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　　根據已有的統計數據，證監會(huì )審核機構對IPO申報企業(yè)關(guān)注的問(wèn)題共可歸納成約40個(gè)類(lèi)型，鑒于水務(wù)行業(yè)的特殊性，本文主要討論水務(wù)企業(yè)上市審核過(guò)程中經(jīng)常受到重點(diǎn)關(guān)注的三個(gè)問(wèn)題，即經(jīng)營(yíng)模式、土地權屬及環(huán)保處罰。

 

　　01 經(jīng)營(yíng)模式

 

　?。ㄒ唬┧畡?wù)行業(yè)是指由原水、供水、節水、排水、污水處理及水資源回收利用等構成的產(chǎn)業(yè)鏈，而整個(gè)水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈又包括供水、污水設備生產(chǎn)制造，原水收集與制造、存儲、輸送，水的生產(chǎn)和銷(xiāo)售，水的供應網(wǎng)管、中水回用，污水排放，污水收集與處理、污泥處理等環(huán)節。一般認為，水務(wù)行業(yè)中的供水及污水處理企業(yè)屬于公用事業(yè)，具有較強的區域壟斷性特征，而根據《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條的規定，特許經(jīng)營(yíng)適用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域，故市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權是傳統水務(wù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)合規性的基礎，自然也成為審核機構首先關(guān)注的問(wèn)題。

 

　?。ǘ┧畡?wù)企業(yè)常見(jiàn)的特許經(jīng)營(yíng)模式包括自主投資運營(yíng)模式、BOT模式、TOT模式、委托運營(yíng)模式等，若發(fā)行人及其下屬項目公司同時(shí)存在多種經(jīng)營(yíng)模式，審核機構一般會(huì )要求發(fā)行人按照不同的經(jīng)營(yíng)模式對項目進(jìn)行詳細說(shuō)明，并要求中介機構核查并披露每種模式的主要法律關(guān)系、費用結算方式、比較優(yōu)劣勢、主要風(fēng)險等基本特點(diǎn)；發(fā)行人各運營(yíng)單位采取的具體經(jīng)營(yíng)模式及采取該模式的原因及背景、與相關(guān)政府主體簽署的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的主要內容（包括特許經(jīng)營(yíng)期限、出水質(zhì)量標準、價(jià)格、定價(jià)過(guò)程、調價(jià)機制、結算周期、違約責任等權益義務(wù)約定）及履約情況、發(fā)行人主營(yíng)業(yè)務(wù)收入中各經(jīng)營(yíng)模式占比情況，并就發(fā)行人經(jīng)營(yíng)模式可能帶來(lái)的風(fēng)險進(jìn)行充分揭示。此外，審核機構還特別關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)項目是否存在持續性、穩定性，續期是否存在實(shí)質(zhì)障礙，是否存在政策風(fēng)險，是否存在爭議糾紛等。

 

　?。ㄈ┤缜八?，水務(wù)企業(yè)上市審核反饋意見(jiàn)中涉及的特許經(jīng)營(yíng)權相關(guān)問(wèn)題一般為披露性問(wèn)題，故對于擬上市水務(wù)企業(yè)而言，特許經(jīng)營(yíng)權應作為關(guān)注重點(diǎn)，在上市過(guò)程中提前予以規范，避免上市審核中被重點(diǎn)問(wèn)詢(xún)。

 

　　實(shí)務(wù)中，地方的供水或污水處理企業(yè)大多具有國企性質(zhì)或事業(yè)單位性質(zhì)，故企業(yè)長(cháng)期運營(yíng)項目但未取得特許經(jīng)營(yíng)權的情況并不鮮見(jiàn)，但在上市前均需補簽特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。例如近期過(guò)會(huì )的海天水務(wù)，因下屬子公司新津海天自成立以來(lái)一直未正式獲得特許經(jīng)營(yíng)許可，審核機構要求發(fā)行人代表說(shuō)明“1、新津海天與新津縣人民政府就簽署特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議進(jìn)行磋商的具體時(shí)間和過(guò)程、之前是否存在關(guān)于簽訂特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議的相關(guān)約定，雙方無(wú)法就此達成一致的原因；2、新津海天未簽訂特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議進(jìn)行生產(chǎn)存在的風(fēng)險，是否會(huì )對發(fā)行人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成重大不利影響，發(fā)行人認定新津海天未簽訂特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議即進(jìn)行生產(chǎn)不構成重大違法行為的理由是否充分”等。

 

　　關(guān)于未取得特許經(jīng)營(yíng)權的原因及風(fēng)險，通常需要在如實(shí)披露歷史沿革基礎上進(jìn)行說(shuō)明。例如海峽環(huán)保（603817），其公司前身為福州市洋里污水處理廠(chǎng)，是根據福州市人民政府于 2002年4月24日出具的《關(guān)于同意成立福州市洋里污水處理廠(chǎng)的批復》設立的，隸屬于福州市建設局的全民所有制企業(yè)，此時(shí)原建設部于2004年3月19日發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》尚未頒布實(shí)施，因此，自公司前身福州市洋里污水處理廠(chǎng)設立之日起，即開(kāi)始依據批準設立文件從事污水處理業(yè)務(wù)，并未簽署《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》。而后，公司確定改制上市計劃后，啟動(dòng)了福州市主城區特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的談判工作，福州市城鄉建設委員會(huì )經(jīng)福州市人民政府授權，于 2014年12月與公司簽署了《福州市中心城區污水處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議方式確定了公司原享有的福州市中心城區污水處理業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)權。

 

　　對于公司是否實(shí)際從事污水處理業(yè)務(wù)，海峽環(huán)保在《招股說(shuō)明書(shū)》說(shuō)明如下：根據《福州市洋里污水處理廠(chǎng)章程》的規定“污水處理廠(chǎng)是根據福建省相關(guān)污水處理產(chǎn)業(yè)化政策設立，從事污水處理設施項目建設、運行、管理、養護的企業(yè)”，同時(shí)，根據福州市財政局歷次出具的關(guān)于公司污水處理服務(wù)費結算單價(jià)的批復文件，以及福州市城鄉建設委員會(huì )歷次出具的關(guān)于公司污水處理量的確認批復文件，均確認了公司自獲得福州市人民政府的批準設立之日起即從事福州市中心城區的污水處理業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)事實(shí)。

 

　　通過(guò)補簽特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并結合實(shí)際經(jīng)營(yíng)事實(shí)的陳述及主管部門(mén)出具的支持性文件，審核機構最終認可了海峽環(huán)保從事污水處理業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的合規性。

 

　?。ㄋ模┕P者建議，擬上市水務(wù)企業(yè)若因歷史變更或者其他原因使得經(jīng)營(yíng)合規性存在問(wèn)題，在申報前必須按規定取得政府授予的特許經(jīng)營(yíng)權并簽署《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》；若企業(yè)取得特許經(jīng)營(yíng)權的方式存在程序瑕疵，比如未采取公開(kāi)競爭方式等，則還需要由主管部門(mén)另外出具相關(guān)的確認文件，證明發(fā)行人繼續履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議不存在實(shí)質(zhì)性障礙。

 

　　02 土地權屬

 

　?。ㄒ唬└鶕妒状喂_(kāi)發(fā)行股票并上市管理辦法（2018年修訂）》，擬上市主體主要資產(chǎn)不應存在重大權屬糾紛，應滿(mǎn)足資產(chǎn)權屬清晰且不影響業(yè)務(wù)的持續經(jīng)營(yíng)，故審核機構對水務(wù)上市企業(yè)資產(chǎn)方面的關(guān)注點(diǎn)也相對較為集中，主要在于土地、房產(chǎn)的合規性及權屬的完整性與獨立性，反饋意見(jiàn)主要包括：主要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所相關(guān)土地使用權的取得方式、土地性質(zhì)及用途、土地使用權金額、取得過(guò)程及合法合規性、是否存在違法違規用地情形；項目土地使用權為劃撥取得并在土地上自建房屋，其取得和使用是否符合《土地管理法》等法律法規的規定、是否依法辦理了必要的審批手續、有關(guān)房產(chǎn)是否為合法建筑，是否可能被行政處罰、是否構成重大違法行為等。

 

　?。ǘτ谕恋厝〉梅绞绞欠窈弦幫瑯邮菍徍藱C構關(guān)注度較高的問(wèn)題，如國禎環(huán)保（300388）在上市反饋意見(jiàn)中首先就被要求“簡(jiǎn)要說(shuō)明發(fā)行人土地取得方式并針對土地合法性發(fā)表明確意見(jiàn)。”一般情況下，發(fā)行人及中介機構可通過(guò)土地使用權的出讓合同、轉讓合同、權屬證明文件及土地管理部門(mén)出具的守法證明可以論證土地取得的合規性。

 

　　此外，若水務(wù)企業(yè)涉及項目用地較多且土地性質(zhì)復雜，在審核反饋意見(jiàn)中則往往會(huì )要求闡明完整事實(shí)和背后邏輯。

 

　　如在鵬鷂環(huán)保（300664）的上市反饋意見(jiàn)中要求詳細補充說(shuō)明“發(fā)行人在部分項目中擁有相關(guān)土地使用權的合理性、合法性，部分項目的土地使用權為劃撥取得的合法合規性”，在反饋回復中，發(fā)行人律師作出以下論證：發(fā)行人在取得特許經(jīng)營(yíng)權時(shí)，國家相關(guān)法律法規對特許經(jīng)營(yíng)權在特許經(jīng)營(yíng)期限內的用地權屬及權證辦理并未有統一規定，由此特許經(jīng)營(yíng)權項目一般根據特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議約定土地證的權屬及辦理事宜。因此，發(fā)行人根據相應項目特許經(jīng)營(yíng)權協(xié)議約定取得項目用地具有合理性、合法性。同時(shí)，根據《土地管理法》規定，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，城市基礎設施用地可以劃撥方式取得，根據《劃撥用地目錄》相關(guān)規定，環(huán)境衛生設施：包括雨水處理設施、污水處理廠(chǎng)、垃圾(糞便)處理設施、其它環(huán)衛設施屬于可以使用劃撥用地的建設項目。因此企業(yè)取得土地用于建設自來(lái)水廠(chǎng)或污水處理廠(chǎng)，獲得縣級以上人民政府批準并取得土地使用權證書(shū)即符合相關(guān)規定。

 

　　又如聯(lián)泰環(huán)保（603797）的上市反饋意見(jiàn)提到“發(fā)行人子公司長(cháng)沙聯(lián)泰取得兩塊劃撥土地的使用權，其他特許經(jīng)營(yíng)項項目用地均系他方擁有，請保薦機構、發(fā)行人律師核查長(cháng)沙聯(lián)泰取得相關(guān)劃撥土地的具體過(guò)程、取得是否合法、產(chǎn)權有無(wú)風(fēng)險，并結合污水處理行業(yè)通常做法、相關(guān)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的相關(guān)規定，對發(fā)行人沒(méi)有取得特許項目用地是否影響發(fā)行人資產(chǎn)完整性、對發(fā)行人經(jīng)營(yíng)造成重大不利影響進(jìn)行核查并發(fā)表明確意見(jiàn)。”

 

　　根據中介機構對前述問(wèn)題的核查，本案中，在長(cháng)沙BOT項目進(jìn)行公開(kāi)招標時(shí)，長(cháng)沙市排水有限責任公司（政府平臺公司）已經(jīng)根據政府委托以其自身名義開(kāi)展了項目前期工作，并辦理了征地拆遷的前期手續。該項目招標文件中明確說(shuō)明項目公司將以劃撥方式取得項目用地土地使用權及權證。因此，在該項目中標后，長(cháng)沙市排水有限責任公司依照法定程序將該土地使用權變更到長(cháng)沙聯(lián)泰名下，并由長(cháng)沙聯(lián)泰辦理項目用地廠(chǎng)區及望城坡泵站的土地使用權證，特許經(jīng)營(yíng)權到期后，長(cháng)沙聯(lián)泰需要將土地使用權無(wú)償移交給長(cháng)沙市公用局。同時(shí)，根據長(cháng)沙公用局與長(cháng)沙聯(lián)泰簽訂的《岳麓項目特許經(jīng)營(yíng)合同》，約定長(cháng)沙市公用局應確保長(cháng)沙聯(lián)泰在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內，以劃撥方式取得污水處理廠(chǎng)場(chǎng)地范圍內的土地使用權，特許經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后，發(fā)行人及其子公司需將污水處理設施均完好、無(wú)償移交給政府或其指定單位?；谏鲜?，發(fā)行人律師確認長(cháng)沙聯(lián)泰上述土地使用權的取得合法合規，不存在權屬爭議風(fēng)險；同時(shí)發(fā)行人部分項目未取得特許項目用地土地使用權證不影響發(fā)行人資產(chǎn)完整性、對發(fā)行人經(jīng)營(yíng)無(wú)影響。

 

　?。ㄈ┚C合前述上市審核反饋意見(jiàn)，并結合水務(wù)企業(yè)項目用地的實(shí)際情況，筆者建議，1）對于實(shí)行BOT模式、TOT模式或PPP模式所投資建設的污水處理項目，因約定了項目用地由政府通過(guò)劃撥無(wú)償提供并在經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后仍需移交給政府或其指定方，故仍可保留項目用地的劃撥性質(zhì)。2）對于采用自主投資運營(yíng)模式的污水處理項目，若現有污水處理廠(chǎng)的建設經(jīng)營(yíng)用地為劃撥土地，則建議將相關(guān)的經(jīng)營(yíng)性用地由劃撥地性質(zhì)變更為出讓性質(zhì)，同時(shí)相應的房屋建筑物需要補充辦理權屬證書(shū)的相關(guān)手續，以滿(mǎn)足資產(chǎn)權屬的完整性要求。

 

　　03 環(huán)保處罰

 

　　綜合來(lái)看，環(huán)保處罰問(wèn)題在以污水處理為主營(yíng)業(yè)務(wù)的水務(wù)企業(yè)中頻頻出現，同時(shí)，因污水處理工程自身的環(huán)保屬性也使這一問(wèn)題更加突出。

 

　　根據《首次公開(kāi)發(fā)行股票并上市管理辦法》第十八條規之（二）、（六）規定，“發(fā)行人不得有下列情形：（二）最近 36 個(gè)月內違反工商、稅收、土地、環(huán)保、海關(guān)以及其他法律、行政法規，受到行政處罰，且情節嚴重；……”，因此，實(shí)務(wù)中常規的反饋問(wèn)題包括報告期內環(huán)保方面是否存在被主管部門(mén)采取監管措施、行政處罰及其他違法違規情形，原因及整改情況，該等情形是否屬于重大違法行為、是否對發(fā)行上市構成實(shí)質(zhì)性障礙等等。即使未涉及重大違法違規，因環(huán)保處罰而導致稅收優(yōu)惠取消影響營(yíng)收、媒體報道影響企業(yè)形象等問(wèn)題對于擬上市企業(yè)也相當不利。

 

　　參考已上市水務(wù)企業(yè)，如國禎環(huán)保（300388），其污水處理項目因出水不達標等環(huán)保問(wèn)題就涉及掛牌督辦、多次限期整改及網(wǎng)上通報等多種環(huán)保監管措施；三達膜（688101）則在報告期內因多家項目公司違反水污染防治的相關(guān)規定合計被環(huán)保監管部門(mén)處罰十二次之多。

 

　　對于環(huán)保處罰問(wèn)題，審核部門(mén)通常要求保薦機構及發(fā)行人律師就該情形是否構成重大違法行為發(fā)表明確意見(jiàn)。以前述企業(yè)為例，國禎環(huán)保在反饋意見(jiàn)回復中通過(guò)論證掛牌督辦、限期整改及網(wǎng)上通報均不屬于行政處罰，得出企業(yè)不構成重大違法行為的結論；而三達膜在環(huán)保處罰鐵證如山的情況下，則通過(guò)處罰決定書(shū)未認定屬于重大違法行為、作出行政處罰的主管機關(guān)已出具行政處罰不屬于重大違法且未導致嚴重環(huán)境污染的證明等多個(gè)角度論證，并認為企業(yè)雖多次受到環(huán)保處罰，但不屬于重大違法行為或情節嚴重的情形，不構成發(fā)行上市的實(shí)質(zhì)性障礙。

 

　　鑒于《中華人民共和國行政處罰法》對行政處罰的方式有明確的界定，且在證監會(huì )發(fā)布的《首發(fā)業(yè)務(wù)若干問(wèn)題》中也對如何判斷行政處罰是否屬于重大違法行為有相關(guān)規定，因此，擬上市水務(wù)企業(yè)在可能涉及環(huán)保處罰時(shí)，筆者建議首先及時(shí)與環(huán)保監管部門(mén)溝通，尋求諒解，其次，按照環(huán)保監管部門(mén)要求規范整改；當然，若主觀(guān)上并無(wú)過(guò)錯但仍無(wú)法避免受到行政處罰時(shí)，企業(yè)也可以通過(guò)申訴、行政復議等法律救濟途徑要求從輕、減輕或免除處罰。

 

　　結語(yǔ)

 

　　以上是水務(wù)企業(yè)上市審核中屢屢被問(wèn)詢(xún)的三個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題和具有普適性的回復方式，除此之外，審核機構的反饋意見(jiàn)或問(wèn)詢(xún)還包括關(guān)聯(lián)交易、同業(yè)競爭、勞動(dòng)用工、招投標、建設工程等方面的合規性問(wèn)題，但因各企業(yè)具體情況不同，回復方式的個(gè)體差異性較大，參考價(jià)值有限。對于本文所討論的問(wèn)題，希冀對水務(wù)企業(yè)在上市前的規范治理有所助益。