中央組織部近日印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績(jì)考核工作的通知》，規定不能僅僅把地區生產(chǎn)總值及增長(cháng)率作為考核評價(jià)政績(jì)的主要指標，中央有關(guān)部門(mén)不能單純以地區生產(chǎn)總值及增長(cháng)率衡量各?。ㄗ灾螀^、直轄市）的發(fā)展成效。那么，政績(jì)考核改革的意義是什么？如何分步實(shí)行政績(jì)考核改革？
黨的十八大報告明確指出，著(zhù)力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。筆者認為，黑色發(fā)展轉向綠色發(fā)展、線(xiàn)性發(fā)展轉向循環(huán)發(fā)展、高碳發(fā)展轉向低碳發(fā)展，必須依靠體制機制變革的保障，政績(jì)考核機制的改革便是重要內容。
綠色GDP增長(cháng)才是地方政府的政績(jì)
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把生態(tài)文明建設融入到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設等各方面和全過(guò)程以后，就實(shí)現了經(jīng)濟生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟化，此時(shí)的GDP便是綠色GDP，綠色GDP增長(cháng)是政府的政績(jì)。
政績(jì)考核是對政府及其官員從政行為績(jì)效的評判。正確認識政績(jì)考核，必須正確認識市場(chǎng)、政府與公眾的角色定位。
首先，從市場(chǎng)作用看政績(jì)考核——GDP增長(cháng)主要不是政府政績(jì)。
國內外的廣泛實(shí)踐證明，市場(chǎng)機制在資源配置中比政府機制更加有效，市場(chǎng)機制能夠有效地配置商品于不同的消費者之間，有效地配置要素于不同的生產(chǎn)者之間，有效地配置要素于不同的商品生產(chǎn)，從而實(shí)現或接近帕累托最佳狀態(tài)。正因為如此，我國在經(jīng)歷了幾十年的計劃經(jīng)濟體制之后，經(jīng)過(guò)艱苦卓絕的探索，終于找到了中國經(jīng)濟體制改革的目標模式——社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制。市場(chǎng)化改革的實(shí)踐充分表明，哪個(gè)地方的市場(chǎng)化程度高，哪個(gè)地方的經(jīng)濟增長(cháng)就快。這就說(shuō)明，GDP增長(cháng)應該歸功于市場(chǎng)機制，而市場(chǎng)機制中最活躍的主體是企業(yè)。
其次，從政府功能看政績(jì)考核——黑色GDP增長(cháng)是政府的負政績(jì)。
經(jīng)濟學(xué)原理告訴我們，政府的宏觀(guān)職能是調控宏觀(guān)經(jīng)濟運行、制定國家發(fā)展戰略、協(xié)調對外經(jīng)濟關(guān)系，政府的微觀(guān)經(jīng)濟職能是提供公共物品、促進(jìn)市場(chǎng)競爭、提供社會(huì )保障。水資源、林業(yè)資源、漁業(yè)資源等自然資源，水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境等環(huán)境，氣候平衡資源、碳匯資源等氣候資源都是屬于典型的公共物品，公共物品的主要供給者是政府。這就是說(shuō)，生態(tài)文明建設得好，政績(jì)就大；生態(tài)文明建設得差，政績(jì)就??；以破壞生態(tài)環(huán)境和資源能源為代價(jià)刺激經(jīng)濟增長(cháng)是黑色GDP增長(cháng)，是政府的負政績(jì)。對于這種行為必須嚴格禁止或嚴格懲處。針對這種黑色增長(cháng)，習近平總書(shū)記一針見(jiàn)血地指出：“寧要綠水青山，不要金山銀山”。
其三，從公眾需求看政績(jì)考核——綠色GDP增長(cháng)是政府的政績(jì)。
人民政府為人民。因此，政府績(jì)效考核必須考察公眾的需求狀況。在溫飽問(wèn)題沒(méi)有解決的情況下，公眾首先需要滿(mǎn)足的是衣食住行等基本需要。但是，目前我國的人均GDP已經(jīng)達到6000美元，公眾已經(jīng)不再停留于衣食住行的基本需要，安全的需要、社交的需要、尊重的需要、自我實(shí)現的需要已經(jīng)全面凸顯，滿(mǎn)足這些需要必須以生態(tài)文明建設為前提，這離不開(kāi)政府的推動(dòng)。把生態(tài)文明建設融入到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會(huì )建設等各方面和全過(guò)程以后，就實(shí)現了經(jīng)濟生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟化，此時(shí)的GDP便是綠色GDP，綠色GDP增長(cháng)是政府的政績(jì)。
當前政績(jì)考核存在三個(gè)問(wèn)題
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我國的政績(jì)考核存在考核內容不全面、考核指標劃一化、考核方式不科學(xué)等問(wèn)題。
問(wèn)題之一：唯GDP論英雄——考核內容片面化。
我國改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟增長(cháng)保持較高速度，取得了舉世矚目的成就。但是，為了實(shí)現高產(chǎn)出和高增長(cháng)，我們付出了巨大的代價(jià)：
一是高投入——產(chǎn)出大建立在投入大的基礎上，而利潤率卻處于“U”字形曲線(xiàn)的底端；二是高消耗——以自然資源的粗放式投入為代價(jià)，資源生產(chǎn)率低下，加劇自然資源供求矛盾；三是高排放——以環(huán)境污染的加劇為代價(jià)，出現污染型增長(cháng)，隨著(zhù)收入水平的上升環(huán)境狀況至今還在惡化。這種發(fā)展模式是典型的“唯GDP論英雄”的模式，是不可持續的模式，必須轉向綠色GDP論英雄的模式。
在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的過(guò)程中，可以說(shuō)已經(jīng)在理念上完成了這一轉型。“既要金山銀山，又要綠水清山”理念的形成就是對“只要金山銀山，不要綠水青山”的替代。
但是，在實(shí)踐中依然還是存在“唯GDP論英雄”的影子。表現之一是：口頭上說(shuō)一套，行動(dòng)上做一套，綠色GDP是嘴上說(shuō)說(shuō)，GDP是真抓實(shí)干；表現之二是：政績(jì)考核中象征性地加入若干生態(tài)環(huán)境指標，實(shí)際上權重很小，對績(jì)效考核的結果沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性影響；表現之三是：招商引資成為政府各個(gè)部門(mén)的中心工作，而真正作為良好生態(tài)環(huán)境這一公共物品供給者的政府職能卻被弱化。
問(wèn)題之二：劃一的考核指標——考核指標大一統。
目前，大部分區域的政績(jì)考核已經(jīng)建立了包括經(jīng)濟發(fā)展指標、社會(huì )發(fā)展指標和環(huán)境保護指標在內的綜合的政績(jì)考核指標體系，例如一些地方指標體系中經(jīng)濟發(fā)展指標占60%的權重，社會(huì )發(fā)展指標占25%的權重，環(huán)境保護指標占15%的權重。表面上看，已經(jīng)解決了“唯GDP論英雄”的問(wèn)題，實(shí)際上不然。一些地方即使納入了環(huán)境保護等生態(tài)文明建設的指標，由于生態(tài)文明權重賦值過(guò)小以及各個(gè)地區的指標及權重的劃一性，對于生態(tài)功能保護為主的區域，即使生態(tài)建設績(jì)效顯著(zhù)，也難以位列前茅。對于經(jīng)濟極為發(fā)達的區域，即使環(huán)境保護績(jì)效一般，也依然會(huì )位列前茅。更為嚴重的是，對于一些以生態(tài)建設和環(huán)境保護為主的限制開(kāi)發(fā)區域，一旦陷入追逐GDP的泥潭，將會(huì )帶來(lái)嚴重的生態(tài)危機和環(huán)境危機。
問(wèn)題之三：政府內部兜圈子——考核主體單一化。
政績(jì)考核局限于政府內部兜圈子是遠遠不夠的。政府內部的逐級考核最多是政績(jì)考核的一個(gè)部分，而絕不是全部。更重要的是要由政府的服務(wù)對象來(lái)評判。被服務(wù)者答應、被服務(wù)者滿(mǎn)意、被服務(wù)者高興，那才叫真正的政績(jì)，否則，只能是負政績(jì)。非政府組織等社會(huì )主體培育滯后、公眾參與等社會(huì )機制的嚴重缺乏、居民對政府政績(jì)的評判渠道的嚴重缺乏，既是問(wèn)題本身，又是導致問(wèn)題的根源。
總之，我國的政績(jì)考核存在考核內容不全面、考核指標劃一化、考核方式不科學(xué)等問(wèn)題。
改革政績(jì)考核機制需要經(jīng)歷三大步驟
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“唯GDP論英雄”轉向“綠色GDP論英雄”，劃一的“綠色GDP論英雄”轉向分類(lèi)的“綠色GDP論英雄”，有差別的“綠色GDP論英雄”轉向“幸福指數論英雄”。
上述分析可見(jiàn)，我國的政績(jì)考核機制改革需要經(jīng)歷三大步驟：
第一步：“唯GDP論英雄”轉向“綠色GDP論英雄”。
綠色發(fā)展視角下的政績(jì)考核制度首先要完成從“唯GDP論英雄”真正轉向“綠色GDP論英雄”。“綠色GDP論英雄”就要做到：
真正把資源節約作為約束性指標，實(shí)施最嚴格的土地資源管理制度，實(shí)施最嚴格的水資源管理制度，實(shí)施最嚴格的能源資源管理制度等。而且，要盡快完成工業(yè)用地從遞增向遞減的轉變、取水總量從遞增向遞減的轉變、能耗總量從遞增向遞減的轉變。
真正把污染物減排作為約束性指標，實(shí)施最嚴格的環(huán)境保護制度，既要嚴格實(shí)施污染物總量遞減前提下的總量控制，又要確保環(huán)境質(zhì)量改善為前提的總量控制。要改善環(huán)境，必須把滯留在環(huán)境中污染物“存量”降下來(lái)。
真正把溫室氣體減排作為約束性指標，實(shí)施最嚴格的溫室氣體減排制度，并且要盡快完成從強度減排（單位GDP的二氧化碳排放量的遞減）轉向總量減排（二氧化碳絕對排放量的遞減）。
第二步：劃一的“綠色GDP論英雄”轉向分類(lèi)的“綠色GDP論英雄”。
同類(lèi)項比較是科學(xué)的比較。因此，要針對不同區域建立差異化的、分類(lèi)型的政績(jì)考核指標體系，進(jìn)行同類(lèi)項比較。國務(wù)院已經(jīng)頒布了主體功能區規劃，以此為依據，可以建立同類(lèi)項比較的政績(jì)考核指標體系。限制開(kāi)發(fā)區與限制開(kāi)發(fā)區比較，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區比較，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區比較。舉例來(lái)說(shuō)，四川省、云南省、貴州省等以生態(tài)屏障功能為主的限制開(kāi)發(fā)區域進(jìn)行比較，廣東省、浙江省、江蘇省等追求生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域進(jìn)行比較。
限制開(kāi)發(fā)區保護好生態(tài)與重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區發(fā)展好經(jīng)濟是同等重要的。在比較政府及其官員政績(jì)的時(shí)候，必須把限制開(kāi)發(fā)區的第一名與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區的第一名同等對待。這樣，才能真正體現“保護生態(tài)就是保護生產(chǎn)力”，才能真正把“生態(tài)優(yōu)先”理念落到實(shí)處。我們不僅要提倡“既要金山銀山，又要綠水清山”的觀(guān)點(diǎn)，而且要樹(shù)立“有了綠水清山，就是金山銀山”的理念。
分類(lèi)的“綠色GDP論英雄”就要體現在政績(jì)考核的指標體系及其權重設置上。對于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區而言，指標體系的設定，也許是經(jīng)濟發(fā)展指標占60％，社會(huì )發(fā)展指標占25％，環(huán)境保護指標占15％；對于限制開(kāi)發(fā)區域而言，也許環(huán)境保護指標占60％，社會(huì )發(fā)展指標占25％，經(jīng)濟發(fā)展指標占15％。這才是主體功能分區的基本理念和根本宗旨，才是按照生態(tài)位理念進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局的具體體現。因此，要分別構建限制開(kāi)發(fā)區的政績(jì)評價(jià)指標體系、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區的政績(jì)評價(jià)指標體系和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區的政績(jì)評價(jià)指標體系。只有這樣，才有可能形成區域之間產(chǎn)業(yè)布局的合理分工，才有可能形成流域上下游之間生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會(huì )的協(xié)調發(fā)展。
第三步：有差別的“綠色GDP論英雄”轉向“幸福指數論英雄”。
我們的宗旨是為人民服務(wù)。人民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、人民高興不高興、人民答應不答應是檢驗經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的根本標準，歸根結底，取決于人民幸福不幸福。經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的目的就是為了人民的幸福，而人民幸福與否只有人民知道。因此，政績(jì)考核要由人民來(lái)回答，要建立人民幸福指數的主觀(guān)評價(jià)。
人均GDP或人均綠色GDP等客觀(guān)指標評價(jià)高，而人民幸福指數等主觀(guān)評價(jià)低，不能算好；人均GDP或人均綠色GDP等客觀(guān)指標評價(jià)高，而人民幸福指數等主觀(guān)評價(jià)也高，才算真正好。浙江省安吉縣是被環(huán)境保護部命名的全國第一個(gè)生態(tài)縣，人均GDP并不比全國百強縣高，但是，幸福指數卻特別高。原因是，通過(guò)“中國美麗鄉村”建設計劃的實(shí)施，一個(gè)“山美水美環(huán)境美、吃美住美生活美、穿美話(huà)美心靈美”的中國最美鄉村雛形已經(jīng)呈現，全縣居民普遍從中得到實(shí)惠、得到幸福。
因此，既要建立科學(xué)、客觀(guān)、公正、有差別的綠色GDP定量評價(jià)指標體系，又要建立由人民說(shuō)了算的真實(shí)、主觀(guān)、合理、有群眾基礎的幸福指數評價(jià)體系。只有這樣，才能解決“隨著(zhù)人均收入水平的上升，幸福指數反而下降”的評價(jià)悖論。而要提高幸福指數，必須真正解決群眾普遍關(guān)心的、與生活質(zhì)量和生命質(zhì)量緊密關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)環(huán)境、生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。要通過(guò)水環(huán)境保護、大氣環(huán)境保護、土壤環(huán)境保護，讓人們喝上潔凈的水、呼吸新鮮的空氣、吃上安全的食品。
幸福指數的主觀(guān)評價(jià)要由相對中立的中介機構和統計部門(mén)來(lái)進(jìn)行。就現狀看，統計部門(mén)的城調隊是開(kāi)展“幸福指數”問(wèn)卷調查的理想主體。要建立嚴格的包括生態(tài)文明建設滿(mǎn)意度在內的幸福指數評價(jià)制度。而且，各地的“幸福指數”要公諸于眾。只有這樣，政府的所有工作才能真正圍繞人民的幸福指數而開(kāi)展，才能真正體現黨的根本宗旨。
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