編者按
當前，我國水環(huán)境質(zhì)量總體有所好轉，但形勢上依然嚴峻，水污染防治工作任重道遠。水污染防治法是水事立法體系中的一部重要法律，水污染防治法的修訂，對于建立科學(xué)的水污染防治法律制度至關(guān)重要。近日，全國政協(xié)在京召開(kāi)第65次雙周協(xié)商座談會(huì )，圍繞水污染防治法修訂建言獻策。
為了給這次雙周座談會(huì )做好準備，全國政協(xié)社會(huì )和法制委員會(huì )在今年提前做了很多功課。
除了和民革中央一起組織“水污染防治法修訂”專(zhuān)題調研組赴湖北、廣東兩省多地開(kāi)展調研，還先后在北京組織了由法學(xué)、環(huán)境、水利等領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者參加的系列研討會(huì )，共同研究完善對修法的意見(jiàn)和建議。
“水污染既是十分復雜的科學(xué)問(wèn)題，也是眾多利益訴求交織的社會(huì )問(wèn)題。水污染防治法的修訂，要突破區域、部門(mén)、個(gè)體利益的藩籬，為民生福祉立良法。”座談會(huì )一開(kāi)始，全國政協(xié)委員、全國政協(xié)社會(huì )和法制委員會(huì )駐會(huì )副主任呂忠梅代表調研組作出這樣的表述。
已經(jīng)全國人大常委會(huì )一審并面向全社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)的水污染防治法修正案草案，落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計劃》的主要制度措施，圍繞各方面普遍關(guān)注的突出問(wèn)題，從六個(gè)方面對現行水污染防治法進(jìn)行了修改。
在呂忠梅看來(lái)，這個(gè)基本成熟的草案仍然存在立法定位不夠清晰、山水林田湖統籌協(xié)調思維較弱、水污染防治措施主線(xiàn)不夠突出、多元治理與公眾參與有欠缺、法律責任與司法介入有待完善等不足之處，需要進(jìn)行相應的完善。
立法存在兩個(gè)困境
呂忠梅指出，水的多用性和流域性?xún)蓚€(gè)顯著(zhù)特征，是導致水事立法成為世界上公認立法難題的主要原因。
一方面，水具有多用性。在人的生存與社會(huì )發(fā)展過(guò)程中，水是必不可少的存在。人在利用水的不同功能過(guò)程中，也產(chǎn)生了利益沖突，這種沖突的直接后果就是水污染。
“由此可以看出，水污染問(wèn)題本身就是一個(gè)領(lǐng)域性問(wèn)題，涉及人生存與發(fā)展的完整過(guò)程，也關(guān)乎政府管理的所有部門(mén)。‘多龍管水’既不可避免，也不能改變，給立法帶來(lái)了巨大的難題。”呂忠梅說(shuō)。
另一方面，水具有流域性。法律上所指的水，是指地表水圈的重要組成部分，是以相對穩定的陸地為邊界的天然水域，既與地下水相互連通，上下游、左右岸也不可分割，流域可構成相對完整的生態(tài)系統、社會(huì )經(jīng)濟系統。
“水污染問(wèn)題在很多時(shí)候是因為水的系統性、整體性被行政區劃分割引起的地方利益競爭而產(chǎn)生的，如何在不能取消行政區劃的前提下，妥善處理流域與區域的關(guān)系，也是涉水立法必須解決的難題。”呂忠梅指出。
呂忠梅認為，水的多用性形成劇烈的利益沖突，流域性與行政區劃之間的矛盾客觀(guān)存在，必然給立法帶來(lái)兩個(gè)困境：如何解決“水多、水少、水臟、水廉”交織、水質(zhì)水量密不可分的問(wèn)題；如何解決“多龍治水”造成的條塊分割、利益沖突的問(wèn)題。
修法不能就事論事
“解決水的所有問(wèn)題，從法律上看，最簡(jiǎn)單的辦法是禁止對水的多種利用、取消行政區劃、一個(gè)部門(mén)集中管理，但這顯然很荒唐，并不可取。”呂忠梅說(shuō)。
呂忠梅介紹，世界范圍內的水事立法都是一個(gè)由水事基本法加若干單行法構成的法律系統而不是一部法律，建立水功能不同利用方式、政府不同管理職能之間的協(xié)調、協(xié)同機制。水污染防治法只是涉水立法中的一個(gè)部分，如何找準其在整個(gè)水事立法中的功能定位，與相關(guān)法律之間既“各安其位、各行其職、各負其責”又在一定目標下規范協(xié)調、制度協(xié)同，是必須建立的立法思維。
從立法效力上看，我國目前雖然尚無(wú)真正意義上的水事基本法，但有水法、水污染防治法等四部以水為主要立法對象的法律，此外還有十余部涉水法律，這些法律從不同角度賦予了20多個(gè)政府部門(mén)70多項“管水”權，如果將行政法規、部門(mén)規章、地方性法規規章考慮進(jìn)來(lái)，情況會(huì )更加復雜。
“這意味著(zhù)水污染防治法的修訂如果就事論事，很可能會(huì )事與愿違，難得良法。”呂忠梅說(shuō)。
加大司法介入力度
“必須樹(shù)立以人為本、生態(tài)優(yōu)先、統籌兼顧的生態(tài)文明理念，妥善處理好水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的關(guān)系，建立科學(xué)的水污染法治法律制度。”呂忠梅強調。
為此，呂忠梅建議，要從立法定位、監管體制等多個(gè)方面對草案進(jìn)行完善：
以改善水環(huán)境質(zhì)量、保障人群健康為目標，明確水污染防治法的立法定位。以立法形式確定“水環(huán)境質(zhì)量”的概念，厘清水污染防治法與其他涉水法律的關(guān)系。在立法宗旨中增加“保障人群健康”的內容，為完善飲用水安全制度提供價(jià)值依據。
建立符合水污染防治規律的監管體制。明確環(huán)境保護部門(mén)制定流域環(huán)境質(zhì)量與排放標準、地方政府水環(huán)境質(zhì)量考核指標、企業(yè)水污染行為監管等督政、督企職責權限；明確相關(guān)涉水管理部門(mén)在開(kāi)發(fā)利用水功能、建設維護水工程過(guò)程中的維持水生態(tài)平衡、預防和治理水污染的職責權限。
以保障生態(tài)承載能力為核心，協(xié)調水的開(kāi)發(fā)利用與水污染防治的關(guān)系。增加水環(huán)境質(zhì)量管理專(zhuān)章，以水環(huán)境質(zhì)量管理目標為導向，處理好水生態(tài)保護與水污染防治的關(guān)系，加強飲用水源地保護。從保護生態(tài)系統結構、保護生物多樣性、擴大環(huán)境容量等方面明確相關(guān)部門(mén)的保護職責及協(xié)同機制，共同維護水生態(tài)系統的健康，提高水環(huán)境容量。
完善水污染預防、控制、治理制度體系。以環(huán)境影響評價(jià)制度和排污許可制度為主線(xiàn)，完善工業(yè)水污染、農業(yè)水污染、城鎮水污染、船舶水污染、飲用水源區污染、地下水污染等制度。明確各級地方政府對所轄范圍內的水環(huán)境質(zhì)量的總體責任、相關(guān)部門(mén)防治水污染的相關(guān)責任、企業(yè)控制水污染的主體責任并建立相關(guān)制度。
以多元共治理念構建科學(xué)決策機制與公眾參與機制。增設信息公開(kāi)與公眾參與專(zhuān)章。建立信息共享與信息公開(kāi)平臺，明確政府、企業(yè)的信息公開(kāi)責任或義務(wù)，保障公眾的知情權、參與權、監督權。建立科學(xué)的水污染防治公益訴訟、司法管轄制度。
完善法律責任制度，提高違法成本，加大司法介入力度。明確各相關(guān)部門(mén)和地方政府不依法行政、不履行法定職責法律后果；明確企業(yè)違法責任；完善行政與司法銜接機制，確保水污染防治法的實(shí)施。
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