“根據黨的十八屆三中全會(huì )的主要精神，環(huán)境保護工作今后也要突出市場(chǎng)作用，以更加成本有效的方式來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。”中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長(cháng)、中國科學(xué)院可持續發(fā)展戰略研究組組長(cháng)王毅說(shuō)，這一路徑，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中十分明確。
“三中全會(huì )關(guān)于生態(tài)文明的論述，與之前黨的十八大報告中關(guān)于生態(tài)文明、空間格局、資源效率、制度建設等論述是連貫的。”王毅說(shuō)，“往前更進(jìn)了一步，有助于推動(dòng)環(huán)境保護工作，也更多地與經(jīng)濟體制改革相關(guān)。”
王毅是在11月16日召開(kāi)的“重塑藍天：空氣質(zhì)量管理國際研討會(huì )”上向記者作出上述表示的。
充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用
我國環(huán)保工作過(guò)去一直以行政手段為主，市場(chǎng)為輔。市場(chǎng)方面的政策相對不足。此次，《決定》中關(guān)于自然資源產(chǎn)權制度、生態(tài)補償等，都與經(jīng)濟體制改革直接相關(guān)。
“首先將自然和生態(tài)資源資產(chǎn)化，這樣一來(lái)，無(wú)論是開(kāi)發(fā)、保護或者交易，有了可衡量的價(jià)值標準，就可能用市場(chǎng)化的手段處理。”王毅說(shuō)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，可以更有效地觸及更多領(lǐng)域。
“《決定》強調了市場(chǎng)的作用，并向環(huán)境保護領(lǐng)域釋放了市場(chǎng)化的正面信號。”公眾環(huán)境研究中心主任馬軍說(shuō)，“我們對這一大方向很認同。”
“自然資源產(chǎn)權制度，就是一個(gè)很好的、市場(chǎng)化需要的制度。”環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任、研究員夏光說(shuō)，過(guò)去，對環(huán)境、生態(tài)等公共自然資源系統，不太注重確定其產(chǎn)權。而對于這些公共的無(wú)主資源，容易出現過(guò)度使用的情況，這時(shí)候提出對自然資源的產(chǎn)權界定很有意義。比如大氣資源，由政府做公共管理，同時(shí)也可以劃分為很小的單元，認定主體，對單元大氣環(huán)境質(zhì)量負責。大氣污染物減排就是如此，根據區域大氣環(huán)境容量資源，分配排放權，通過(guò)市場(chǎng)化交易體現價(jià)值。
“根據國際經(jīng)驗，對大氣、水域等自然資源通過(guò)產(chǎn)權界定以后，將使用自然資源的收益和責任聯(lián)系在一起，實(shí)現主體承擔。”夏光說(shuō)，比如，通過(guò)制度安排，將一個(gè)湖泊委托給一個(gè)市場(chǎng)主體，可以開(kāi)發(fā)利用來(lái)賺錢(qián)，但不能破壞環(huán)境質(zhì)量，這樣的話(huà)，市場(chǎng)主體就有動(dòng)力去開(kāi)發(fā)利用，也有興趣和各種污染現象做斗爭，拒絕他人排放污染物。
政府不出面，通過(guò)市場(chǎng)主體去維護良好環(huán)境狀態(tài)，有利于調動(dòng)很多社會(huì )主體參與保護和利用。搞好自然和環(huán)境資源產(chǎn)權制度，可以把政府主體變成社會(huì )市場(chǎng)主體。之前的類(lèi)似改革，實(shí)踐最多的是林權改革，過(guò)去森林國有，國家護林，農民往往成為“對立面”，而通過(guò)林權改革，把森林分成一片一片，劃歸農民所有，農民就有權、有動(dòng)力去護林，因為有收益。
“市場(chǎng)需要更加有效配置資源，一定的成本應得到更好的效果，避免高成本實(shí)現目標。”王毅說(shuō)，“要更多地依靠市場(chǎng)，以更加成本有效的方式來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。”
“目前產(chǎn)業(yè)結構不合理，很大程度上是因為資源定價(jià)不完善。”馬軍說(shuō)，排污者并沒(méi)有真正為污染影響付費，加上監管不嚴，最終形成了大量的高耗能產(chǎn)業(yè)。“如果能理順關(guān)系，比如確定生態(tài)紅線(xiàn)并真正守住，合理確定資源價(jià)格并切實(shí)執行，從根本上促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構發(fā)生變化，霧霾、水、土壤等環(huán)境問(wèn)題才能逐步解決。”
強化制度建設，保障發(fā)揮市場(chǎng)作用
“生態(tài)文明的制度體系還有另外一個(gè)方向。”夏光說(shuō)，“就是強化政府的管制，由國家代表公共利益進(jìn)行管理。”國家有責任保護后代利益，需要給予制度保障，比如劃定生態(tài)紅線(xiàn)，實(shí)行獨立監管，加強政府權力等政策。“這和市場(chǎng)化不矛盾，是實(shí)現生態(tài)文明的兩個(gè)途徑。”
過(guò)去對國土功能沒(méi)有細化規劃，現在有了主體功能區規劃；過(guò)去對生態(tài)功能區域沒(méi)有劃定，現在有了生態(tài)紅線(xiàn)。“宏觀(guān)上確定了人類(lèi)活動(dòng)的上線(xiàn)和生態(tài)保護的底線(xiàn)。”夏光說(shuō)。比如，劃定一個(gè)湖泊，大的保護原則由國家和政府層面確定，至于什么方法，則是技術(shù)性問(wèn)題，由市場(chǎng)去做。
“單靠市場(chǎng)或單靠政府制度都不夠，必須兩方面并行。”夏光說(shuō)，對于制度建設，《決定》強調了3個(gè)關(guān)鍵詞。一是“生態(tài)文明的制度體系”，二是“系統完整”，三是“加快”。這是學(xué)習領(lǐng)會(huì )三中全會(huì )精神的關(guān)鍵詞。
“制度體系”強調的不是一兩項制度，而是一系列制度的總和。
“系統完整”強調生態(tài)系統之間是相互聯(lián)系的，各個(gè)要素形成一個(gè)鏈條。習近平總書(shū)記在《關(guān)于中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定的說(shuō)明》中指出，“用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規律，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統性破壞。”還有完整性的問(wèn)題，制度不斷建設和發(fā)展，系統的建設思維還不太夠，頭痛醫頭腳痛醫腳的做法還沒(méi)有改變，因此要強調“系統完整”。
“加快”也很重要。夏光說(shuō)，現在看來(lái)，經(jīng)濟、政治、文化、社會(huì )等方面的建設速度、進(jìn)度，均比生態(tài)文明領(lǐng)域要快，相應的制度建設也更完善。而生態(tài)文明提出得相對較晚，法制體系不健全，強度也不夠。比如，機構、人員經(jīng)費都還不足；相對于經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境壓力而言，生態(tài)文明制度建設比較滯后；《環(huán)境保護法》目前仍然是“軟法”等。要在2020年實(shí)現全面建成小康社會(huì )的目標，生態(tài)文明制度建設要加快，才能跟上需要，才能更好地推進(jìn)向市場(chǎng)和社會(huì )放權等。
關(guān)于監管和執法，《決定》指出，“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監管和行政執法”。
王毅認為，我國環(huán)境監管的體制一直不完善，而環(huán)境保護部門(mén)的主要作用就是監管。但大部分地方?jīng)]有獨立的環(huán)境執法，沒(méi)有相匹配的執法隊伍，還有司法、問(wèn)責等方面也存在問(wèn)題，都需要一步一步開(kāi)展。
“制度、體制的建立健全還事關(guān)多個(gè)利益相關(guān)方能否有效管理和參與環(huán)境治理的問(wèn)題。”王毅說(shuō)，環(huán)保不單是環(huán)境保護部門(mén)的事，涉及產(chǎn)業(yè)結構調整等多個(gè)要素，需要多個(gè)部門(mén)之間協(xié)調管理，而現在沒(méi)有協(xié)調統一管理的機制，部門(mén)之間的協(xié)調機制也不健全。另外一個(gè)層面，區域性、流域性的管理體制缺失，涉及到省以下的基層環(huán)保部門(mén)管理機制也需要改革。就社會(huì )與市場(chǎng)而言，目前所有利益相關(guān)方參與仍不足。
因此，3個(gè)關(guān)鍵詞就成為今后環(huán)保工作的重點(diǎn)方向。夏光說(shuō)，環(huán)保系統有些人有相當程度的技術(shù)思維，習慣于用技術(shù)思維的辦法管理環(huán)境問(wèn)題，人員也主要來(lái)源于工程技術(shù)序列，但在加快生態(tài)文明建設的時(shí)代，要盡快轉入制度思維。所以，“‘加快’，首先是環(huán)保領(lǐng)域要從上到下改變思維角度，把更多的精力轉移到制度建設上來(lái)，包括立法、執法等層面。”
馬上開(kāi)始行動(dòng)，但不能急于求成
“需要馬上開(kāi)始行動(dòng)。”王毅說(shuō)，核心仍是需要從法律層面建立制度，建立有效的管理、監管體制，使已有的政策或機制能夠起到應有的效果；長(cháng)期來(lái)看，依靠行政抓環(huán)保的辦法不可取，而要靠一系列完善的制度，更好地配置社會(huì )、市場(chǎng)等資源；尤其是節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，更不應寄希望于短期成效。
也就是說(shuō)，路徑已然明確，但實(shí)現過(guò)程需要一步一個(gè)腳印。王毅說(shuō)。比如，目前進(jìn)展較快的排污權交易，交易的環(huán)境資源不一樣，相應的市場(chǎng)體系構建難度也不一樣。
“排污權交易有幾個(gè)基本要素。”王毅認為，一是統計和監測體系要很好，否則就無(wú)從談起。而目前我國的相關(guān)統計和監測體系不健全，還有很大差距。比如碳排放數據是由統計得來(lái)的，而二氧化硫排放數據是監測得來(lái)的。二是要明確污染物控制總量?？偭坎幌拗频脑?huà)，就無(wú)法確定價(jià)格建立市場(chǎng)。三是要有交易制度的建立，比如怎么確定初始產(chǎn)權分配、交易程序？近期和遠期的一級市場(chǎng)、二級市場(chǎng)如何建立和協(xié)調？最后，要探索有效的市場(chǎng)化運作。比如開(kāi)展多種排污權交易試點(diǎn)，成功之后通過(guò)試點(diǎn)經(jīng)驗推廣。
像空氣資源、水資源，國外有比較成功的經(jīng)驗。“但中國的市場(chǎng)經(jīng)濟本身就不很完善，環(huán)境保護領(lǐng)域的市場(chǎng)又是新興領(lǐng)域，從心態(tài)上不能急于求成。”
此外，關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的市場(chǎng)，有一個(gè)很大的特點(diǎn)是“產(chǎn)品”多樣化、多層次。王毅說(shuō)，“除了有污染排放總量，還有環(huán)境品質(zhì)的問(wèn)題。此外，還有環(huán)境資源的功能結構以及其他很多不能或者難以量化的因素。這些如何貨幣化、價(jià)值化，都需要科學(xué)考量。”
《決定》已經(jīng)發(fā)出了信號，并顯示了政府的決心。“一系列要求的提出，有利于促進(jìn)現有法律得到有效執行，同時(shí)促進(jìn)現有制度的施行。”王毅說(shuō)，長(cháng)遠來(lái)看，生態(tài)文明建設取得實(shí)效，仍然要靠制度來(lái)說(shuō)話(huà)，逐步推動(dòng)管理、市場(chǎng)等方面的轉變。
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