中國環(huán)境狀況公布顯示，水污染事件已占突發(fā)環(huán)境事件的半壁江山，除了威脅生態(tài)環(huán)境安全之外，曠日持久的江海水域損害索賠難問(wèn)題，在許多身處弱勢的污染受害者中，已成揮之不去的夢(mèng)魘。
不過(guò)，最近我國在法制和行政上兩項里程碑式的舉措，似乎令這一長(cháng)期的難題迎來(lái)了曙光。
本周一，醞釀9年的《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》終于由財政部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)布，自今年7月1日起施行，0.3元每噸的船舶油污損害賠償基金，雖對石油石化企業(yè)影響有限，但“可先行賠償”的做法可望對保障油污受害人利益和維護海洋環(huán)境將會(huì )產(chǎn)生重要作用。
不僅國家層面，廣東對破解污染索賠難也有意向，今年初，廣東省委、省政府印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境保護、推進(jìn)生態(tài)文明建設的決定》就指出，“強化環(huán)境司法保障，鼓勵和支持有條件的人民法院設立環(huán)保法庭，研究建立環(huán)境公益訴訟制度，完善環(huán)境污染損害賠償機制。”
這些發(fā)端于地方與部分領(lǐng)域的破冰之舉，能否帶來(lái)“老大難”問(wèn)題的切實(shí)解決？一連串現象也引起了群眾與專(zhuān)家學(xué)者的關(guān)注。
動(dòng)態(tài)
云南鉻渣污染破冰開(kāi)庭
康菲漏油索賠懸而未決
一方面在當地政府的支持下，云南曲靖的環(huán)境公益訴訟案陸續取得突破；另一方面，康菲渤海漏油事件的受害漁民們，仍在對賠償望眼欲穿。5月25日晚間，自去年10月立案之后，中國第一樁草根環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案——云南鉻渣污染案，于曲靖市中級人民法院完成證據交換。
該案由民間環(huán)保組織首先提起訴訟，開(kāi)庭前，當地政府部門(mén)曲靖市環(huán)保局加入原告行列。此次公益訴訟損失賠償的標的初步定為1000萬(wàn)元。在三天的證據交換中，被告方承認了原告提出的大部分事實(shí)，也表態(tài)愿意承擔相應的責任。但提出“如果所有責任都由化工廠(chǎng)承擔，也并不合適”。
地方環(huán)保局加入帶來(lái)的官方支持，大大推進(jìn)了鉻污染事件索賠的進(jìn)程。目前公益訴訟雖然被炒得很熱，但仍面臨著(zhù)很多困難：首先缺乏的是人力資源支持，公益訴訟需要大量的法律人才的支持。另外，交通費用、訴訟費用等也是公益訴訟直接面臨的資金問(wèn)題。
由于媒體的持續關(guān)注，該案后來(lái)得到了中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心和盈科律師事務(wù)所武漢分所的支持，但案中涉及的鑒定費用卻需要幾百萬(wàn)元，對于公益性質(zhì)的民間環(huán)保組織來(lái)說(shuō)無(wú)疑壓力巨大。
與云南鉻渣污染案有所進(jìn)展相比，曠日持久的康菲漏油事件的賠償和維權行動(dòng)卻舉步維艱。
據悉，今年1月底，農業(yè)部、中海油、康菲三家就渤海灣康菲石油泄漏事故已經(jīng)協(xié)商達成10億元賠款協(xié)議，但受害漁民至今仍沒(méi)有得到任何賠償。山東煙臺受害漁民更不在賠償范圍內，即便在賠償范圍之內的遼寧和河北的漁民，能得到多少賠償仍是懸而未決的事情。
從目前來(lái)看，公益訴訟雖然在曲靖一案中局部破冰，但要真正推廣，前景仍如迷霧。對于處理類(lèi)似的水污染賠償問(wèn)題，該公益組織負責人建議現階段除了公益訴訟，還應采用多元化的如輿論壓力、公益組織實(shí)地調查、媒體報道等手段，共同促進(jìn)問(wèn)題的解決。
新政
船舶油污損害試水模新式
基金欲彌補賠償能力不足
無(wú)獨有偶，除了法制上的公益訴訟，在行政體制上，近日《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》的出爐，則是國內首次以基金的方式，嘗試在船舶油污這一具體方面破解水污染賠償難的問(wèn)題。
專(zhuān)家指出，設立船舶油污損害賠償基金，與我國江海水域多次發(fā)生船損、油漏事件有相當關(guān)系。這也是相對細化和完善了《海洋環(huán)境保護法》第六十六條規定“國家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償制度，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度”。
值得注意的是，《辦法》規定，“對于暫時(shí)無(wú)法認定船舶污染損害責任人的，船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì )可以先行給予賠償或者補償，一旦確定污染損害責任人時(shí)，再由相關(guān)責任人給予賠償，賠償金按有關(guān)規定上繳中央國庫。”對此，有海事部門(mén)人員如此評價(jià)，從經(jīng)濟角度看，基金的設立未來(lái)可幫助避免航運公司的破產(chǎn)，一旦船在海上發(fā)生石油泄漏，環(huán)境損害往往導致天文數字的賠償，但加害方對受害方的賠償能力可能有限，這時(shí)候就可以由這種基金進(jìn)行第二層次的賠償。
《辦法》規定，凡在中華人民共和國管轄水域內接收從海上運輸持久性油類(lèi)物質(zhì)，包括原油、燃料油、重柴油、潤滑油等持久性烴類(lèi)礦物油的貨物所有人或其代理人，應當按照規定繳納船舶油污損害賠償基金，基金征收標準為每噸持久性油類(lèi)物質(zhì)0.3元。
從《辦法》中得知，船舶油污損害賠償基金將由交通運輸部所屬海事管理機構，納入政府性基金管理，收入全額上繳中央國庫，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。
另外，對船舶油污事故的賠償或補償金額有明確的規定，“不超過(guò)3000萬(wàn)元人民幣”。但財政部可以依據船舶油污事故賠償需求、累積的船舶油污損害賠償基金規模等因素，會(huì )同交通運輸部調整基金賠償限額。
廈門(mén)大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強表示，自康菲漏油事件后，國家和公眾對海洋污染日益重視。本辦法出臺有利于維護海洋環(huán)境，但同時(shí)會(huì )增加貨主的負擔。該公益組織負責人認為，《辦法》對賠償問(wèn)題有一定的積極作用。但對于《辦法》來(lái)講，基金的來(lái)源是最重要的，是不是強制執行、如何實(shí)施、能否真正貫徹下去，才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。
探析
先行效應值得期待
兩制度理念有相通之處
制度局部破冰為解決“水污染索賠難”注入新活力，雖然其長(cháng)遠影響還有待觀(guān)察，但先行試水引起的關(guān)注和示范效應，還是得到了不少專(zhuān)家的認同。
著(zhù)名環(huán)保律師、廣東省人大常委會(huì )立法顧問(wèn)游成龍認為，云南省曲靖市法院對該案的受理，可看作是對公益訴訟主體資格破冰的信號。對油污損害基金的創(chuàng )新，中山大學(xué)地球環(huán)境與地球資源研究中心主任周永章也對此舉表示贊成，船舶油污的損害賠償基金制度是一個(gè)很好的嘗試，在實(shí)踐中可以不斷完善修改，為其他水污染主體造成的賠償問(wèn)題提供一個(gè)借鑒的范本，“當它成熟之后，就可以慢慢推廣到水污染的其他領(lǐng)域，畢竟從長(cháng)遠來(lái)看，中國的水污染賠償制度才剛剛起步。”
游成龍介紹，在現行的訴訟法中，提起法律訴訟的必須是受害者或其代理人，但大多數情況下，環(huán)境污染的受害者由于數量眾多或者法律知識各方面的問(wèn)題，很難提起訴訟；但同時(shí)他也透露，相關(guān)立法部門(mén)正在考慮修改民事訴訟法，使依法成立的社會(huì )團體和機關(guān)有權提起公益訴訟。
目前我國已經(jīng)存在數量可觀(guān)的全國或地方性環(huán)境保護學(xué)會(huì )與環(huán)境保護基金會(huì )，“一旦訴訟法得到修改，為它們注入活力，類(lèi)似的公益訴訟行為就值得推廣，將會(huì )有效降低環(huán)境污染賠償的難度。”游成龍對記者說(shuō)。
然而，一些專(zhuān)家也指出，目前試水的公益訴訟大多有官方背景。此前，可以追溯到的公益訴訟成功案例是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )曾在貴州提起公益訴訟，起訴一造紙廠(chǎng)排放工業(yè)污水并被立案最后勝訴，但中華環(huán)保聯(lián)合會(huì )具有官方色彩。而在云南鉻渣污染的案例中，雖然兩家原告的NGO都沒(méi)有官方背景，最后時(shí)刻也把當地的環(huán)保部門(mén)拉進(jìn)來(lái)成為原告之一。
不過(guò)，在專(zhuān)家們看來(lái)，雖然分屬民事訴訟和行政制度兩大領(lǐng)域，但這兩項制度創(chuàng )新在理念上也是有所“相通”的。
例如《辦法》的第二十六條規定，“船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì )在賠償或者補償范圍內，可以代位行使接受賠償或補償的單位、個(gè)人向相關(guān)污染損害責任人請求賠償的權利。”在專(zhuān)家看來(lái)，這里的“賠償基金管理委員會(huì )”可以代行使請求補償的權利，就有點(diǎn)公益訴訟的意味。
甚至有專(zhuān)家認為，類(lèi)似的損害賠償基金模式，待成熟之后，也可以推廣到污染索賠的其他方面，例如成立環(huán)境公益訴訟基金，緩解公益訴訟主體的民間組織較為孱弱的局面。
可借鑒國外經(jīng)驗建立標準體系
■建議
從根本上來(lái)說(shuō)，游成龍表示，目前水污染索賠難的主要原因來(lái)自環(huán)境保護制度的混亂，牽扯部門(mén)多，但一些需細化的規定上又過(guò)于籠統，導致制度難以真正落實(shí)。“以噪音污染為例，不同的噪音污染可能分屬環(huán)保部門(mén)、交通部門(mén)和鐵路部門(mén)等不同政府部門(mén)管理，公民在受到侵害時(shí)很難找到有效的維權路徑。”
而對《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》來(lái)說(shuō)，僅船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì )，就涉及交通運輸部、財政部、農業(yè)部、環(huán)境保護部、國家海洋局、國家旅游局以及繳納船舶油污損害賠償基金的主要石油貨主等眾多代表。
“雖然這種合作的背后可能經(jīng)歷過(guò)長(cháng)時(shí)間的商討博弈，最終《辦法》能夠出臺已屬不易。但因為牽扯多頭，操作中一些問(wèn)題就要細化。”游成龍說(shuō)。
“主要是在一些具體細則上表述得不明確，例如第二十三條中，‘對索賠項目的調查核實(shí)’這一行為包含哪些內容，語(yǔ)焉不詳。”游成龍說(shuō)，“事實(shí)上這是一個(gè)悖論，站在學(xué)者和公民的角度，我們希望法律法規可以不斷細化，使行政執法行為有法可依；但行政人員卻更希望法律從簡(jiǎn)，以簡(jiǎn)化他們的實(shí)際工作。”
他闡釋說(shuō)：“即使是在船舶油污損害的范圍內，收費也只適用于‘持久性油類(lèi)物質(zhì)’，而對‘非持久性油類(lèi)物質(zhì)’無(wú)效。這種細化的規定主要是由于基金制度本身的運作十分復雜，而我國目前尚沒(méi)有權威的基金法，對基金的范圍、來(lái)源、收繳和使用等重要問(wèn)題作出詳細規定，貿然將這種制度推行于其他水污染主體中，可能會(huì )造成意想不到的負面效應。”
周永章教授建議在解決水污染賠償難的問(wèn)題時(shí)，除了政府在行政制度和法律上的支持外，也要借鑒國外經(jīng)驗，如美國、加拿大等都有相當完善的船舶油污損害賠償機制。中國的水污染賠償問(wèn)題需要有一個(gè)受法律認可的根據和一致的標準，有一套較為成熟的自然資源損害評估技術(shù)和賠償鑒定體系。
據悉，美國通過(guò)制定《1990年油污染法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《OPA1990》），建立了國內船舶油污損害賠償機制，成為世界上船東責任限制最高、基金補充最多的國家。
根據《OPA1990》，美國建立了國家油污基金中心（NPFC）和溢油責任信托聯(lián)合基金（OSLTF）。該基金來(lái)源包括政府撥款、向接受水上運輸石油的貨主征收款、向造成污染的肇事船舶收取的罰款、基金運作的正當收益等，分為緊急基金和主要基金兩部分。明確規定了當地政府是國家自然資源的委托管理者即法人，管理者有權依據法律認可的自然資源損害計算方法計算出的結果對自然資源損害提出索賠，索賠的費用主要用于環(huán)境的恢復。同時(shí)，其中部分主要基金也用于研發(fā)油污對自然資源損害評估技術(shù)。
京公網(wǎng)安備 11010802021286號