黨的十八屆三中全會(huì )關(guān)于加強生態(tài)文明建設的論述有3個(gè)特點(diǎn)：一是深化了“五位一體”的戰略布局，始終把生態(tài)文明建設與經(jīng)濟、政治、社會(huì )、文化建設相提并論，并把“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度”作為6個(gè)“緊緊圍繞”之一進(jìn)行統一部署。二是確立了生態(tài)文明制度建設在全面深化改革總體部署中的地位，提出“必須建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。三是豐富了生態(tài)文明制度建設的內容，把資源產(chǎn)權、用途管制、生態(tài)紅線(xiàn)、有償使用、生態(tài)補償、管理體制等內容充實(shí)到生態(tài)文明制度體系中來(lái)。
建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，既是全面深化改革的重要內容，又是加強生態(tài)文明建設的核心任務(wù)，非常重要。
建設生態(tài)文明需要系統完整的制度體系
●生態(tài)文明制度是否系統和完整，是否具有先進(jìn)性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實(shí)力，先進(jìn)的制度體系是生態(tài)文明的軟實(shí)力。
生態(tài)文明制度是指在全社會(huì )制定或形成的一切有利于支持、推動(dòng)和保障生態(tài)文明建設的各種引導性、規范性和約束性規定和準則的總和，其表現形式有正式制度（原則、法律、規章、條例等）和非正式制度（倫理、道德、習俗、慣例等）。
可見(jiàn)，生態(tài)文明制度有“硬”和“軟”兩個(gè)方面，而并非人們通常認為的制度都是寫(xiě)在紙上的硬性規定。事實(shí)上，那些刻在人們心中、成為人的價(jià)值觀(guān)念的“軟性”規則，往往起到更堅定、更持久的約束人行為的作用，比強制人們遵守的硬性規定更易得到執行。從這個(gè)意義上說(shuō)，強化生態(tài)倫理道德這樣的制度建設是更基本、更優(yōu)先的任務(wù)。
生態(tài)文明制度既是約束人類(lèi)行為的規則，同時(shí)也是衡量人類(lèi)文明水平的標尺。經(jīng)常有人把建設生態(tài)文明與保護生態(tài)環(huán)境等同起來(lái)，認為建設生態(tài)文明主要就是防治污染、修復生態(tài)，只要環(huán)境質(zhì)量改善了，生態(tài)文明水平就提高了。其實(shí)，生態(tài)文明建設的重心是在“文明”上，更多的是反映人類(lèi)行為的進(jìn)步。當我們投入幾千億元治理環(huán)境，環(huán)境能得到一定程度的改善，但如果人們的生態(tài)環(huán)境意識和環(huán)境法律法規標準還停留在原來(lái)的水平上，那么可以說(shuō)生態(tài)文明水平并沒(méi)有得到大的提高。因此，制度是否系統和完整，是否具有先進(jìn)性，在一定程度上代表了生態(tài)文明水平的高低。良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實(shí)力，先進(jìn)的制度體系是生態(tài)文明的軟實(shí)力。
建設生態(tài)文明需要建立系統完整的制度體系，是因為建設生態(tài)文明具有高度的多樣性和復雜性。當今世界，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的表現形式十分復雜：大氣污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然災害、荒漠化、生態(tài)系統退化、海洋環(huán)境問(wèn)題、新型污染物、農村環(huán)境問(wèn)題、氣候變化、環(huán)境污染事故、環(huán)境社會(huì )性群體事件等。同時(shí)，造成這些問(wèn)題的來(lái)源也十分復雜：工農業(yè)生產(chǎn)、資源開(kāi)發(fā)、城鄉居民生活、物流交換、國內外貿易等。加上這些活動(dòng)所涉及的主體也非常多：各級決策者、生產(chǎn)企業(yè)、社會(huì )大眾、資源開(kāi)發(fā)者等。對各類(lèi)環(huán)境問(wèn)題制定相應的制度，累計起來(lái)就會(huì )達到極大的數量，龐大而全面，再加上生態(tài)文明建設還涉及國土空間開(kāi)發(fā)、資源節約利用和生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展，這都需要有力的制度保障。因此，生態(tài)文明制度必將是一個(gè)系統和完整的體系。
生態(tài)文明制度體系內容進(jìn)一步豐富完善
●完善科學(xué)決策制度，提高對建設生態(tài)文明的政治領(lǐng)導力；強化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執行能力；形成道德文化制度，提高全社會(huì )的生態(tài)文明自覺(jué)行動(dòng)能力。
黨的十八大報告提出了生態(tài)文明制度建設的主要任務(wù)：“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展評價(jià)體系，建立體現生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。建立國土空間開(kāi)發(fā)保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環(huán)境保護制度。深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費改革，建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現生態(tài)價(jià)值和代際補償的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。積極開(kāi)展節能量、碳排放權、排污權、水權交易試點(diǎn)。加強環(huán)境監管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，形成合理消費的社會(huì )風(fēng)尚，營(yíng)造愛(ài)護生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。”十八屆三中全會(huì )進(jìn)一步完善了生態(tài)文明制度體系的內容：“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。”
我們把這些內容綜合起來(lái)，總體上可分為3類(lèi)：
第一類(lèi)是建立科學(xué)的決策和責任制度，這包括綜合評價(jià)、目標體系、考核辦法、獎懲機制、空間規劃、責任追究、管理體制等，主要是針對各級決策者的。
第二類(lèi)是建立有效的執行和管理制度，包括管理制度、有償使用、賠償補償、市場(chǎng)交易、執法監管、資源產(chǎn)權、用途管制、生態(tài)紅線(xiàn)等，主要是針對全社會(huì )各類(lèi)當事主體的。
第三類(lèi)是建立內化的道德和自律制度，包括宣傳教育、生態(tài)意識、合理消費、良好風(fēng)氣等，主要是針對全社會(huì )成員的。
這3類(lèi)任務(wù)適用于耕地保護、水資源保護、環(huán)境保護等多個(gè)領(lǐng)域，由此，可以得到一個(gè)生態(tài)文明制度的矩陣（見(jiàn)下圖）。
生態(tài)文明制度矩陣
建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，主要從以下3方面展開(kāi)：
完善科學(xué)決策制度，提高對建設生態(tài)文明的政治領(lǐng)導力。改革黨政干部考核評價(jià)任用制度，加大對各級黨政領(lǐng)導者生態(tài)文明建設的問(wèn)責力度，特別是把生態(tài)文明建設實(shí)績(jì)作為任用干部的依據。對重大規劃和發(fā)展項目進(jìn)行科學(xué)的、有廣泛社會(huì )參與的環(huán)境影響評價(jià)。加快資源環(huán)境部門(mén)的大部門(mén)制改革，增加資源環(huán)境主管部門(mén)在經(jīng)濟發(fā)展決策中的話(huà)語(yǔ)權。增加各級人民代表大會(huì )和政治協(xié)商對生態(tài)文明建設的立法監督問(wèn)責職能。
強化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執行能力。加快生態(tài)文明建設立法進(jìn)程，特別是地方人大應加快出臺生態(tài)文明建設的地方條例。按照建設“五位一體”總體布局要求，在生態(tài)文明建設中，推動(dòng)現有各種法律的生態(tài)化調整。加強資源環(huán)境等部門(mén)的執法力量和軟硬條件，提高執法水平。加大司法力量對建設生態(tài)文明的保障作用。
形成道德文化制度，提高全社會(huì )的生態(tài)文明自覺(jué)行動(dòng)能力。將生態(tài)價(jià)值觀(guān)納入社會(huì )主義核心價(jià)值體系，形成資源節約和環(huán)境友好型的執政觀(guān)、政績(jì)觀(guān)。強化企業(yè)的社會(huì )責任感和榮譽(yù)感，形成對保護環(huán)境引以為榮的道德風(fēng)氣。對企業(yè)家進(jìn)行環(huán)境知識啟蒙教育和可持續發(fā)展教育，激勵激發(fā)企業(yè)家的環(huán)境慈善之心。培育公眾的現代環(huán)境公益意識和環(huán)境權利意識，逐步形成 “利益相關(guān)，匹夫有責”的社會(huì )主流風(fēng)氣。將公民環(huán)境權明確地確立在憲法中，加大公眾對政府環(huán)境保護工作的監督力度。
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度等首次寫(xiě)入黨的文件
●健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權制度是為了使自然資源具有明確的主人，他獲得使用這些資源的利益，同時(shí)也承擔起保護資源的責任。
●自然資源用途管制制度是國家出于公共利益，使用國家權力，超越產(chǎn)權規定對自然資源進(jìn)行管理的制度。
●生態(tài)紅線(xiàn)是指最基本的生態(tài)環(huán)境保護要求，是維護一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅持的防護底線(xiàn)。
十八屆三中全會(huì )指出“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。”有些制度是首次寫(xiě)入黨的政治文件。
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度：產(chǎn)權是指主體對于財產(chǎn)擁有法定關(guān)系并由此獲得利益的權利，包括所有權、支配權、收益權等。健全自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權制度是為了使自然資源具有明確的主人，由他獲得使用這些資源的利益，同時(shí)也承擔起保護資源的責任。土地承包和林權改革是這類(lèi)產(chǎn)權制度的典型，同時(shí)近年來(lái)大型公共資源的產(chǎn)權制度改革也在推進(jìn)。如主要污染物總量控制和減排，就是大氣和水體等容納凈化污染物的能力這種特殊的自然資源，被政府這個(gè)主體所有并分配給排污企業(yè)有限額地使用，改變了原來(lái)大氣和水體作為“無(wú)主”資源被過(guò)度利用的局面。
自然資源用途管制制度：這是國家出于公共利益，使用國家權力，超越產(chǎn)權規定對自然資源進(jìn)行管理的制度。表明有些自然資源雖然屬于某些主體，但其不能隨意使用，必須服從國家規定，如耕地紅線(xiàn)制度等。自然保護區也屬于用途管制制度，因為不管自然保護區屬于誰(shuí)管理，國家法規規定都不能在核心區內進(jìn)行開(kāi)發(fā)和建設活動(dòng)。
劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)：生態(tài)紅線(xiàn)是指最基本的生態(tài)環(huán)境保護要求，是維護一定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所必須堅持的防護底線(xiàn)。一般有3種形式：一是特定地理區域紅線(xiàn)，如主體功能區規劃、環(huán)境功能區規劃等。被列為限制開(kāi)發(fā)區和禁止開(kāi)發(fā)區的地區就主要發(fā)揮生態(tài)屏障和生態(tài)效益的功能。二是自然資源使用上線(xiàn)，如煤炭使用量現在以每年兩億噸的速度增長(cháng)，煤炭不能這樣無(wú)限制地增長(cháng)下去，必須控制使用總量；另外，有些大城市的機動(dòng)車(chē)增長(cháng)也必須進(jìn)行總量控制。三是污染物排放總量上限，現在4種主要污染物排放總量都在下降，但一些其他污染物排放總量還在增加，溫室氣體也在增加，對此必須限定一個(gè)上限。
建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境，是實(shí)現美麗中國愿景的必經(jīng)途徑。按照中央“到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節改革上取得決定性成果”的要求，建立這個(gè)制度體系無(wú)疑是一場(chǎng)緊迫和艱巨的戰役，包括環(huán)保部門(mén)在內的各系統將會(huì )做更多的工作，投入到制度建設中來(lái)。
作者為環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任、研究員
保護生態(tài)環(huán)境需要頂層設計推進(jìn)
公報中對生態(tài)文明做了說(shuō)明，體現了“五位一體”全面改革的指導思想，比黨的十八大報告更進(jìn)一步，從改革的角度推進(jìn)生態(tài)文明制度建設。另一方面也說(shuō)明我國目前生態(tài)環(huán)境面臨的形勢非常嚴峻，環(huán)境污染嚴重，保護生態(tài)環(huán)境需要這樣的頂層設計來(lái)推進(jìn)。
國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì )發(fā)展研究部室主任周宏春
明確提出劃定生態(tài)紅線(xiàn)意義重大
黨的十八屆三中全會(huì )的文件中，至少有3次出現生態(tài)文明制度建設，并且第一次明確提出劃定生態(tài)紅線(xiàn)。中國資源相對短缺，環(huán)境破壞、污染的程度較高，生活和發(fā)展都已受到了嚴重的制約和影響。在這種情況下，劃定生態(tài)紅線(xiàn)意義十分重大。
中國社會(huì )科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(cháng)潘家華
利用定價(jià)將自然資源資產(chǎn)化
此次全會(huì )公報里提出的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，是生態(tài)文明領(lǐng)域的全新詞匯。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵是定價(jià)，定價(jià)的前提是明晰產(chǎn)權。三中全會(huì )的主基調是市場(chǎng)經(jīng)濟，因此，利用定價(jià)將自然資源資產(chǎn)化是實(shí)現生態(tài)文明的關(guān)鍵舉措之一。例如排污權交易和碳交易就是將資源定價(jià)，環(huán)境成本內部化的關(guān)鍵問(wèn)題也是要定價(jià)，使資源通過(guò)成本反映出來(lái)。
中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長(cháng)王毅
通過(guò)資源價(jià)格改革體現資源稀缺性
深化資源性產(chǎn)品價(jià)格改革需要完善生態(tài)補償機制和代際補償機制，建立一整套能夠反映資源勘探開(kāi)發(fā)、生態(tài)補償、枯竭后退出等完全成本的制度體系，并將這些成本反映到資源性產(chǎn)品的價(jià)格中。資源價(jià)格改革將是資源價(jià)格逐漸市場(chǎng)化的過(guò)程，考慮到漲價(jià)因素影響，可能分幾個(gè)步驟來(lái)完成。最終目的是形成自由競爭中的資源價(jià)格，既反映市場(chǎng)的供需關(guān)系，也體現資源稀缺性。
廈門(mén)大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強
建立更完善大環(huán)保體制刻不容緩
改革生態(tài)保護管理體制，簡(jiǎn)單地說(shuō)可以多策并舉，有兩點(diǎn)特別重要：第一是立法必須跟上；第二是政府要統一部署，綜合協(xié)調。
我國為了更好地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護，為了更好地完善生態(tài)環(huán)境保護管理體制，建立更加完善的大環(huán)保體制刻不容緩。生態(tài)環(huán)境保護是一個(gè)政治問(wèn)題，是一個(gè)民生問(wèn)題，是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題。
國家行政學(xué)院公共管理教研部教授宋世明
未來(lái)改革重點(diǎn)應放在橫向轉移支付
生態(tài)補償機制早在2003年就曾提出，包括對農民“退耕還林”的補償。未來(lái)的改革重點(diǎn)應該放在橫向轉移支付上，即將富裕地區對貧困地區的財力援助，放在促進(jìn)地區間的互助合作。相信此舉可減輕中央的資金壓力。
中央財經(jīng)大學(xué)中國發(fā)展和改革研究院副院長(cháng)歐陽(yáng)日輝
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