黨的十八屆三中全會(huì )把握時(shí)代、實(shí)踐和人民的新要求，就在新的歷史起點(diǎn)上如何系統、有效、實(shí)效推進(jìn)生態(tài)文明建設做出戰略部署，強調深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設，建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現代化建設新格局。這是生態(tài)文明建設里程碑上具有劃時(shí)代意義的綱領(lǐng)性文件，它所確定的全面深化生態(tài)文明體制改革的時(shí)代背景、主攻方向、戰略重點(diǎn)、推進(jìn)方式和發(fā)展目標，形成了生態(tài)文明建設理論和政策的一系列新的重大突破，是美麗中國與生態(tài)文明建設的新藍圖、新路線(xiàn)，是又一次總部署、總動(dòng)員，必將對社會(huì )主義生態(tài)文明建設產(chǎn)生重大而深遠的影響。
美麗中國夢(mèng)的新起點(diǎn)：全面深化生態(tài)文明體制改革
全會(huì )從全面建成小康社會(huì )，進(jìn)而建成富強民主文明和諧的社會(huì )主義現代化國家、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)的必然要求出發(fā)，從必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革的總基調出發(fā)，從深化生態(tài)文明體制改革是全面深化改革的重要組成部分和戰略定位出發(fā)，闡明了“中國夢(mèng)與深化改革”，“美麗中國與生態(tài)文明體制”，“生態(tài)文明體制與生態(tài)文明制度”的關(guān)系，強化了五位一體社會(huì )主義建設事業(yè)總體布局和生態(tài)文明建設歷史地位。全會(huì )指出，全面建成小康社會(huì )，進(jìn)而建成富強民主文明和諧的社會(huì )主義現代化國家、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)，必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革。全面深化改革必須“加快發(fā)展社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì )、生態(tài)文明”。加快發(fā)展社會(huì )主義生態(tài)文明，必須“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開(kāi)發(fā)、資源節約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現代化建設新格局”。
習近平總書(shū)記就全會(huì )決定向十八屆三中全會(huì )作說(shuō)明時(shí)指出：全會(huì )決定起草，突出了5個(gè)方面的考慮。一是適應黨和國家事業(yè)發(fā)展新要求，落實(shí)黨的十八大提出的全面深化改革開(kāi)放的戰略任務(wù)。二是以改革為主線(xiàn)，突出全面深化改革新舉措。三是抓住重點(diǎn)，圍繞解決好人民群眾反映強烈的問(wèn)題，回應人民群眾呼聲和期待，突出重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節。四是堅持積極穩妥，設計改革措施膽子要大、步子要穩。五是時(shí)間設計到2020年，按這個(gè)時(shí)間段提出改革任務(wù)，到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革上取得決定性成果。
準確把握、深刻領(lǐng)會(huì )十八屆三中全會(huì )建設生態(tài)文明的精神及其實(shí)質(zhì)，也應當是從這個(gè)思維和邏輯視角深化生態(tài)文明建設發(fā)展戰略、發(fā)展路徑、發(fā)展重點(diǎn)和發(fā)展目標的認識。按照“中國夢(mèng)——深化改革——生態(tài)文明體制改革——生態(tài)文明制度——生態(tài)文明制度體系”的主線(xiàn)脈絡(luò )深化生態(tài)文明建設使命觀(guān)、方法論。即一，“走向生態(tài)文明新時(shí)代，建設美麗中國，是實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)的重要內容”； 二，全面深化生態(tài)文明體制改革是全面深化改革新舉措；三，制度建設是生態(tài)文明體制改革的重點(diǎn)；四，制度體系建設是生態(tài)文明制度建設的系統措施；五，形成更加成熟更加定型的生態(tài)文明制度是關(guān)鍵環(huán)節改革上取得的決定性成果”。
生態(tài)文明制度建設是深化生態(tài)文明體制改革的核心
全會(huì )指出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度。制度是人類(lèi)社會(huì )為資源、權力、價(jià)值和利益分配而形成的各種規則總和，它可分為正式制度和非正式制度。前者具有強制性、階段性特點(diǎn)，它的創(chuàng )新通過(guò)立法形式或即時(shí)完成；非正式制度具有自發(fā)性、非強制性、廣泛性和持續性的特點(diǎn)，如倫理文化、約定俗成等。通過(guò)正式法律創(chuàng )新形式，可以把原來(lái)屬于非正式制度的社會(huì )規范轉化為正式的法律規范。
習近平總書(shū)記指出，“只有實(shí)行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”。加快生態(tài)文明制度建設，用制度保護生態(tài)環(huán)境，是建設生態(tài)文明、實(shí)現美麗中國夢(mèng)的制度保障和路徑選擇。需要指出，加強生態(tài)文明制度建設，必然形成推動(dòng)全社會(huì )進(jìn)步的制度紅利。
第一，法律制度是生態(tài)文明制度建設的根本保障。法律制度是指運用法律規范來(lái)調整各種社會(huì )關(guān)系時(shí)所形成的各種制度。生態(tài)文明制度建設，必須由法律制度實(shí)現對生態(tài)文明制度的根本保障。十八屆三中全會(huì )指出，“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會(huì )一體建設”。生態(tài)文明法律制度的建立，也應在完善生態(tài)立法、規范生態(tài)執法、嚴格生態(tài)司法、完善公眾參與制度等方面，形成重大突破。以近日全國人大常委會(huì )五年立法規劃公布為例，在68件立法項目中，修改土地管理法、環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等，制定土壤污染防治法、核安全法等，有11項涉及生態(tài)文明建設。這表明，未來(lái)一段時(shí)期內，立法和法律制度建設將成為生態(tài)文明制度建設的硬性表征，生態(tài)立法進(jìn)度將明顯加快。
第二，政策機制是生態(tài)文明制度建設活的靈魂。全會(huì )針對我國生態(tài)文明建設過(guò)程中存在的問(wèn)題，對生態(tài)文明制度建設提出了新思路、新部署，提出了加強生態(tài)文明制度建設的若干政策機制和管理舉措。這其中，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制和完善自然資源監管體制，是全會(huì )所提出的完善生態(tài)文明政策機制制度的重大改革。我們應當高度重視政策機制制度在生態(tài)文明制度建設中的靈魂作用，以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機地深化生態(tài)文明體制和制度改革，堅決破除一切妨礙生態(tài)文明建設的思想觀(guān)念和體制機制弊端。
建立系統完整的生態(tài)文明制度體系是生態(tài)文明建設的落腳點(diǎn)
全會(huì )指出，“建設生態(tài)文明，必須建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制”。這表明，全會(huì )把資源產(chǎn)權、用途管制、生態(tài)紅線(xiàn)、有償使用、生態(tài)補償、管理體制等內容充實(shí)和強化到了生態(tài)文明制度體系中來(lái)。需要說(shuō)明，黨的十八大強調加強生態(tài)文明制度建設，指出保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，提出了一系列涵蓋體現生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，國土空間開(kāi)發(fā)保護制度、耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度、資源有償使用制度、生態(tài)補償制度和環(huán)境損害賠償制度等一系列生態(tài)文明制度。它們是生態(tài)文明制度體系建設十分重要的組成部分。
此外，法律制度體系建設要注意3個(gè)方面的問(wèn)題：
一是科學(xué)立法體系。要確保生態(tài)文明建設有法可依，在指導思想上實(shí)現轉變，努力推動(dòng)生態(tài)文明建設立法從“生態(tài)環(huán)境保護要與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調”原則向“生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先”原則轉變，切實(shí)改變生態(tài)保護從屬于經(jīng)濟發(fā)展的被動(dòng)地位。要加速實(shí)現從重點(diǎn)強調立法的數量和速度，向更加注重生態(tài)文明建設立法的質(zhì)量和效果的轉變。要把人民群眾享有的環(huán)境權作為一種普遍權利，切實(shí)面對我國生態(tài)環(huán)境發(fā)展的嚴峻性，主動(dòng)回應人民關(guān)切。
二是堅持依法行政執行體系。要整合執法主體，推進(jìn)綜合執法，著(zhù)力解決權責交叉、多頭執法問(wèn)題。要建立權責統一、權威高效的行政執法體制。
三是公正司法體系。要嚴懲生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為，堅決維護生態(tài)安全。要嚴厲懲治國家工作人員玩忽職守、濫用職權行為。要完善環(huán)境公益訴訟，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，維護人民群眾環(huán)境基本權益。
這里著(zhù)重就自然資源產(chǎn)權、用途管制、生態(tài)紅線(xiàn)以及改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制作闡述。
第一，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。產(chǎn)權是所有制的核心。習近平總書(shū)記指出，“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問(wèn)題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權人不到位，所有權人權益不落實(shí)。針對這一問(wèn)題，全會(huì )決定提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求。”全會(huì )要求，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。
自然資源產(chǎn)權制度的關(guān)鍵是明晰自然資源產(chǎn)權，并通過(guò)合理定價(jià)反映自然資源的真實(shí)成本，使市場(chǎng)同樣在生態(tài)環(huán)境資源的配置中起決定作用；資源性產(chǎn)品的價(jià)格應該包括兩個(gè)方面：一是市場(chǎng)供求和資源稀缺程度所反映的產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格；二是資源性產(chǎn)品對生態(tài)系統影響所體現的生態(tài)價(jià)值。因此，“產(chǎn)權——產(chǎn)權制度——價(jià)格機制”也應當是健全自然資源產(chǎn)權制度的主線(xiàn)脈絡(luò )。全會(huì )決定實(shí)行資源有償使用制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益。其前提就是明晰自然資源產(chǎn)權。
第二，健全自然資源用途管制制度。它指的是由資源主管部門(mén)用科學(xué)的方法遵循科學(xué)的規律來(lái)規劃資源用途，要求資源的所有者、使用者嚴格按確定的用途和條件使用資源的一種制度。習近平總書(shū)記指出，“國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權并進(jìn)行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力。這就需要完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產(chǎn)所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督”。
第三，劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)。生態(tài)紅線(xiàn)是指為維護國家或區域生態(tài)安全和可持續發(fā)展，根據生態(tài)系統完整性和連通性的保護需求，劃定需實(shí)施特殊保護的區域。生態(tài)紅線(xiàn)主要分為重要生態(tài)功能區、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區（脆弱區）和生物多樣性保育區等。在傳統意義上，生態(tài)紅線(xiàn)更類(lèi)似于發(fā)達國家的生態(tài)用地概念。全會(huì )指出，堅定不移實(shí)施主體功能區制度，建立國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動(dòng)發(fā)展，建立國家公園體制。建立資源環(huán)境承載能力監測預警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區域實(shí)行限制性措施。習近平總書(shū)記高度重視生態(tài)紅線(xiàn)建設，多次強調要牢固樹(shù)立生態(tài)紅線(xiàn)的觀(guān)念。今年5月24日，習近平總書(shū)記在主持中央政治局第六次集體學(xué)習時(shí)強調，在整體謀劃國土空間開(kāi)發(fā)布局時(shí)，要牢固樹(shù)立生態(tài)紅線(xiàn)的觀(guān)念，劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)。
第四，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。全會(huì )指出，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監管和行政執法。建立陸海統籌的生態(tài)系統保護修復和污染防治區域聯(lián)動(dòng)機制。健全國有林區經(jīng)營(yíng)管理體制，完善集體林權制度改革。及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會(huì )監督。完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責任。
改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，最重要的管理效能是要建立并完善適應生態(tài)文明建設新要求的環(huán)境管理體制，使環(huán)境管理從被動(dòng)應對向主動(dòng)防控轉變，從控制局地污染向區域聯(lián)防聯(lián)控轉變，從單純防治一次污染物向既防治一次污染物又防治二次污染物轉變，從單獨控制個(gè)別污染物向多種污染物協(xié)同控制轉變。
學(xué)習貫徹十八屆三中全會(huì )精神是一項重要而緊迫的政治任務(wù)。我們要立足推進(jìn)生態(tài)文明、建設美麗中國、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)這一歷史使命，按照全會(huì )提出的加快生態(tài)文明制度建設的指導思想、目標任務(wù)、重大原則，將全會(huì )描繪的建立系統完整的生態(tài)文明制度體系建設的新藍圖、新論斷、新舉措，戰略重點(diǎn)、主攻方向、工作機制，注重系統性、協(xié)同性，一項一項落到實(shí)處，興起社會(huì )主義生態(tài)文明建設的新高潮，開(kāi)創(chuàng )生態(tài)文明現代化建設新格局。
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