“十一五”期間，國家在部分省、市開(kāi)展了排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個(gè)省(自治區、直轄市)列為國家排污權交易試點(diǎn)省份；此外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個(gè)省份也在省內進(jìn)行探索。
還有哪些困惑待解？
排污權有償使用費的性質(zhì)是行政收費還是資源收費，價(jià)格是否應是固定的？
排污權擔保貸款，屬于質(zhì)押貸款還是抵押貸款？企業(yè)一旦違約，怎么追究責任？
對企業(yè)而言，哪些是富余排污指標，可以用來(lái)交易？比如，一個(gè)電廠(chǎng)今年大修導致發(fā)電量減少，排放量也相應減少，那么這部分指標可否參與交易？排污權交易和排污量交易在二級市場(chǎng)中如何協(xié)調？
排污權權屬的界定是什么？是歸國家或省級政府所有，還是排污者所有？企業(yè)有償使用或是通過(guò)市場(chǎng)交易獲得的排污權，是否只擁有一定期限的使用權？是否是不可剝奪的？我國五年就要調整一次總量指標，當總量減排提出要求時(shí)，怎么協(xié)調？
地方政府是否應當進(jìn)行、如何進(jìn)行排污權指標的儲備，預留指標用于哪些項目？
排污權可以跨區域流動(dòng)嗎？環(huán)境質(zhì)量超標地區是否不應該再流入排污權指標？
中國環(huán)境報記者 陳湘靜
如果問(wèn)參與排污權有償使用和交易試點(diǎn)的省市，現在最希望國家給什么政策支持？大家可能異口同聲地回答——法律依據和規范。一段時(shí)間以來(lái)，在工作推進(jìn)的過(guò)程中，試點(diǎn)省市環(huán)保部門(mén)大多面臨兩項挑戰：一是排污權有償使用、新建項目總量前置審批等并無(wú)國家層面上的法律依據；二是核定、價(jià)格制定等具體工作環(huán)節還沒(méi)有統一、明確的規范與技術(shù)方法。
而上述涉及排污權有償使用和交易工作頂層設計的問(wèn)題將在未來(lái)逐步得到明確。財政部、環(huán)境保護部、國家發(fā)改委及相關(guān)研究機構正在和試點(diǎn)省市一起，加強溝通和交流，通過(guò)從理論到實(shí)踐再到理論的反復，攜手探索完善試點(diǎn)工作的政策體系。
日前在廣東省佛山市舉行的全國排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作總結會(huì )，又成為了一次各方共享經(jīng)驗、明確訴求的討論會(huì )。主持會(huì )議的環(huán)境保護部總量司大氣總量處處長(cháng)吳險峰表示，這樣的會(huì )議日后還要多多舉辦，目的就是要把試點(diǎn)過(guò)程中大家最關(guān)心、最棘手的問(wèn)題集中起來(lái)一起研究，爭取提出解決方案。
兩項基本規則有待明確
初始分配的依據是什么？有償使用的價(jià)格、期限如何定？
“試點(diǎn)工作進(jìn)入深水區后，一些當初沒(méi)有設想到的問(wèn)題在不斷涌現，需要在試點(diǎn)過(guò)程中不斷摸索。”吳險峰說(shuō)。而據記者了解，盡管10個(gè)參與排污權有償使用和交易試點(diǎn)的省市所采取的模式、工作進(jìn)度各不同，但大家存疑的問(wèn)題較為集中。與會(huì )的浙江省代表表示，指標的分配、核定、價(jià)格制定都要做到公平科學(xué)，感覺(jué)工作難度很大，希望能盡快出臺統一的規則、規范以及相關(guān)的技術(shù)方法。
在初始排污權分配的問(wèn)題上。無(wú)論是老項目的排污權有償使用還是新建項目需通過(guò)交易獲得排污指標，都需要一個(gè)核定量。而同一個(gè)項目的排放量，會(huì )有來(lái)自環(huán)評、驗收、排污收費、總量核查、污染源普查、地方環(huán)保局日常監管等多個(gè)數據，到底依據哪一個(gè)或哪幾組數據來(lái)確定？
“在試點(diǎn)中，不少地方設計由政府事先預留或儲備排污權指標，那么，在操作中，依據的是現有地區某項污染物排放量之和還是五年度減排的目標總量，亦或是地區環(huán)境容量？這些都需要深入探討后加以明確。”山東省環(huán)保廳相關(guān)負責人表示，即要明確排污權的分配是基于現有總量還是未來(lái)預期總量，如果按照前者，減排壓力如何體現值得探討；如果依據后者，那么企業(yè)就很可能會(huì )面臨購買(mǎi)排污指標后就開(kāi)始超標排污的尷尬，因為企業(yè)不可能在短期內就完成五年減排任務(wù)。
在有償使用方面，試點(diǎn)省市的政策訴求則更為具體，主要包括以下幾個(gè)問(wèn)題：
排污權有償使用與排污收費的關(guān)系亟待明確。在基層推動(dòng)工作中，大家常常會(huì )面臨企業(yè)甚至是政府部門(mén)這樣的提問(wèn)：有償使用費和排污費的性質(zhì)有何不同，為什么要“重復”征收？需要在國家層面上盡快界定清楚。
排污權有償使用價(jià)格或是交易指導價(jià)格如何確定。從幾千元到幾萬(wàn)元，一噸化學(xué)需氧量目前在各試點(diǎn)省市的價(jià)格水平呈現較大差異，其背后的核算方法也都不盡相同，需要建立一個(gè)涵蓋經(jīng)濟發(fā)展水平、治理成本等多變量的計算體系和技術(shù)方法。
排污權的有效期限應該是多長(cháng)？從目前各試點(diǎn)情況看，有一年、五年的規定，也有試點(diǎn)省市暫時(shí)模糊排污權期限。
有償使用費的性質(zhì)、征收、管理、使用應當盡快規范。浙江省已經(jīng)制定相關(guān)管理辦法，初步予以明確。其他試點(diǎn)省市如天津等直接將其用于支持減排項目，而江蘇省則還一直沒(méi)有動(dòng)用排污權有償使用費。而據了解，江蘇、浙江兩省的有償使用費收繳就已經(jīng)超過(guò)15億元。
明確“共性”問(wèn)題不會(huì )一刀切
多個(gè)部門(mén)參與研究討論，國家層面將出臺試點(diǎn)指導意見(jiàn)
“一項創(chuàng )新工作應該先制定基本規則，然后在實(shí)踐中不斷完善。”山西省環(huán)保廳代表的發(fā)言反映了大家的心聲。而圍繞期盼已久的《排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作指導意見(jiàn)》，出席會(huì )議的國家發(fā)改委價(jià)格司、財政部相關(guān)負責人也當場(chǎng)“透露”一二。
財政部相關(guān)負責人表示，有償使用費和排污費的關(guān)系，以及有償使用費的使用方向，將在《指導意見(jiàn)》中予以明確。“有償使用費初步考慮用于支持減排項目、排污權交易平臺建設等方面。
而來(lái)自國家發(fā)改委價(jià)格司的消息，接下來(lái)將制定排污權交易價(jià)格管理辦法，規范價(jià)格行為。“有償使用和交易的價(jià)格要起到反映環(huán)境資源稀缺程度、反映環(huán)境成本、促進(jìn)污染物減排的作用，是這項制度的核心問(wèn)題之一，也是物價(jià)部門(mén)的關(guān)注重點(diǎn)。”
“正在抓緊推進(jìn)，還沒(méi)有最后定稿。”從2009年就開(kāi)始醞釀的《指導意見(jiàn)》，制定過(guò)程可謂慎之又慎，征求意見(jiàn)——討論修改——再征求意見(jiàn)，這樣的過(guò)程已反復多次。而據記者了解，環(huán)境保護部總量司、財政部經(jīng)濟建設司和國家發(fā)改委價(jià)格司等部門(mén)近期仍在密集討論，討論修改的內容主要包括：交易試點(diǎn)范圍要求、排污指標分配與管理體系、排污權的有償獲得與環(huán)評前置要求、價(jià)格部門(mén)的工作職能、排污權有償使用和交易價(jià)款的征收和管理、交易稅收優(yōu)惠政策等規定。
吳險峰表示，《指導意見(jiàn)》將對試點(diǎn)過(guò)程中的一些“共性”問(wèn)題做出明確，同時(shí)考慮到各地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展客觀(guān)差異，在很多問(wèn)題上也不會(huì )采取“一刀切”的做法。他同時(shí)透露，作為一個(gè)全新的工作領(lǐng)域，排污權有償使用和交易涉及法律法規、財稅金融等各個(gè)方面，涉及國家多個(gè)部委協(xié)調工作，需要充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)、深入討論，出臺還需等待一段時(shí)間。
地方實(shí)踐推動(dòng)頂層設計
法律依據可從試點(diǎn)中尋求突破，水污染物領(lǐng)域有望率先出臺排污許可證條例
江蘇省環(huán)保部門(mén)工作人員去“說(shuō)服”當地企業(yè)參與排污權有償使用工作時(shí)，手握兩份文件，一是《江蘇省太湖水污染防治條例》，二是《財政部、國家環(huán)?？偩株P(guān)于同意在太湖流域開(kāi)展主要水污染物排污權有償使用和交易試點(diǎn)的復函》。這是他們能拿到的有關(guān)開(kāi)展這項工作的法規依據。他們迫切希望能及早從國家層面給一個(gè)“說(shuō)法”。
“到底什么是排污權？法律對此并無(wú)規定，各方理解也不甚相同。這是我們在實(shí)際操作過(guò)程中遇到的最大問(wèn)題。”即便是排污權交易以“試點(diǎn)”形式進(jìn)行，也存在“排污權的內涵、交易規則、稅收優(yōu)惠、擔保貸款、違約責任、監管程序”等一系列操作環(huán)節，缺乏相應的法律基礎。
對于代表發(fā)言中普遍提到的法律法規缺失，國家發(fā)改委相關(guān)負責人表示：目前，排污權有償使用和交易工作中相關(guān)的法律法規空白可能是最大的問(wèn)題，國家發(fā)改委和環(huán)境保護部等部門(mén)一直致力于這方面的工作。“法律法規的制定同樣需要試點(diǎn)，可以先在地方開(kāi)展探索，如果建立了行之有效的法律法規，反過(guò)來(lái)可以影響國家層面相關(guān)工作的進(jìn)程。”吳險峰說(shuō)。
而另一個(gè)被試點(diǎn)省市“千呼萬(wàn)喚”的法規則有望在國家層面出臺。據吳險峰透露，《排污許可證管理條例》可能率先圍繞水污染物領(lǐng)域制定出臺，成熟后再擴展到大氣污染物領(lǐng)域。同時(shí)，對于新建項目總量前置審批等也將出臺相關(guān)的管理辦法，正在研究制定過(guò)程中。
排污許可證是分解、落實(shí)污染物減排目標和開(kāi)展排污權有償使用、交易的一項重要管理手段，分解給排污單位的指標需通過(guò)排污許可證予以明確，通過(guò)許可證管理來(lái)規范排污單位排污指標申購和交易行為。“總量分配、確權，交易過(guò)程和監督執法是排污權交易工作的四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節，排污權的確權和監管都需要排污許可證作為載體。”相關(guān)專(zhuān)家表示。
2008年2月28日新修訂的《水污染防治法》明確規定：“國家實(shí)行排污許可制度，禁止企業(yè)事業(yè)單位無(wú)排污許可證或者違反排污許可證的規定向水體排放廢水、污水”。去年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》也提出推行排污許可證制度。雖然這些法律、意見(jiàn)都提到了排污許可證制度，但目前還缺乏可操作的法律依據。
最現實(shí)的一個(gè)問(wèn)題就是，企業(yè)超許可證排污怎么監管？怎么處罰？如果對企業(yè)偷排、超排的處罰過(guò)輕，“違法成本低，守法成本高”，企業(yè)購買(mǎi)排污權的積極性必定受挫。而作為排污權有償使用和交易的載體，排污許可證則面臨更多要求，比如超總量排污后怎么處罰？是否可以抵押貸款？和總量減排怎么銜接？……對此，山西代表表示，超權排污的監管和懲處工作必須加強，如果不去準確計量、嚴格監管和確保懲處的力度、尺度，那么這項工作勢必得不到企業(yè)的重視。
“這些都涉及環(huán)保部門(mén)行政管理對象即企業(yè)的切身利益，必須做到依法行政。需要出臺具備操作性的條例辦法。”浙江省代表表示。根據去年的一份《指導意見(jiàn)》的征求意見(jiàn)稿顯示，在企業(yè)違規處罰方面，對超過(guò)所持有排放指標排放污染物的，超排指標按至少3倍于有償使用價(jià)格進(jìn)行懲罰性購買(mǎi)；超出排放指標50%及以上的，在懲罰性購買(mǎi)的基礎上按有關(guān)規定進(jìn)行處罰。
短評
政策也得“試”
陳湘靜
當前，國內試點(diǎn)省市對排污權有償使用和交易工作的探索，幾乎在每一個(gè)環(huán)節都面臨與現有法律法規、政策制度、管理體系的協(xié)調，在這一過(guò)程中，挑戰、問(wèn)題、爭議不可避免。
首先，排污權有償使用和交易的相關(guān)政策、制度的成熟完善不可能閉門(mén)造車(chē)，必須實(shí)踐先行，不斷摸索總結經(jīng)驗教訓，并返回實(shí)際進(jìn)行檢驗，經(jīng)歷從無(wú)到有、從“簡(jiǎn)陋”到完善的過(guò)程。其次，由于這項工作涉及法律法規、行政管理、金融財稅等各領(lǐng)域，專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性非常強，急需基礎性、制度性研究的有力支撐。第三，排污權有償使用和交易觸及廣大企業(yè)、地方政府切身利益，也需及早制定規則，理清總量與質(zhì)量、政府與市場(chǎng)等關(guān)系，合理規避風(fēng)險。
在這個(gè)過(guò)程中，政策層、研究機構、試點(diǎn)省市三方都有各自不可替代的角色和作用，需要各方及時(shí)順暢地溝通與合作，共同推動(dòng)排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作科學(xué)、有效地推進(jìn)，為“十二五”總量控制的政策創(chuàng )新積累有益經(jīng)驗。
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