1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》實(shí)施已10年，社科院專(zhuān)家提出應再修訂——

危害海洋環(huán)境罰款不應有上限

1982年出臺、1999年修訂的《海洋環(huán)境保護法》，對于防治海洋環(huán)境污染、保護海洋自然生態(tài)、促進(jìn)我國海洋資源的可持續利用、有效地維護中國的海洋主權，起了非常重要的作用。到今年，修訂后的《海洋環(huán)境保護法》實(shí)施整整10個(gè)年頭了，而這10年，隨著(zhù)我國沿海發(fā)展和海上資源開(kāi)發(fā)的不斷深入，各種形式的海洋環(huán)境保護問(wèn)題也不斷出現。從向大海排污，到個(gè)別外國商船將商業(yè)垃圾傾倒在我國領(lǐng)海，再到類(lèi)似原油泄漏這樣造成海洋環(huán)境大面積被污染的事件，我國的海洋環(huán)境保護作為一個(gè)新鮮話(huà)題，不時(shí)進(jìn)入公眾視野。

　　面對新形勢，近年來(lái)專(zhuān)家學(xué)者不斷提出，應該適應發(fā)展，及時(shí)修訂我國的《海洋環(huán)境保護法》。記者日前就此專(zhuān)門(mén)采訪(fǎng)了環(huán)境保護立法專(zhuān)家、中國社會(huì )科學(xué)院法學(xué)研究所的常紀文研究員。他認為，我國現行《海洋環(huán)境保護法》已經(jīng)不能適應新的形勢，并在多個(gè)方面表現出自相矛盾或不足，迫切需要再修訂。

　　統一海洋環(huán)境監測方法和標準

　　常紀文研究員首先向記者表示，按照不同的海洋與陸地分界標準，海洋主管部門(mén)和環(huán)保主管部門(mén)之間的管轄區域存在交叉，管轄行為嚴重重復。

　　據了解，我國現行《海洋環(huán)境保護法》對海陸劃分采用的是"實(shí)際海岸線(xiàn)說(shuō)",即以海岸線(xiàn)即沿海陸域和水域分界線(xiàn)的劃定作為判斷標準?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》第95條規定，沿海陸域"是指與海岸相連，或者通過(guò)管道、溝渠、設施，直接或者間接向海洋排放污染物及其相關(guān)活動(dòng)的一帶區域。""這是咱們最容易理解的標準，即有陸地的地方的環(huán)境問(wèn)題由環(huán)境保護行政主管部門(mén)主管，有海水的地方的環(huán)境問(wèn)題由海洋、港務(wù)監督等部門(mén)主管。"常紀文表示。

　　但是，出于國家利益考慮，我國目前對領(lǐng)海起點(diǎn)的劃分采用了"基點(diǎn)說(shuō)",也就是《聯(lián)合國海洋法公約》中規定的劃分標準，這也是目前世界各個(gè)臨海國家普遍采用的劃分標準。按照基點(diǎn)說(shuō)，基點(diǎn)連線(xiàn)以?xún)鹊乃驅儆趦人?，其法律地位相當于陸地，因此環(huán)境保護行政主管部門(mén)從20世紀80年代起就一直很重視這一與陸地和海岸工程有緊密聯(lián)系的地域的環(huán)境管理問(wèn)題，在沿海水域建立了近海監測網(wǎng)，并定期發(fā)布《中國近岸海域環(huán)境質(zhì)量公報》。而1999年修訂后的《海洋環(huán)境保護法》規定："國家海洋行政主管部門(mén)按照國家環(huán)境監測、監視規范和標準，管理全國海洋環(huán)境的調查、監測、監視，制定具體的實(shí)施辦法，會(huì )同有關(guān)部門(mén)組織全國海洋環(huán)境監測、監視網(wǎng)絡(luò )，定期評價(jià)海洋環(huán)境質(zhì)量，發(fā)布海洋巡航監視通報。"海洋行政主管部門(mén)基于這一授權，在近海海域也設立了很多環(huán)境監測點(diǎn)。而兩部門(mén)使用的監測方法不盡相同，監測標準也不一致。因此，造成了國家監測資源的浪費和監測數據不統一的現象。特別是在監測數據上常常出現自相矛盾的現象，這大大影響了我國在國際上的公信力和發(fā)言權，也給國際社會(huì )留下了話(huà)柄。

　　常紀文研究員建議，鑒于環(huán)保已經(jīng)成為國際話(huà)題，事關(guān)國家形象和國家利益，因此這種自相矛盾的現象必須通過(guò)修訂《海洋環(huán)境保護法》加以杜絕。他表示，可以保留一套監測班子，其監測數據要強制性地由相關(guān)部門(mén)及時(shí)共享，最起碼，海洋環(huán)境監測機構的監測方法和標準要統一。

　　罰款標準應該適當提高

　　《海洋環(huán)境保護法》修訂于1999年，距今已經(jīng)10年了。常紀文研究員表示，很多在當時(shí)看來(lái)很?chē)绤柕囊恍┝P款措施，在今天看來(lái)卻不盡然，因此有必要修訂現行法律，大幅度提高罰款的額度。

　　現行的《海洋環(huán)境保護法》第73條至第91條設立了以下幾個(gè)罰款幅度："3萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下"、"2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下"、"2萬(wàn)元以下"、"1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下"、"5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下"、"5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下"以及"按照直接損失的30%計算、但最高不得超過(guò)30萬(wàn)元"等。對于將中國境外廢棄物運進(jìn)中國管轄海域傾倒的，規定的處罰也只是"根據造成或者可能造成的危害后果，處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款".

　　常紀文研究員認為，這些標準不但明顯過(guò)低，而且還有最高限制，必須修訂。他說(shuō)："2008年修訂的《水污染防治法》把最輕的罰款定為500元以下，最高的僅規定按照水污染事故造成的直接損失的30%計算罰款上限，廢除了以前設定的數額上限。在海洋環(huán)境保護方面，應當予以借鑒。特別是區別對待普通公民的輕微違法行為和企業(yè)的嚴重違法行為，寬嚴相濟。"

　　其中，對于連續或者持續的環(huán)境違法行為的處罰，現行的《海洋環(huán)境保護法》規定的標準也顯得太低?，F行法律規定，主管部門(mén)對連續或者持續的環(huán)境違法行為，例如長(cháng)期超標排放水污染物的行為、故意偷排廢水的行為等，只能在某個(gè)罰款幅度中選擇高位部分處罰。而現在的罰款普遍不多，因此，不足以打擊連續或者持續污染海洋的違法行為。對此，常紀文研究員建議，應當借鑒國外的經(jīng)驗，引入按照違法次數和違法時(shí)間累計計算罰款的制度，可以借鑒《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《水污染防治法》的規定，建立按照應繳排污費的多少倍來(lái)計算罰款的制度。

　　與罰款相關(guān)聯(lián)的海洋環(huán)境污染損害賠償問(wèn)題，也需要通過(guò)修訂《海洋環(huán)境保護法》予以解決?，F行《海洋環(huán)境保護法》第90條規定："造成海洋環(huán)境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失";"對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環(huán)境監督管理權的部門(mén)代表國家對責任者提出損害賠償要求。"這就把生態(tài)損失納入了環(huán)境污染損害的賠償范圍。但是，目前，全國沒(méi)有統一、明確的海洋環(huán)境污染損害核算方法，這使得上述規定往往難于執行。

　　適當引進(jìn)行政代履行制度等強制措施

　　目前，在海洋環(huán)境污染防治領(lǐng)域，對很多違法排污的行為，海洋行政主管部門(mén)、環(huán)境保護行政主管部門(mén)除了享有次數有限的罰款權外，別無(wú)他法，因此也有必要引進(jìn)"行政代履行制度".據常紀文介紹，環(huán)境保護的行政代履行制度屬于行政強制措施。它又被稱(chēng)為"行政代執行制度",即法定義務(wù)人拒不履行或者履行法定義務(wù)達不到規定要求，行政機關(guān)指定其他有履行能力的單位代為履行，履行費用由法定義務(wù)人承擔的制度。簡(jiǎn)單的說(shuō)，就是"我治理你埋單".它起源于美國，1994年被我國的《固體廢物污染環(huán)境防治法》首次引進(jìn)，建立了危險廢物的代為處置制度。實(shí)踐證明，這一制度效果不錯，已被引進(jìn)到2008年修訂的《水污染防治法》中。

　　常紀文研究員建議，一方面，首先由環(huán)保等行政主管部門(mén)對違法者依法提出"責令限期采取治理措施，消除污染"的要求。如違法者不按要求采取治理措施或者不具備治理能力，主管部門(mén)指定有能力處理的單位代為治理污染，代為治理所需的全部費用由違法者承擔。另一方面，對于違法設施，由可以調動(dòng)公安等強力部門(mén)的縣級以上地方人民政府采取措施，而不是由海洋行政主管部門(mén)對違法者提出"責令限期拆除"的要求，如違法者逾期不拆除違法設施，地方人民政府組織應當組織公安、環(huán)保等部門(mén)的力量，強制拆除，強制拆除所需的全部費用由違法者承擔。

　　現行《海洋環(huán)境保護法》沒(méi)有對限期治理設定具體的時(shí)限，對限期治理的后果也沒(méi)有明確規定，給一些地方政府奉行地方保護主義、無(wú)限期延展治理時(shí)限留下了空間，因此，在修訂《海洋環(huán)境保護法》時(shí)，應當予以克服。例如，規定限期治理的期限最長(cháng)不超過(guò)1年或者兩年。對企業(yè)限期治理不達標的情況，也應當有明確的處罰條款，如停產(chǎn)或關(guān)閉。

　　目前，就經(jīng)濟成本而言，"違法成本低、守法成本高"已經(jīng)成海洋環(huán)境保護領(lǐng)域的普遍現象，因此，很多企業(yè)的負責人不怕罰款，但是他們害怕被行政拘留。常紀文建議，在修訂《海洋環(huán)境保護法》時(shí)，應當借鑒《水污染防治法》的修訂經(jīng)驗，引進(jìn)治安拘留的措施，對一些既違反海洋環(huán)境保護法律規定、又危害公共安全、觸犯《治安管理處罰法》的故意行為，規定給予1日以上15日以下的治安拘留處罰。