習近平總書(shū)記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習時(shí)指出，要牢固樹(shù)立生態(tài)紅線(xiàn)的觀(guān)念。在生態(tài)環(huán)境保護問(wèn)題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。如何在城市環(huán)境總體規劃編制中明確生態(tài)紅線(xiàn)以及生態(tài)功能區的劃定？本版特刊登大連市的相關(guān)經(jīng)驗和做法，以期對讀者有所借鑒。
為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》、《國家環(huán)境保護“十二五”規劃》要求和李克強同志在第七次環(huán)保大會(huì )上的重要講話(huà)精神，大連市在推進(jìn)城市環(huán)境總體規劃編制試點(diǎn)工作中，積極組織開(kāi)展“在重要生態(tài)功能區、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區、脆弱區等區域劃定生態(tài)紅線(xiàn)”的理論研究和初步劃定工作，在生態(tài)紅線(xiàn)劃定的理論和實(shí)踐方面取得了積極進(jìn)展。
積極開(kāi)展生態(tài)紅線(xiàn)管理制度的理論探索
自2011年生態(tài)紅線(xiàn)概念提出以來(lái)，大連市就組織對生態(tài)紅線(xiàn)相關(guān)內涵、劃分方法及管控體系等進(jìn)行了深入研究與論證，逐步從理論概念向宏觀(guān)管理的落地手段轉化。
?。ㄒ唬┥鷳B(tài)紅線(xiàn)的內涵
生態(tài)紅線(xiàn)，是指環(huán)境功能區劃中確定的對保障國家和區域生態(tài)安全、提高生態(tài)服務(wù)功能具有重要作用區域的邊界控制線(xiàn)。具有重要作用的區域包括重要生態(tài)功能區、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區、脆弱區等。
生態(tài)紅線(xiàn)是分層次的體系，主要包括點(diǎn)集、線(xiàn)簇、區位。點(diǎn)集是區域層面的，就是分散的、具有重要生態(tài)價(jià)值和保護價(jià)值的敏感保護目標；線(xiàn)簇是流域層面的，指呈帶狀的河流及其近岸區域或多個(gè)空間距離接近敏感保護點(diǎn)源的集合；區位是國家層面的，指具有重要或特殊生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和生態(tài)敏感性極高、極其脆弱的特定區域。
生態(tài)紅線(xiàn)主要有以下5個(gè)特性：一是客觀(guān)性。體現自然地理特征、維護生態(tài)安全、提高生態(tài)服務(wù)功能的作用舉足輕重。二是法定性。一旦劃定，就具備法律效力，不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。三是強制性。通過(guò)采取嚴格的環(huán)境管理措施來(lái)維護，限制或禁止開(kāi)發(fā)活動(dòng)或提高門(mén)檻。四是動(dòng)態(tài)性。紅線(xiàn)的邊界和閾值受外界環(huán)境的變遷而發(fā)生變化，應當適時(shí)進(jìn)行調整從而適應社會(huì )變化的需求。五是多維性?？梢詮膰?、流域、區域層面進(jìn)行劃分。
當前，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)到了很?chē)乐氐某潭?，需要采取最嚴厲的措施，需要牢固?shù)立生態(tài)紅線(xiàn)的觀(guān)念。
?。ǘ┥鷳B(tài)紅線(xiàn)的劃定
劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)，能夠保護對人類(lèi)持續繁衍發(fā)展及經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展具有重要作用的自然生態(tài)系統，是國家和區域生態(tài)安全不可逾越的底線(xiàn)，是人居環(huán)境與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的基本生態(tài)功能保障線(xiàn)；能夠優(yōu)化工業(yè)化和城鎮化開(kāi)發(fā)格局，遏制生態(tài)系統不斷退化的趨勢，保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。通過(guò)對生態(tài)系統從格局、結構到功能保護的全過(guò)程管理，構建科學(xué)、合理的城鎮化推進(jìn)格局、農業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。
劃定生態(tài)紅線(xiàn)，要嚴格按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的主體功能定位，以資源環(huán)境承載力為基礎，以自然規律為準則，把對保障國家和區域生態(tài)安全、提高生態(tài)服務(wù)功能具有重要作用的區域保護起來(lái)。
劃定生態(tài)紅線(xiàn)，應遵循以下4個(gè)原則：一是尊重現實(shí)。要充分利用現行各級自然保護區、風(fēng)景名勝區以及飲用水水源保護區劃定的邊界，同時(shí)要考慮具有重要生態(tài)功能的節點(diǎn)如河口濕地等，不能隨意降低原已劃定功能區的類(lèi)別。
二是統籌銜接。要統籌兼顧經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，銜接城市總規、土地總規等規劃，預留適當的發(fā)展空間和環(huán)境容量空間，合理確定生態(tài)紅線(xiàn)區的面積。
三是科學(xué)評估。要充分評估確認周邊污染源對紅線(xiàn)范圍內區域的環(huán)境質(zhì)量影響趨勢，并以此為依據調整紅線(xiàn)內區域及周邊緩沖區域的邊界。要符合國家有關(guān)技術(shù)標準、規范。
四是服務(wù)管理。生態(tài)紅線(xiàn)宜細不宜粗，應有明確的控制邊界，確保生態(tài)紅線(xiàn)實(shí)現落地、管控的法定、強制功能。
?。ㄈ┥鷳B(tài)紅線(xiàn)管控制度
根據生態(tài)資源環(huán)境系統管理的要求，生態(tài)紅線(xiàn)管控應從空間約束向管理制度拓展，要在各要素、領(lǐng)域內，按照環(huán)境保護強度的不同，實(shí)施區域全覆蓋的分級管理。
要研究和論證如何列入生態(tài)紅線(xiàn)，對某個(gè)特定保護區域進(jìn)行評估，納入待批紅線(xiàn)管控范圍；依據相關(guān)法規及法定程序，正式劃定生態(tài)紅線(xiàn)；根據生態(tài)紅線(xiàn)特點(diǎn)，制定并規范管控保障措施；實(shí)行最嚴格的制度、最嚴密的法治，加強日常監督管理，確保落實(shí)生態(tài)紅線(xiàn)；建立責任追究制度，對那些置生態(tài)紅線(xiàn)制度于不顧，盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。
生態(tài)紅線(xiàn)一經(jīng)劃定，不得擅自修改，有以下情形之一的，組織劃定機關(guān)應當依照法定權限和程序進(jìn)行修改：因上位規劃修改確需修改的；因城市發(fā)展和城市環(huán)境功能區劃、城市布局發(fā)生變化需要修改的；因重大建設項目對控制區域的功能與布局產(chǎn)生重大影響，確需修改的；法律、法規和規章規定的需要修改的其他情形。
扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)紅線(xiàn)劃定的創(chuàng )新實(shí)踐
立足編制大連市城市環(huán)境總體規劃，大連市將生態(tài)紅線(xiàn)的研究成果在規劃編制中進(jìn)行了具體實(shí)踐，為進(jìn)一步完善生態(tài)紅線(xiàn)管理制度積累了經(jīng)驗。
2008年以來(lái)，大連市在全國率先探索完成了《大連市環(huán)境保護總體規劃（2008~2020）》編制工作，并從2012年開(kāi)始按照環(huán)境保護部要求開(kāi)展環(huán)境總體規劃修編工作。為保護具有最關(guān)鍵生態(tài)功能的區域，大連市從空間尺度按管理層級開(kāi)展了生態(tài)紅線(xiàn)劃定工作，研究制定了劃定生態(tài)紅線(xiàn)的技術(shù)方法。
在劃分環(huán)境功能區（或城市性質(zhì)）的基礎上，根據生態(tài)紅線(xiàn)劃定的原則以及地理、氣象、政治、經(jīng)濟和污染源現狀分布等因素的綜合分析結果，按環(huán)境功能區達標和實(shí)現區域可持續發(fā)展的要求劃定生態(tài)紅線(xiàn)。具體方法如下：
一是分析并銜接經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、城市總體規劃、土地總體規劃等，收集并整理具有重要或特殊生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和生態(tài)敏感性極高、極其脆弱的特定區域清單，確定生態(tài)紅線(xiàn)區的大致范圍并準備工作底圖。
二是開(kāi)展資源環(huán)境敏感性分析、資源開(kāi)發(fā)約束性分析、綜合承載力評估、環(huán)境容量評估、環(huán)境風(fēng)險評估等，預測整個(gè)規劃期生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化趨勢和實(shí)現可持續發(fā)展目標對資源環(huán)境的需求，確定需要保護的點(diǎn)集、線(xiàn)簇與區位目標。
三是將符合合并條件的臨近點(diǎn)集、線(xiàn)簇乃至區位進(jìn)行合并，繪制在底圖上，同時(shí)將主要污染物和特殊污染物的日平均值等線(xiàn)值繪制在底圖上。
四是采取線(xiàn)性規劃等科學(xué)分析方法，對擬劃定紅線(xiàn)區內環(huán)境質(zhì)量目標可達性、生態(tài)功能實(shí)現性進(jìn)行再評估，最終確定生態(tài)紅線(xiàn)區及其緩沖區的邊界和具體管控措施。
五是依法定程序審批確認生態(tài)紅線(xiàn)及其管控措施。
經(jīng)過(guò)多輪次的研究論證，劃定了大連市的生態(tài)紅線(xiàn)區：各級自然保護區的核心區以及飲用水水源一級、二級保護區，面積為1320平方公里，占大連市陸地面積的10.5%。在生態(tài)紅線(xiàn)區域以外劃定一定區域為生態(tài)脆弱區，即黃線(xiàn)區，主要包括：已批準的及擬申報的各級別自然保護區的緩沖區和實(shí)驗區、風(fēng)景名勝區、森林公園、地質(zhì)公園；飲用水水源保護區；已列入國際和國家重要濕地名錄的濕地，或未列入國際和國家重要濕地名錄、但對大連市生態(tài)服務(wù)功能具有重要影響的濕地；生物多樣性現狀保育良好的尚未開(kāi)發(fā)區域等。
繼續推進(jìn)生態(tài)紅線(xiàn)劃定工作的幾點(diǎn)想法
習近平總書(shū)記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習時(shí)明確要求，要牢固樹(shù)立生態(tài)紅線(xiàn)的觀(guān)念。這為我們做好生態(tài)紅線(xiàn)劃定工作指明了方向。
當前，要精心研究和論證，究竟哪些要列入生態(tài)紅線(xiàn)，如何從制度上保障生態(tài)紅線(xiàn)，把良好生態(tài)系統盡可能保護起來(lái)。筆者認為，應做到以下幾點(diǎn)：
一是明確生態(tài)紅線(xiàn)管理制度的法律地位。劃定并嚴守生態(tài)紅線(xiàn)是環(huán)境功能區劃工作的一項重要內容和制度安排。目前，《環(huán)境保護法》正在修訂之中，要積極爭取將“根據國家主體功能區規劃，組織編制國家環(huán)境功能區劃，在重要生態(tài)功能區、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區、脆弱區劃定生態(tài)紅線(xiàn)，嚴格實(shí)施生態(tài)紅線(xiàn)管理制度”的內容納入《環(huán)境保護法》，為開(kāi)展生態(tài)紅線(xiàn)劃定工作提供法律支撐。
二是繼續深化開(kāi)展生態(tài)紅線(xiàn)劃定試點(diǎn)工作。進(jìn)一步深化城市環(huán)境總體規劃試點(diǎn)市工作中生態(tài)紅線(xiàn)劃定與制度建設工作，對于已完成生態(tài)紅線(xiàn)劃定的城市開(kāi)展跟蹤評估，總結推廣試點(diǎn)做法和實(shí)踐經(jīng)驗，組織高層次專(zhuān)家進(jìn)行集中研究攻關(guān)，研究和論證哪些要列入生態(tài)紅線(xiàn)，并在此基礎上形成一套相對完善、可操作性強的生態(tài)紅線(xiàn)劃分、測定與評估方法，構建科學(xué)合理的城鎮化推進(jìn)格局、農業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，保障國家和區域生態(tài)安全，提高生態(tài)服務(wù)功能。
三是建立健全生態(tài)紅線(xiàn)管理制度支撐體系。以城市環(huán)境總體規劃和環(huán)境功能區劃為平臺，進(jìn)一步探索構建完善生態(tài)紅線(xiàn)管理制度，深入討論、明確生態(tài)紅線(xiàn)的內涵，研究如何從制度上保障生態(tài)紅線(xiàn)，制定基于主體功能區定位的環(huán)境準入制度、污染排放標準、總量分配、環(huán)境質(zhì)量考核等規定，完善和規范生態(tài)紅線(xiàn)管理制度支撐體系，把良好的生態(tài)系統盡可能地保護起來(lái)，列入后就要一體遵行，決不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。
四是充分吸收其他相關(guān)研究成果。近年來(lái)，為探索加強生態(tài)空間管控，環(huán)保等部門(mén)組織開(kāi)展了一系列研究，要充分吸收各研究課題的研究成果，豐富和完善研究和實(shí)踐內容，加強溝通和交流，將項目成果應用到實(shí)際工作之中。
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