全國人大代表呂忠梅——
立法理念要適應科學(xué)發(fā)展要求
中國環(huán)境報記者 李源
“二十多年一次的修法機會(huì )，實(shí)在是太寶貴了，一定要好好把握。”談到《環(huán)境保護法》的修訂工作，全國人大代表、著(zhù)名環(huán)境法學(xué)家呂忠梅深有感觸。
“現在，修法的時(shí)機已經(jīng)成熟。”在接受本報記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)，呂忠梅介紹，1989年，我國的《環(huán)境保護法》頒布實(shí)施，到今天已經(jīng)超過(guò)20年。
“從制度層面看，在中國特色社會(huì )主義立法體系已經(jīng)建成以后，立法的重點(diǎn)放在現行法律的修訂與完善方面，十分必要。從實(shí)踐層面看，《環(huán)境保護法》經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)施，也為法律的修訂提供了非常好的實(shí)踐基礎。全國人大常委會(huì )于2011年啟動(dòng)了《環(huán)境保護法》的修訂工作，意義重大。”
為什么需要修法？ 促進(jìn)解決民生問(wèn)題
呂忠梅表示，環(huán)境資源保護是近年來(lái)人民群眾反映十分強烈的社會(huì )熱點(diǎn)問(wèn)題，因環(huán)境污染和生態(tài)破壞引發(fā)的大量的群體性事件，成為影響社會(huì )秩序的不穩定因素。
這些問(wèn)題，恰恰是中國在過(guò)去幾十年里經(jīng)濟發(fā)展方式不可持續，高資金投入、高資源消耗、高環(huán)境污染、低經(jīng)濟社會(huì )效益而必然產(chǎn)生的結果。
因此，環(huán)境資源保護是既涉及中國發(fā)展方式轉變、經(jīng)濟結構調整，又涉及中國人民基本生存條件提高、社會(huì )秩序穩定的重大問(wèn)題，既是經(jīng)濟問(wèn)題、更是民生問(wèn)題。
“但是，從我們對《環(huán)境保護法》實(shí)施情況的調查看，無(wú)論是執法方面還是司法方面，都面臨著(zhù)因為法律制度的不盡合理和完善，難以有效實(shí)施的巨大困難。這使得國家關(guān)于環(huán)境保護方面的重大決策難以得到很好的貫徹，公眾的環(huán)境權益難以得到很好的保護，從而直接影響到經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和解決民生問(wèn)題的成效。”
修法方向是什么？ 有限修改思路可取
“作為全國人大代表，在第十屆、第十一屆人大會(huì )議上，我曾經(jīng)兩次領(lǐng)銜30名以上代表提出關(guān)于修改現行《環(huán)境保護法》的議案。”
回想起歷次提出議案的內容，呂忠梅記憶猶新:“我們提出的修改重點(diǎn)集中在幾個(gè)方面，包括現有法律的立法層次不夠、立法理念不能適應科學(xué)發(fā)展的要求、公民環(huán)境權益保護缺失、單行法修改后造成的制度效力錯位、部分制度設計不完善、導致法律執行不力等問(wèn)題。”
“據我所知，此次修法的重點(diǎn)是:處理好環(huán)境保護主要法律制度與相關(guān)法律銜接的問(wèn)題。著(zhù)重解決的是，《環(huán)境保護法》與污染防治各單項法的制度措施不統一、一些規定不適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、實(shí)踐中一些行之有效的行政責任和問(wèn)責制度缺乏法律依據等問(wèn)題。”
具體而言，修法主要涉及環(huán)境影響評價(jià)、排污收費、限期治理、公眾環(huán)境權益、環(huán)境標準、環(huán)境監測、跨行政區防治協(xié)調和人民政府環(huán)境質(zhì)量責任等8項重要制度。
“應該說(shuō)，這樣一種對《環(huán)境保護法》進(jìn)行‘有限修改’的思路，是可取的。”呂忠梅認為，如果能夠很好貫徹，它可以提高環(huán)境法律法規實(shí)施的有效性，解決現行《環(huán)境保護法》可操作性不強和執行力不足的問(wèn)題。
改善空間在哪里？ 責任制度需要健全
呂忠梅認為，從政策層面看，國家已經(jīng)確立的環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制未納入法律，更缺乏綜合決策的行政程序規則。這使得一些地方政府和有關(guān)部門(mén)的部分決策行為不符合法律規定，導致一些污染工程、生態(tài)破壞項目上馬，實(shí)際走上了一條“先污染、后治理”的老路。
從法律層面看，由于法律責任制度不健全，缺乏對政府責任的追究、行政處罰的執行程序不明確、適應環(huán)境保護要求的證據制度和裁判程序制度缺乏，使得司法在環(huán)境保護方面的作用難以發(fā)揮，導致大量因環(huán)境污染和生態(tài)破壞而引起的環(huán)境糾紛無(wú)法進(jìn)入司法程序，少數已經(jīng)進(jìn)入司法程序的案件也存在審理難、裁判難、執行難的問(wèn)題。
從公眾角度看，由于缺乏環(huán)境信息公開(kāi)制度以及公眾舉報途徑方面的明確規定，以及缺乏環(huán)境公益訴訟制度的支持，使得有關(guān)環(huán)境資源保護的信息嚴重不對稱(chēng)，公眾的知情權、表達權、參與權、監督權得不到充分實(shí)現。這導致社會(huì )公眾的事先參與、過(guò)程參與缺乏，甚至可能導致發(fā)生嚴重受害后果后，個(gè)人上訪(fǎng)、群體性事件不斷，政府疲于應對，形成“企業(yè)污染、政府買(mǎi)單、群眾受害”的惡性循環(huán)。
從企業(yè)角度看，環(huán)境監測與監察地位不夠以及查處方法、處理手段薄弱，法律責任制度支持不足等問(wèn)題仍然存在。相應地，企業(yè)違法成本低、守法成本高的現象依然突出。這無(wú)形中造成了企業(yè)做出寧可違法也不守法的逆向選擇。
哪些方面需要修改？
呂忠梅建議，此次《環(huán)境保護法》的修訂，應該著(zhù)力解決現有問(wèn)題，從立法理念、法律原則、法律制度方面加以完善，體現環(huán)境保護基本國策應有的地位，實(shí)現建設生態(tài)文明的功能。
完善《環(huán)境保護法》的立法理念和調整范圍。
將生態(tài)環(huán)境保護納入《環(huán)境保護法》的調整范圍，并對環(huán)境保護管理體制、環(huán)境功能區劃等制度方面予以完善。改變現行《環(huán)境保護法》實(shí)際上是“污染防治法”的現狀。
針對目前存在的環(huán)境保護法實(shí)施問(wèn)題，修改完善相關(guān)制度。
一是完善政府環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度。將環(huán)境影響評價(jià)制度的范圍擴大到政府開(kāi)發(fā)策略、完善政府對所轄區域環(huán)境質(zhì)量負責制度，建立政府環(huán)境責任追究制度，落實(shí)環(huán)境保護問(wèn)責制。
二是完善企業(yè)環(huán)境保護義務(wù)制度。按照標準明確、責任清晰、監督到位的原則，建立和完善“三同時(shí)”制度、信息公開(kāi)制度、污染物排放標準與排污收費、責令改進(jìn)或者限期治理義務(wù)等規定。
三是完善環(huán)境司法保障措施。著(zhù)力解決支持補強環(huán)境行政、支持被害人訴訟的問(wèn)題，完善環(huán)境行政處罰、行政強制執行制度，建立和完善民事救濟的程序制度和證據制度，建立環(huán)境公益訴訟制度，明確公眾的知情權、建議權、舉報權與途徑、申訴與訴訟權。
四是完善環(huán)境執法手段和措施。按照統一監管原則，賦予環(huán)保部門(mén)環(huán)境監察權以及環(huán)境信息公開(kāi)的責任，完善環(huán)境監測、環(huán)境執法監察、限期治理等制度。
一些做法在環(huán)境保護單行法中已經(jīng)規定，或者在執法與司法的實(shí)踐中已經(jīng)積累了經(jīng)驗，但存在不完善、不統一、甚至矛盾和沖突的現象。在修訂《環(huán)境保護法》時(shí)應予以統一和完善。
一是規定排污許可、生態(tài)補償制度，將污染責任保險納入環(huán)境民事責任制度，建立環(huán)境訴訟領(lǐng)域以司法鑒定為主、專(zhuān)家證人為輔的證據制度。
二是統一規定限期治理制度，改變各單行法規定不一致的現狀。
三是落實(shí)公眾環(huán)境權益保障措施，明確政府與企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)義務(wù)，以及不公開(kāi)環(huán)境信息的法律后果與救濟措施。
四是建立完善的環(huán)境標準法律制度，明確環(huán)境標準體系的內容，規定編制與通過(guò)的法律程序，確定對違反環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放或控制標準的法律后果及制裁。
五是建立跨行政區域環(huán)境管理協(xié)調機制，明確環(huán)境保護行政區域管理與流域管理、大氣污染控制區域管理等環(huán)境區域管理之間的關(guān)系，確定跨行政區域環(huán)境管理的方式、程序和法律效力，規定法律責任。#p#副標題#e#
委員獻策
全國政協(xié)委員王曦——
有效規范政府行為
中國環(huán)境報記者 曹俊
“看了現在《環(huán)境保護法》的修改稿，我認為有個(gè)特點(diǎn):方向是對的，但步子還可以再大一點(diǎn)。”全國政協(xié)委員、上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(cháng)王曦在接受記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)表示。
“通過(guò)前一段時(shí)間《環(huán)境保護法》修改方案的不同爭論，表現出對人大在這種制度變革中的作用有不同認識。政府自身沒(méi)有立法權，社會(huì )只能呼吁，最終還是需要立法機關(guān)采取行動(dòng)。”王曦說(shuō)，不少人意識到現行法律對政府行為規范不足，那么這次修改《環(huán)境保護法》就是一次機會(huì )。人大可以利用這個(gè)機會(huì )對政府有關(guān)環(huán)境的行為進(jìn)行規范和制約。
“立法者應當有所作為，這涉及到重要的規則改革。”王曦說(shuō)。
方向是對的:將環(huán)境質(zhì)量狀況納入地方政府主要負責人政績(jì)考核
“方向是對的，修改稿將環(huán)境質(zhì)量狀況納入了地方政府主要負責人的政績(jì)考核。”王曦說(shuō)，“這對地方政府主要負責人是一個(gè)很大的壓力，相信可以促使他們在做決策時(shí)更多地考慮環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調。這一修改將彌補我國環(huán)境法律中的一個(gè)重要缺陷——對政府環(huán)境行為規范和約束不足。
王曦說(shuō):“一方面，我國現行環(huán)境保護類(lèi)法律主要是政府管理企業(yè)的法律。例如《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等法律條款中大概有80％都是對企業(yè)行為的管制，對政府及‘第三方主體’有關(guān)環(huán)境事務(wù)的行為規范十分薄弱。另一方面，在中國的特殊國情下，政府不僅是環(huán)境治理者，而且是經(jīng)濟建設的規劃者、投資者和招商者。換句話(huà)說(shuō)，政府不僅是‘裁判員’，也是‘運動(dòng)員’。假如政府在招商引資、規劃和推動(dòng)地方經(jīng)濟的發(fā)展過(guò)程中，沒(méi)有協(xié)調好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，沒(méi)有充分考慮環(huán)境資源的外在約束，就會(huì )做出短視的決策，或者在執法上消極懈怠或不作為，就會(huì )淪為環(huán)境問(wèn)題的制造者。“政協(xié)委員何悅也明確提出，政府不履行環(huán)境責任以及履行環(huán)境責任不到位，已成為制約我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展的因素。因此，修改《環(huán)境保護法》必須緊緊圍繞落實(shí)“地方政府對環(huán)境質(zhì)量負總責”的要求。
“法律應當切實(shí)規范和約束政府環(huán)境行為，否則政府會(huì )成為間接的污染制造者和環(huán)境侵權者。”王曦說(shuō)。“因此，此次修改稿考慮將環(huán)境質(zhì)量納入地方政府主要負責人的政績(jì)考核，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。”
另外，修改稿中還提出，環(huán)境質(zhì)量狀況要向人大報告，接受人大監督。“這是一個(gè)重大進(jìn)步，值得肯定。”王曦表示。
步子還可以再大一些:有效規范政府決策
“修訂后的《環(huán)境保護法》在對政府決策階段和決策程序的規范應當做出新的規定，這樣才能體現出應有的進(jìn)步。”王曦說(shuō)。
根據現行的環(huán)境保護類(lèi)法律、法規，政府決策階段有哪些缺陷需要彌補呢？王曦舉例說(shuō)，比如說(shuō)我們有《環(huán)境影響評價(jià)法》，規定了建設項目環(huán)評和規劃環(huán)評，但是在實(shí)際執行中卻不夠理想，突出的表現就是一些項目“先上車(chē)、后買(mǎi)票”。再看重大污染事件的背后，很多都存在違反《環(huán)境影響評價(jià)法》的現象。“這種做法的破壞性在于影響了政府決策的科學(xué)性和正確性。”王曦評價(jià)道。
“不嚴格執行《環(huán)境影響評價(jià)法》，政府在決策過(guò)程中就不能很好地聽(tīng)取社會(huì )各界、專(zhuān)家、受影響的利益相關(guān)方的意見(jiàn)，容易導致決策失誤。”王曦說(shuō)，“而事后的補救往往需要更多的成本。”
“如何更好地體現預防為主的思想，對這一點(diǎn)應當給予足夠的重視。”王曦說(shuō)。
將地方政府執行環(huán)境法律情況納入考核
“比如，《環(huán)境影響評價(jià)法》的違反者很多都是地方政府。如果沒(méi)有地方政府的默許，企業(yè)可能也很難實(shí)現‘先上車(chē)、后買(mǎi)票’。”王曦說(shuō)。“當然，修改《環(huán)境影響評價(jià)法》也可以考慮，但是這在短期內可操作性不大，而且也不是問(wèn)題的關(guān)鍵。關(guān)鍵在于地方政府缺乏守法的意愿。”
全國政協(xié)委員鐘曉渝也表示，執法不嚴是現在環(huán)境問(wèn)題的主要原因之一。
那么，怎么能夠讓政府遵守和嚴格執行法律？王曦給出了一條具體的意見(jiàn)。他建議，在將環(huán)境質(zhì)量狀況納入地方政府主要負責人政績(jì)考核的基礎上，再補充一條，即:把地方政府遵守和執行環(huán)境保護法律的情況也納入地方政府主要負責人的政績(jì)考核。
“如果能將地方政府遵守和執行法律情況納入考核，這個(gè)現象或許會(huì )有改善。特別需要強調的是，這里要考核的是地方政府主要負責人，而不是環(huán)保局長(cháng)。”王曦說(shuō)。
設計有助于政府科學(xué)決策的制度
“是否可以結合信息公開(kāi)設計一些幫助政府科學(xué)決策的制度？比如，在國家和省級政府層面設立非政府的環(huán)境咨詢(xún)委員會(huì )。這個(gè)咨詢(xún)委員會(huì )可以列席國務(wù)院和省級政府的環(huán)保聯(lián)席會(huì )議，它的任務(wù)是參與并在一定程度上監視政府有關(guān)環(huán)境議題的決策，為政府的科學(xué)決策服務(wù)。”王曦說(shuō)。
“這樣可以在決策早期實(shí)現包容性決策，而不是由地方主要負責人做出決策，造成環(huán)境損害后再來(lái)解決問(wèn)題，產(chǎn)生各種各樣不必要的社會(huì )成本。這也是預防為主思想的主要體現。”
處理好監督和管制兩種關(guān)系
“通過(guò)《環(huán)境保護法》修改過(guò)程中的研究，我們認識到，環(huán)保事業(yè)主體主要有3個(gè)，即政府(既是管制者也是被監督者)、企業(yè)(既是被管制者也是被監督者)和‘第三方主體’(監督者)。在三大主體之間存在著(zhù)一種管制互動(dòng)和兩種監督互動(dòng)。前者指政府與企業(yè)之間的互動(dòng)。后者指第三方主體分別與政府和企業(yè)之間的互動(dòng)。”王曦補充說(shuō)。
王曦認為，環(huán)境保護事業(yè)的進(jìn)步，需要3個(gè)主體的良性互動(dòng)。在良性的互動(dòng)關(guān)系中，管制者有效地行使管制的權力，被管制者接受管制，依法約束自己可能對環(huán)境帶來(lái)不利影響的行為；監督者依法有效地對管制者和被管制者進(jìn)行監督，促使它們依法辦事。
“特別要強調的是，環(huán)保主體之間的良性互動(dòng)需要得到法律和制度的保障才能持久。”王曦說(shuō)，“在政府與企業(yè)的管制互動(dòng)方面，我國的立法相對完備，問(wèn)題主要在于政府執法不力。政府執法不力的一個(gè)很重要的原因是政府沒(méi)有受到有力的第三方主體監督。而第三方主體監督不力的一個(gè)重要原因是法律沒(méi)有為這種監督提供完善的制度保障。第三方主體，不論是對政府的監督，還是對企業(yè)的監督，都面臨法律保障不足的困境，難以充分、有效行使知情權、參與權、表達權和監督權。”
為此，王曦進(jìn)一步建議，立法機關(guān)應針對我國的現實(shí)，抓緊研究如何通過(guò)立法為第三方主體與政府和企業(yè)之間的監督互動(dòng)提供法制保障的問(wèn)題。
代表建言
法律體系已建立法之必行待解決
中國環(huán)境報記者 霍桃
“中國特色社會(huì )主義法律體系的形成標志著(zhù)我國立法的逐步完備，同時(shí)也意味著(zhù)我國的法治建設從以立法為重點(diǎn)，轉向立法與法律實(shí)施并重的時(shí)代。”“兩會(huì )”期間，全國人大代表呂忠梅提出建議，開(kāi)展環(huán)境法律實(shí)施專(zhuān)項調查。
據呂忠梅介紹，我國在環(huán)境立法方面也已形成了相對成熟的法律體系，包括環(huán)境保護、污染防治、自然資源利用與管理等60多部環(huán)境或有關(guān)環(huán)境的法律、50多部行政法規、約200部部門(mén)規章和規范性文件、1600余件地方性環(huán)境保護法規和地方政府規章。
“對于環(huán)境糾紛的解決，目前存在著(zhù)一些困境:一方面，因環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的矛盾糾紛和問(wèn)題數量較多；另一方面，這些矛盾糾紛真正進(jìn)入行政或司法解決機制和渠道的實(shí)際上很少。”
呂忠梅舉例說(shuō)明，環(huán)境保護部發(fā)布的《全國環(huán)境統計公報》表明，截至2008年底，涉及環(huán)境的來(lái)信數量已達8萬(wàn)封左右，來(lái)訪(fǎng)數量約7萬(wàn)批，這說(shuō)明人民群眾和社會(huì )組織環(huán)境意識越來(lái)越強，對環(huán)境污染和生活環(huán)境質(zhì)量的要求越來(lái)越高。
而根據最高人民法院有關(guān)部門(mén)的統計，2008年，全國法院一審審結重大污染事故罪的刑事案件11件、一審環(huán)境污染損害賠償案件1509件、一審環(huán)保行政案件1601件，共計3121件。如此巨大的反差，值得深思。
“天下難事，不難于立法，難于法之必行。”呂忠梅表示，我國環(huán)境法律制度雖然逐步完善，尤其是隨著(zhù)刑法修正案(八)的出臺和民事訴訟法修改，“污染環(huán)境罪”已經(jīng)確立(原為“重大環(huán)境污染事故罪”，降低入罪門(mén)檻)，環(huán)境公益訴訟制度也將要建立，等等。
雖然這些制度將極大推動(dòng)我國環(huán)境法律制度的實(shí)施，但是仍需要細化，需要配套制度。例如，如何認定嚴重污染環(huán)境，如何建立可操作性的公益訴訟具體制度，立法、司法乃至相關(guān)行政主管部門(mén)任重道遠。
更為重要的是，為推動(dòng)我國生態(tài)文明建設、改善我們的環(huán)境、預防和化解涉及環(huán)境方面的社會(huì )矛盾糾紛，黨和國家以及社會(huì )各界對環(huán)境法治寄予厚望，環(huán)境法治也確實(shí)應該進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代，從而發(fā)揮更為重要的作用。
為完善環(huán)境治理和案件處理法律法規，推動(dòng)環(huán)境法治建設，呂忠梅建議由立法機關(guān)牽頭，司法機關(guān)和環(huán)境行政主管部門(mén)聯(lián)合開(kāi)展環(huán)境執法和司法專(zhuān)項調研。
具體內容包括:一是開(kāi)展對環(huán)境執法司法情況的專(zhuān)門(mén)調研；二是開(kāi)展環(huán)境立法解釋或司法解釋制定的專(zhuān)門(mén)調研；三是為探索環(huán)境矛盾糾紛多元解決機制開(kāi)展調研。
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