《草案》三審稿與二審稿的最大區別是從“修改”變成“修訂”的方式，既然下決心以修訂的方式來(lái)做，那就要把《環(huán)境保護法》全面修改好。
——王毅
《環(huán)境保護法》迫切需要強化“第三方”監督主體，包括人大、檢察機關(guān)、法院、公眾的參與。
——辜勝阻
要規范和約束政府行為，防止政府成為環(huán)境問(wèn)題的最大制造者。
——張龍安
需要進(jìn)一步加強環(huán)境信息公開(kāi)，以信息公開(kāi)促進(jìn)嚴格執法。
——王勝明
現在未批先建已經(jīng)成為環(huán)境司法中的重大難題，什么項目未批先建？都是污染重的項目，不敢做環(huán)評，所以要未批先建。
——陳吉寧
十二屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議10月24日第三次審議引起社會(huì )極大關(guān)注的《環(huán)境保護法修訂案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）。本次會(huì )議將“修正案”改為“修訂案”，一字之差意在對《環(huán)境保護法》進(jìn)行全面的修改完善。
參與審議的人大常委會(huì )組成人員普遍認為，《環(huán)境保護法》修改既是一項巨大的挑戰，也是一個(gè)能夠改善我國環(huán)境問(wèn)題的歷史機遇，在環(huán)境壓力日益增大、環(huán)境污染日益加劇的今天，對于回應老百姓對環(huán)境保護的強烈關(guān)注和殷切期待是很有必要的。
常委會(huì )組成人員對《草案》逐條逐句進(jìn)行認真細致的審議，力求在修法過(guò)程中把立法宗旨認真地滲透到每一章、每一條甚至每一款中。
修訂面對“最嚴格”挑戰
王毅委員說(shuō)，《草案》三審稿與二審稿的最大區別是從二審的“修改”變成三審的“修訂”的方式，既然下決心以修訂的方式來(lái)做，那就要把《環(huán)境保護法》全面修改好。目前的三審稿在研究論證和咨詢(xún)修改方面還不夠充分，還沒(méi)有反映出過(guò)去20多年發(fā)生的新變化。如果進(jìn)一步修訂的話(huà)，應該在以下幾個(gè)方面做比較大的改進(jìn)：
第一，我國環(huán)境保護工作雖然取得了很大成績(jì)，但同時(shí)也面臨很多嚴重問(wèn)題，最根本的是如何處理環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。為了體現環(huán)境與發(fā)展之間的關(guān)系，除了環(huán)保主管部門(mén)之外應該讓更多的部門(mén)參與環(huán)境保護，特別是綜合經(jīng)濟部門(mén)能夠參與到環(huán)境保護工作當中來(lái)，在經(jīng)濟結構的轉型、產(chǎn)業(yè)調整和布局以及轉方式方面有更明確的制度安排，這樣才能真正擺脫過(guò)去我們僅依靠GDP評價(jià)的傳統觀(guān)念。
第二，在三審稿中對環(huán)境保護目標責任制有了進(jìn)一步明確的說(shuō)明，但仍然不夠。“十二五”規劃已把一些主要污染物規定為約束性指標，建議將五年的環(huán)保目標規定列入《環(huán)境保護法》。再有，建議將“環(huán)境不退化”的原則和目標寫(xiě)入在《環(huán)境保護法》的修訂草案當中。他說(shuō)，我們總是說(shuō)最嚴格的考核和最嚴格的制度，但是如果我們連這一點(diǎn)都寫(xiě)不進(jìn)去的話(huà)，就難以做到“最嚴格”。
第三，《環(huán)境保護法》已經(jīng)執行20多年了，中國的環(huán)境狀況出現了很多新的變化，《環(huán)境保護法》修訂應適應這些變化。我們對未來(lái)環(huán)境狀況的判斷是，未來(lái)10~20年，中國處于區域性、流域性復合污染的格局，這樣我們在環(huán)境污染治理的思路上，就要從綜合的、區域性和流域角度，考慮創(chuàng )新性制度安排來(lái)解決跨行政區污染問(wèn)題，例如設置環(huán)保部門(mén)的區域、流域派出機構。還有消費領(lǐng)域的污染也是新的不斷上升的問(wèn)題，比如汽車(chē)尾氣排放，過(guò)去考慮不多，因此，消費領(lǐng)域的污染治理要有完善的制度安排。再有一些新的概念，比如環(huán)境健康、生態(tài)系統服務(wù)、環(huán)境整體性等新的理念，如何在《環(huán)境保護法》的修改中納入進(jìn)來(lái)，這都是《環(huán)境保護法》修訂必須要面對的挑戰。
“軟法”如何才能變成“硬法”
辜勝阻委員說(shuō)，現在社會(huì )上普遍認為我們的環(huán)保法是一部“軟法”，之所以是軟法，根本的還是制度設計。上次審議時(shí)也提到，現在我們靠?jì)蓚€(gè)主體，一個(gè)是政府，一個(gè)是企業(yè)，靠政府管企業(yè)。但是現在的政府既是“裁判員”，同時(shí)又是最大的“運動(dòng)員”。政府招商引資，政府需要納稅，但是那些污染大戶(hù)往往又是稅收大戶(hù)，在這樣的情況下，光靠政府和企業(yè)這樣的二元主體治理，是很難把這部法變成一部“硬法”的。
現在我們有很多事都在強調第三方評估，《環(huán)境保護法》迫切需要強化“第三方”監督主體，包括人大、檢察機關(guān)、法院、公眾的參與。如果有一個(gè)強大的第三方主體來(lái)監督政府和企業(yè)，“軟法”才能變成“硬法”。所以，在立法的過(guò)程中，怎樣體現在政府和企業(yè)之外的第三方主體的監督，是非常重要的。
全國“兩會(huì )”特別是人代會(huì )，是不是應該在政府工作報告、計劃報告和預算報告之外，再增加一個(gè)環(huán)境保護報告，不僅僅是向常委會(huì )報告，而是向人民代表大會(huì )報告，如果向人民代表大會(huì )報告那就會(huì )完全不一樣。環(huán)境問(wèn)題離老百姓最近，每個(gè)人都有切身的體會(huì )，因此，如何強化人大對環(huán)境工作的監督，在立法中要把這個(gè)制度設計好，才能使最大的“軟法”變?yōu)?ldquo;硬法”。
建立地方領(lǐng)導任期環(huán)保審計制度
任茂東委員說(shuō)，《環(huán)境保護法》一直被認為是執行效果較差的法律，有一個(gè)原因就是違法成本太低，一些地方官員因某些利益因素而嚴重忽視環(huán)境保護等突出問(wèn)題。這次修改體現了要解決這類(lèi)問(wèn)題的規定，但仍不夠。
比如《草案》第六十三條，規定了對一些違法行為的處罰，他認為處罰力度仍顯不夠，第六十三條列舉的這些行為都是一些存在主觀(guān)故意的瀆職行為，處罰僅僅是記過(guò)、記大過(guò)、或者降級，只有“造成嚴重后果的”，才撤職、開(kāi)除等。
大家都知道，環(huán)境污染嚴重后果的出現具有滯后性，不一定立刻顯現出來(lái)，相當一部分官員在位時(shí)間可能僅僅3年多，所以這一條的規定在實(shí)踐中會(huì )造成很大的執行難度，懲罰措施顯得蒼白無(wú)力，對這種瀆職行為的震懾力遠遠不夠。建議應進(jìn)一步增加監管人員的處罰力度，同時(shí)增加對領(lǐng)導干部提拔任用時(shí)，先對他們所轄區域進(jìn)行環(huán)境評估，評估合格方可任用。
黃小晶委員說(shuō)，要建立地方領(lǐng)導任期環(huán)境保護審計制度并向全社會(huì )公開(kāi)，作為政績(jì)考核的重要內容，關(guān)鍵是中期審計和任期審計，這兩條都應該有?，F在在環(huán)境保護的問(wèn)題上，作為地方領(lǐng)導負主要責任，環(huán)境搞得好不好，在你的任期里是優(yōu)化了還是惡化了，可以比較明顯地看出你這一任的執政理念。所以，在政績(jì)考核這個(gè)問(wèn)題上，環(huán)境保護應該有個(gè)審計的標準。
王勝明委員說(shuō)， 要進(jìn)一步強化監管者的責任。環(huán)境保護，企業(yè)是基礎，但監管是關(guān)鍵，環(huán)境改善是管出來(lái)的，否則，放任自流，只能每況愈下?！恫莅浮返诹龡l規定了政府及其有關(guān)部門(mén)的責任，查處是有關(guān)部門(mén)的基本職責，有舉報要查，沒(méi)有舉報也要查，建議刪去舉報的前提，只要未及時(shí)查處，造成嚴重后果的，有關(guān)負責人和直接責任人就要承擔相應責任。需進(jìn)一步加強人大對環(huán)境保護工作的監督?？h級以上政府應當定期向本級人大報告環(huán)境保護工作，建議環(huán)境污染嚴重的地區，應當每年報告。
政府決策失誤造成污染要承擔法律責任
張龍安（全國人大代表）指出，要規范和約束政府行為，防止政府成為環(huán)境問(wèn)題的最大制造者。針對基層實(shí)踐存在的問(wèn)題，他建議：
第一，強化環(huán)評的真實(shí)性，提高全民環(huán)境意識，環(huán)境不但是政府的事，更是關(guān)系全民切身利益的大事。加強環(huán)境保護，人人有責，以犧牲環(huán)境換取政績(jì)和經(jīng)濟效益應當視為犯罪?，F在的環(huán)評報告的真實(shí)性如何，承擔多大的法律責任？應該有很好的法律約束。
第二，對規劃環(huán)評要進(jìn)行問(wèn)責。如果規劃環(huán)評最后出了問(wèn)題，那么負責規劃環(huán)評的具體責任人要不要承擔法律責任？如何承擔法律責任？承擔多大法律責任？這些問(wèn)題要盡快明確，只有明確這些責任才可以確定環(huán)評的真實(shí)性。
林志梅（全國人大代表）說(shuō)， 法律責任的條款當中講到企事業(yè)單位違法后要承擔什么責任。如果政府決策失誤，比如引進(jìn)的一些項目給環(huán)境造成了污染，對社會(huì )、當地的老百姓影響非常大，決策失誤帶來(lái)了環(huán)境污染，如何承擔責任？整個(gè)法律責任章節當中沒(méi)有這樣的規定。除了第六十三條“各級人民政府有下列行為的”，這里不夠明確，對主管部門(mén)、政府決策引起環(huán)境污染，決策人是否也應該承擔相應的法律責任。很多地方都建立了化工園區，這都是政府招商引資的決策，如果帶來(lái)了環(huán)境污染，決策的政府部門(mén)要承擔相應責任。
環(huán)境污染是一個(gè)大課題，政府部門(mén)相關(guān)的責任在法律責任當中要寫(xiě)進(jìn)去。政府部門(mén)引進(jìn)項目決策失誤的，要承擔相應的法律責任，要增加這樣的條款。
強化對環(huán)境質(zhì)量目標完成情況硬約束
陳吉寧委員說(shuō)，我們一直講要轉變發(fā)展方式，特別是轉變發(fā)展觀(guān)念。到底誰(shuí)在做綠色發(fā)展，誰(shuí)沒(méi)有做綠色發(fā)展，目前還沒(méi)有一個(gè)數據來(lái)評估一個(gè)區域是怎樣的，這就要求我們應該建立國家環(huán)境的統計制度?，F在我們連底數很多時(shí)候都講不清楚，如何形成國家的政策、標準和國家的規劃？如何引導各地方政府及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行真正的綠色發(fā)展，建立相應的綠色GDP評估制度？沒(méi)有數據就無(wú)法體現這個(gè)事情，建議要定期開(kāi)展環(huán)境統計調查研究。
呂祖善委員說(shuō)，最近全國人大財經(jīng)委在進(jìn)行“十二五”中期的評估，從初步調研情況來(lái)看“十二五”期間很大一部分目標進(jìn)展順利，有些能夠提前完成。但是兩個(gè)方面進(jìn)展很不理想，一是結構調整和發(fā)展方式的轉變滯后，有些結構性的矛盾不但沒(méi)有緩解還顯得更為突出，比如產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。二是節能減排指標完成得很不理想，有的指標可能很難完成。這兩個(gè)方面存在問(wèn)題說(shuō)明我們在科學(xué)發(fā)展和發(fā)展方式轉變中存在薄弱環(huán)節。
為此，《環(huán)境保護法》必須強化兩個(gè)方面，一是強化對環(huán)境質(zhì)量目標完成情況的硬約束，二是提高環(huán)境質(zhì)量的透明度?！恫莅浮返谒氖畻l規定“對超過(guò)國家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標的地區……環(huán)境保護主管部門(mén)應當暫停審批新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件”。僅有這樣的約束是不夠的?，F在很多環(huán)境污染問(wèn)題，盡管有排放不達標的或偷排的，但大量的環(huán)境問(wèn)題是某些地區環(huán)境容量已經(jīng)超過(guò)極限而造成的。
這個(gè)問(wèn)題主要是政府的責任，環(huán)境容量已經(jīng)不允許再增加新的污染物排放，應該由政府控制，由政府采取措施而不是僅僅由環(huán)保部門(mén)暫停環(huán)評就能解決的。所以，必須對政府實(shí)施更硬的約束。增加環(huán)境質(zhì)量的透明度，讓群眾對當地政府進(jìn)行監督，這比我們考核、評比、檢查要管用得多。在法律上應該有明確表述。
以信息公開(kāi)促進(jìn)嚴格執法
王勝明委員說(shuō)，進(jìn)一步加強環(huán)境信息公開(kāi)，以信息公開(kāi)促進(jìn)嚴格執法?！恫莅浮返诙畻l規定環(huán)保主管部門(mén)有權對排放污染物單位進(jìn)行現場(chǎng)檢查?，F場(chǎng)檢查結果如何應當公開(kāi)，即使具體情況難以公開(kāi)，也應當公開(kāi)總體情況?！恫莅浮返谖迨畻l規定重點(diǎn)排污單位應當公開(kāi)有關(guān)情況，那么公開(kāi)一次還是公開(kāi)幾次？排污有個(gè)過(guò)程，公開(kāi)也應當持續。
王明雯委員針對這一問(wèn)題提出3點(diǎn)建議：一是進(jìn)一步明確不同主體環(huán)境信息公開(kāi)的方式、途徑和時(shí)間要求。比如第四十九條，“定期”怎么理解，到底是一個(gè)月、兩個(gè)月，半年還是一年？應該加以細化和明確，否則想公開(kāi)就公開(kāi)，不公開(kāi)也沒(méi)有辦法。再如第五十條，“應當向社會(huì )公開(kāi)”，他認為可以具體明確為“應當每月向社會(huì )公開(kāi)”，這樣便于進(jìn)行監督檢查。
二是明確規定要建立一個(gè)統一公開(kāi)的平臺，來(lái)公開(kāi)企業(yè)的環(huán)境信息，便于了解和查詢(xún)。大家對污染企業(yè)的信息都非常關(guān)注，在哪個(gè)地方公開(kāi)，應該有一個(gè)統一的公開(kāi)平臺，便于有關(guān)部門(mén)和公眾去了解、查詢(xún)與監督。
三是在第六章法律責任部分，增加相關(guān)規定，對于該公開(kāi)而未公開(kāi)的，應該對申請人提供司法救濟途徑。實(shí)際上，老百姓要了解環(huán)境信息是非常困難的，作為全國人大常委會(huì )委員，在9月份為了一個(gè)關(guān)于土壤污染的調研，到地方農業(yè)局和環(huán)保局去了解相關(guān)情況，卻被告知信息涉密，不能公開(kāi)。全國人大代表都了解不到相關(guān)環(huán)境信息，普通老百姓怎么能夠了解到？我們的法律在這方面應該制定得更加詳細一些。
堵塞環(huán)保監管漏洞
張龍安（全國人大代表）說(shuō)，現在的環(huán)境保護機構，廳一級都是行政編制，到區、縣一級都是事業(yè)編制，在體制上漏洞很大。發(fā)達國家行政執法部門(mén)都是行政單位，都是中央和地方財政發(fā)工資，但是我們國家區、縣一級都是事業(yè)編制。據了解，一般的小縣，現在的環(huán)保部門(mén)都在200人以上，如果大一點(diǎn)的縣，發(fā)達地區，環(huán)保部門(mén)就是四五百人，這些人的工資，地方財政無(wú)力支付，所以他們的事業(yè)編制就靠罰款、收費來(lái)養活自己。體制問(wèn)題決定了我們整個(gè)國家的環(huán)保問(wèn)題。所以事業(yè)編制跟我們整個(gè)環(huán)境保護法律有矛盾、有沖突。要從根本上解決中國的環(huán)境污染問(wèn)題，首先我們的區、縣一級的政府要改變體制，如果體制改變不了，我們的法律即使制定了以后還是無(wú)法執行。
張全（全國人大代表）則重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境執法監察的體制機制問(wèn)題。他建議，在第二十條前面應寫(xiě)上國家實(shí)行“國家監察、地方監管”的體制安排。他說(shuō)，從全世界的實(shí)踐來(lái)看，國土面積比較大的國家普遍都是采用這種方法，由國家的監察機構來(lái)監督地方對國家法律的實(shí)施情況，由地方機構來(lái)實(shí)施對地方的具體監管。
呂薇委員說(shuō)，目前環(huán)境保護的最大問(wèn)題是監督實(shí)施的問(wèn)題，盡管現在這部法律還有許多有待改進(jìn)的地方。環(huán)境保護最關(guān)鍵的還是要加強監督和實(shí)施的力度。建立責權利相統一、相匹配的監管體制，這是非常重要的。
一是要協(xié)調中央部門(mén)之間關(guān)系，如在第二章環(huán)境監督管理中第十六條，很多地方都提到國家環(huán)境保護行政主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)，但是實(shí)際上在執行中，農業(yè)的是由農業(yè)部來(lái)管，海洋的是由海洋局來(lái)管，城市的監管體系是由城建部來(lái)管。那么環(huán)保部門(mén)與被“會(huì )同”單位是什么關(guān)系，出了問(wèn)題誰(shuí)負最終責任。是不是人財物由誰(shuí)管，責任就由誰(shuí)來(lái)負？這部法律出臺以后，將來(lái)政府的管理體制如何與之相適應?，F在出了環(huán)境問(wèn)題，板子肯定打在環(huán)境保護部，在會(huì )同的情況下到底怎么樣分清責任要明確。
二是要處理好中央與地方的關(guān)系，即“國家監察、地方監管。”我們這么大的國家，要明確中央政府管什么，地方政府管什么，省里管什么，縣里管什么，一定要搞清楚。從國際經(jīng)驗來(lái)看，中央政府要管制定環(huán)境標準，環(huán)境質(zhì)量檢查、評估和信息公布，這些應該國家統一來(lái)做。地方要進(jìn)行一些具體的督察工作，比如重點(diǎn)污染源的檢查和排放監測和檢查?，F在法律中講到縣級以上政府公布環(huán)境信息，比如有委員講到去地方政府要資料人家不給。因為在這種情況下，基層政府既是運動(dòng)員又是裁判員，很難真實(shí)反映情況。所以，《草案》要分清中央和地方在監督管理上的責任，總體的環(huán)境質(zhì)量監測、評價(jià)，以及環(huán)境信息的公布應該是中央，或者至少提高到省里來(lái)管，縣里或者市一級應在排查一些具體的重點(diǎn)的污染源和排放控制方面做更多的工作?，F在地方基層政府是被考核對象，讓他自己去發(fā)布自己的不良信息，往往行不通。
董新光（新疆維吾爾自治區人大常委會(huì )副主任）說(shuō)，現在的環(huán)境保護是很多部門(mén)都各自為政地做一些事情。第十六條規定，“有關(guān)行業(yè)環(huán)境質(zhì)量監測站（點(diǎn)）的設置應符合有關(guān)法律、法規規定和監測規范的要求”，實(shí)際工作中這就留了口子，各部門(mén)的監測還是以各部門(mén)各自為主?，F在我們國家地下水監測主要靠國土資源和水利部門(mén)，地表水的監測斷面都涉及到環(huán)境評價(jià)指標的問(wèn)題，水利和環(huán)保部門(mén)都涉及到河道水環(huán)境監測管理，而現在是水利不上岸、環(huán)境不下河，一個(gè)問(wèn)題兩個(gè)系統各自為政管理。既然是統一管理，在后面是否可以增加一句話(huà)，或者第一步能夠做到“由國務(wù)院各個(gè)部委設置的國家監測系統的環(huán)境質(zhì)量數據，與國家環(huán)境保護行政主管部門(mén)實(shí)現數據共享”。各部門(mén)可以監測，按照規定統一監測方式，實(shí)現監測的環(huán)境數據共享。
杜絕“未批先建”須加大處罰力度
陳吉寧委員說(shuō)，三審稿與二審稿比有進(jìn)步，但是在法律設置上仍有漏洞，例如對解決存在比較突出的執法成本高、違法成本低的問(wèn)題沒(méi)有很好體現，他特別提到未批先建的問(wèn)題。
有很多專(zhuān)家都在呼吁一定要把未批先建的問(wèn)題解決，但是仍然沒(méi)有說(shuō)明為什么要解決這個(gè)問(wèn)題？現在未批先建已經(jīng)成為環(huán)境司法中的重大難題，什么項目未批先建？都是污染重的項目，不敢做環(huán)評，所以要未批先建。有組數據可以說(shuō)明，2010年對全國鋼鐵項目進(jìn)行清查，河北省全省煉鐵煉鋼的產(chǎn)能分別是2.73億噸和2.86億噸，在這么大的產(chǎn)能中，將近80%是沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評審批擅自建設運行的，這里有相當一部分是不符合國家產(chǎn)業(yè)政策需要淘汰的。
未批先建，一旦建成之后，污染重、落后的產(chǎn)能沒(méi)有辦法淘汰，政府管理部門(mén)叫停也停不下來(lái)。目前的罰款最高限額是20萬(wàn)元，沒(méi)有任何用處。一個(gè)大項目上億甚至十幾億元，20萬(wàn)元的罰款額度區區九牛一毛，也沒(méi)有辦法追究責任人的法律責任，這些現象已經(jīng)成為環(huán)境執法中十分突出的問(wèn)題。建議《草案》當中一定要增加“未批先建”的內容并提高處罰力度，一是對未批先建的，明確法律處罰依據，二是要大幅度提高懲罰的限額。建議做到用總投資額的比例，比如1%~5%作為罰款額度，而且不應該只要沒(méi)有造成重大環(huán)境影響就不罰款，因為這個(gè)環(huán)境影響是累積性的，很難用一個(gè)項目作評估，只要是未批先建的都應該給予處罰，而不是造成污染損害之后才進(jìn)行處罰，以體現法律的嚴肅性和正當性。
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