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護關(guān)系，但二者關(guān)系如何實(shí)現協(xié)調的平衡點(diǎn)卻一直沒(méi)有給出。“先污染后治理論”、“保護第一論”、“不可調和論”等多論并存，平衡點(diǎn)似乎成了一個(gè)永遠不能明確回答的難題。其實(shí)，發(fā)展與保護同等重要，對一條河流來(lái)講，如功能區定為四類(lèi)水體，四類(lèi)水就是發(fā)展與保護的平衡點(diǎn)，經(jīng)濟發(fā)展排放污染物就排到四類(lèi)，超出四類(lèi)，就是重經(jīng)濟輕環(huán)保，反之，就是重環(huán)保輕經(jīng)濟。對于工業(yè)企業(yè)來(lái)講，排放標準就是企業(yè)發(fā)展與保護的重要平衡點(diǎn)。
政府環(huán)境保護任務(wù)是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)境保護的任務(wù)問(wèn)題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級政府圍繞守住平衡點(diǎn)底線(xiàn)，執行環(huán)境保護的兩項任務(wù)，即償還舊賬和不欠新賬任務(wù)。”
償還舊賬即償還轄區產(chǎn)業(yè)結構、布局不符合功能區定位；污染物排放量、生態(tài)擾動(dòng)不滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達標要求的舊賬；不欠新賬即經(jīng)濟發(fā)展要做到產(chǎn)業(yè)結構、布局要符合功能區定位，污染物排放量、生態(tài)擾動(dòng)不超出滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達標的要求。
環(huán)境保護兩項任務(wù)的目的就是守住“平衡點(diǎn)”。守住了“平衡點(diǎn)”，隨著(zhù)經(jīng)濟持續增長(cháng)，單位GDP污染物的排放強度必然會(huì )越來(lái)越小，產(chǎn)業(yè)層次、布局就會(huì )越來(lái)越優(yōu)化，從而真正實(shí)現產(chǎn)業(yè)結構的戰略調整和經(jīng)濟增長(cháng)方式的根本轉變。
政府環(huán)境保護工作機制是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答政府環(huán)境保護工作的機制問(wèn)題。
建議在環(huán)保法修改中明確“環(huán)境保護工作的機制是各級政府對轄區發(fā)展與保護平衡點(diǎn)的底線(xiàn)負責，環(huán)保部門(mén)對環(huán)境保護工作實(shí)施統一監督管理，相關(guān)部門(mén)圍繞滿(mǎn)足平衡點(diǎn)底線(xiàn)，各自作為主體分工負責履行好自身職責。環(huán)保部門(mén)統一監督管理的任務(wù)是將轄區現存制約平衡點(diǎn)實(shí)現的問(wèn)題理清楚，將下一級政府和本級各相關(guān)部門(mén)任務(wù)列清楚，通過(guò)政府目標責任制將償還舊賬、不欠新賬任務(wù)落實(shí)到下一級政府和本級各相關(guān)部門(mén)。黨委、政府建立并實(shí)行目標、任務(wù)完成的考核制度，將平衡點(diǎn)目標滿(mǎn)足情況，償還舊賬、不欠新賬任務(wù)完成情況作為考核重要內容。”
部門(mén)分工負責不到位是環(huán)保工作中存在的突出問(wèn)題。其原因既有政府不重視等的因素，也有環(huán)保部門(mén)統一監管能力不強的原因。由于部門(mén)分工負責不到位，環(huán)保部門(mén)對環(huán)保工作實(shí)施統一監督管理經(jīng)常變成了環(huán)保部門(mén)對環(huán)保任務(wù)實(shí)施統一牽頭管理。環(huán)保部門(mén)獨木難支，甚至屢屢被責任追究。“十一五”期間，曾出現某地因為污水處理廠(chǎng)建設滯后，造成減排任務(wù)未完成而被國家區域限批后，環(huán)保局長(cháng)被當地免職的情況。作者在杭州環(huán)保局工作期間，與同事們共同探討環(huán)保工作的機制問(wèn)題，做到每年由政府主要領(lǐng)導與相關(guān)部門(mén)主要負責人簽定量化目標責任書(shū)。簽定責任書(shū)的部門(mén)有31個(gè)，并且各自作為主體牽頭完成環(huán)保目標任務(wù)。
此外，還明確了黨委組織部、宣傳部，共青團，婦聯(lián)，科協(xié)等的量化任務(wù)。出臺考核辦法，對相關(guān)部門(mén)年度量化工作完成情況予以考核。建立了各部門(mén)為組長(cháng)的多個(gè)專(zhuān)項督察組、紀委監察部門(mén)為組長(cháng)的行政效能督察組、有關(guān)專(zhuān)家任組長(cháng)的技術(shù)核查組。督察、核查發(fā)揮了多部門(mén)的主體作用，促進(jìn)了政府環(huán)保工作的機制順暢，收到很好效果。
環(huán)境保護部門(mén)職責是什么？
環(huán)保法要提出并正確回答環(huán)境保護部門(mén)的職責問(wèn)題。
建議在環(huán)保法修改中明確“環(huán)境保護部門(mén)要履行好參與政府綜合決策，對環(huán)保工作實(shí)施統一監督管理，對工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為依法監管三項職責。”
在參與政府綜合決策部分明確“參與綜合決策是環(huán)保部門(mén)的基本職責。”具體包括：明確經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的平衡點(diǎn)；為政府經(jīng)濟發(fā)展設定環(huán)境保護底線(xiàn)，即平衡點(diǎn)的定性、定量約束；劃定環(huán)境功能區，明確各功能區環(huán)境質(zhì)量標準；編制政府環(huán)境保護規劃，以轄區產(chǎn)業(yè)結構布局符合功能區定位、排污總量和生態(tài)擾動(dòng)滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量達標為目標，提出政府環(huán)境保護的償還舊賬、不欠新賬工程。
在實(shí)施統一監督管理部分明確“統一監督管理是環(huán)保部門(mén)的重要職責。”具體包括：環(huán)保部門(mén)將轄區現存制約“平衡點(diǎn)”實(shí)現的問(wèn)題理清楚；將下一級政府和本級各相關(guān)部門(mén)任務(wù)列清楚；通過(guò)政府目標責任制將償還舊賬、不欠新賬任務(wù)落實(shí)到下一級政府和本級各相關(guān)部門(mén)；建立目標任務(wù)完成的督察、核查和考核辦法。
統一監督管理職責履行的目的在于保障環(huán)保法確定的環(huán)境保護工作機制落到實(shí)處，即各級政府對轄區發(fā)展與保護平衡點(diǎn)的底線(xiàn)負責，環(huán)保部門(mén)對環(huán)境保護工作實(shí)施統一監督管理，相關(guān)部門(mén)圍繞滿(mǎn)足平衡點(diǎn)底線(xiàn)，各自作為主體分工負責履行好各自職責。統一監督管理落實(shí)到位，環(huán)境保護工作就實(shí)現了政府有壓力、部門(mén)有任務(wù)、環(huán)保有地位。
在工業(yè)企業(yè)監管部分明確“工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為監管由環(huán)保部門(mén)負責。”具體包括：監管工業(yè)企業(yè)依法設立，即有環(huán)保部門(mén)環(huán)評批復(環(huán)評法實(shí)施前的建設項目要有環(huán)保部門(mén)下達的有關(guān)限期整改和驗收文件)；監管工業(yè)企業(yè)依法投運，即有環(huán)保部門(mén)“三同時(shí)”驗收文件；監管工業(yè)企業(yè)達標排放，即對企業(yè)規范進(jìn)行監測、監察，約束企業(yè)污染物排放滿(mǎn)足國家或地方排放標準和所在區域環(huán)境功能區定位要求；監管工業(yè)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險防范，即監管工業(yè)企業(yè)制定規范的突發(fā)環(huán)境事件應急預案，并定期開(kāi)展演練。
環(huán)保部門(mén)參與政府綜合決策，對環(huán)保工作實(shí)施統一監督管理，對工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為依法監管三方面職責定位及有效履行，將促進(jìn)政府守住環(huán)境保護的底線(xiàn)。在環(huán)保部門(mén)統一監督管理下，政府履行環(huán)境保護工作的過(guò)程一定是以平衡點(diǎn)定性底線(xiàn)倒逼產(chǎn)業(yè)結構提升和布局優(yōu)化，以定量底線(xiàn)倒逼單位GDP污染物排放量不斷減小，從而實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)方式的根本性轉變。
環(huán)保部門(mén)監管能力建設如何加強？
環(huán)保法要提出并正確回答環(huán)保部門(mén)監管能力建設問(wèn)題。
建議在環(huán)保法修改中明確“各級政府要明確環(huán)保部門(mén)有效履行職責所需監管能力建設的目標、指標，編制環(huán)境監管能力建設規劃并有效實(shí)施。”
環(huán)保部門(mén)監管能力薄弱已成為制約環(huán)保工作任務(wù)完成的直接因素。能力不強表現在機構建設、能力建設兩個(gè)方面。機構方面表現在一些基層環(huán)保部門(mén)機構建設滯后；能力方面表現在監測、監察不能達到國家標準化要求，環(huán)保部門(mén)參與綜合決策、實(shí)施統一監督管理的思路不清晰和對工業(yè)企業(yè)的監管不到位。
將環(huán)保部門(mén)監管能力建設納入環(huán)保法，可望有序推進(jìn)全國環(huán)境監管能力建設。
關(guān)于“明確環(huán)保能力建設的目標、指標”問(wèn)題，可考慮以環(huán)境監測、監察兩項能力建設為重點(diǎn)，以履行工業(yè)企業(yè)環(huán)境監管、對環(huán)保工作實(shí)施統一監督管理等基本職責為前提，以國家監測、監察標準化建設為基礎，以生態(tài)文明建設對環(huán)境的要求為標準，全面提出國家環(huán)境保護能力建設的目標、指標，力爭通過(guò)幾年努力，使環(huán)保系統能力建設能夠基本適應環(huán)境監管的需要。
關(guān)于“編制環(huán)境監管能力建設規劃并有效實(shí)施”的問(wèn)題，建議國家務(wù)實(shí)編制國家環(huán)境監管能力建設規劃；各省在國家規劃指導下，務(wù)實(shí)編制本省環(huán)境監管能力建設規劃；市縣環(huán)境監管能力建設規劃同樣編制，形成環(huán)境監管能力建設規劃體系。國家出臺規劃實(shí)施意見(jiàn)或辦法，明確地方政府規劃實(shí)施的主體責任；明確規劃實(shí)施的資金保障等措施；明確規劃實(shí)施情況對政府和相關(guān)部門(mén)任務(wù)完成的考核要求。
將環(huán)保部門(mén)監管能力建設納入環(huán)保法有助于在更高層面形成環(huán)保監管能力建設的合力。“十一五”以來(lái)，雖然各地借減排、國家重要環(huán)保工作考核契機，環(huán)保部門(mén)監管能力建設得到加強，但與環(huán)境管理需要相比仍有相當大差距。將環(huán)保部門(mén)監管能力建設納入環(huán)保法有助于更有效地加快減排環(huán)保監管能力建設。在國家重要環(huán)保工作考核方面，國家重點(diǎn)流域污染防治規劃實(shí)施情況考核、重金屬污染防治規劃實(shí)施情況考核、中央紀委轉變經(jīng)濟增長(cháng)方式監督檢查、國家環(huán)保專(zhuān)項行動(dòng)督查、國家環(huán)保模范城市創(chuàng )建及復核、國家生態(tài)系列創(chuàng )建考核驗收等均對環(huán)保監管能力建設提出要求，將環(huán)保部門(mén)監管能力建設納入環(huán)保法有助于加快國家重要環(huán)保工作環(huán)保監管能力建設。
作者：劉國才 環(huán)境保護部華東環(huán)境保護督查中心副主任
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