當PPP成為年度熱詞，在人們的概念里“公私合營(yíng)”就是政府與私人資本的合作。但是相比民營(yíng)資本，我國擁有大量實(shí)力雄厚的國企，在需要巨額資金和技術(shù)投入的社會(huì )公用事業(yè)中一直扮演著(zhù)重要角色。因此，業(yè)界普遍認可地方政府與外來(lái)的國企之間的合作也屬于PPP。并且，這種形式占據了我國目前PPP應用的80%。
當然，國企亦是獨立的企業(yè)法人，也有盈利的要求。政府在公用項目建設中可以為企業(yè)提供怎樣的資源、補貼、權益，保障其有一定的牟利空間，也是外來(lái)國企與地方政府“牽手”前最為關(guān)心的。
近期，中國經(jīng)濟導報記者詳細了解了銀川供水股權轉讓與增資項目，該項目是銀川市與外來(lái)的國企——中鐵一局、天津創(chuàng )業(yè)環(huán)保合作的PPP項目，從這個(gè)項目中，我們既可以看到外來(lái)的國企想要什么，也可以看到地方政府在推進(jìn)基礎公共設施的PPP項目時(shí)要注意什么。
政府與國企之間的PPP項目
在PPP模式中，第一個(gè)P指的是Public，即“公”，指政府。而第二個(gè)P則是Private，即“私”。而在中國，有央企和地方國企的存在。目前我國業(yè)界普遍認可的PPP模式，除了政府與純民間資本的合作，也包括與不受簽約政府所直接管控的央企之間的合作。多年從事PPP業(yè)務(wù)咨詢(xún)的大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥告訴中國經(jīng)濟導報記者，“可以說(shuō)就我國目前7、8千個(gè)PPP項目來(lái)講，政府與國企合作的占80%。”銀川供水股權轉讓與增資項目就是這種合作模式的成功案例之一。
銀川市自來(lái)水有限責任公司曾經(jīng)是銀川市最大的供水企業(yè)，其前身為銀川市自來(lái)水總公司，由銀川市國資委持有100%股權。為改革城市基礎設施投融資機制、盤(pán)活國有存量資產(chǎn)、探索城市市政公共事業(yè)的新模式，銀川市委、市政府規劃和制定了銀川市自來(lái)水公司改制重組方案。2009年底，中鐵一局與天津創(chuàng )業(yè)環(huán)保聯(lián)合體中標銀川自來(lái)水公司股權轉讓與增資項目，并獲得增資重組后新公司49%的產(chǎn)權。
眾所周知，中鐵一局是一家國內知名的鐵路、公路、地鐵等基礎設施建設大型施工企業(yè)，為什么搞起了水務(wù)？為什么會(huì )和天津創(chuàng )業(yè)環(huán)保聯(lián)合拿下這個(gè)城市供水項目？中鐵一局水務(wù)部副總經(jīng)理蓋蕓在在日前由中國財政學(xué)會(huì )公私合作（PPP）研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì )舉辦的“中國PPP沙龍”內部研討會(huì )上，娓娓道來(lái)該項目的始末。
“中鐵一局是一家經(jīng)驗豐富、資質(zhì)齊全的專(zhuān)業(yè)化水務(wù)環(huán)保工程施工總承包企業(yè)。”蓋蕓說(shuō)。“全方位做水務(wù)，是中鐵水務(wù)的戰略定位。企業(yè)改制重組合資經(jīng)營(yíng)中可能出現的問(wèn)題，我們認為也遠遠沒(méi)有我們的主營(yíng)業(yè)務(wù)——各類(lèi)重大復雜工程建設項目的總承包管理復雜。”此外聯(lián)合體另一家成員——天津創(chuàng )業(yè)環(huán)保股份有限公司，是中國首家以污水處理為主業(yè)的A、H股上市公司。其也涉足城市供水業(yè)務(wù)，2005年，曾以TOT模式運營(yíng)了云南省曲靖市城市供排水總公司供水能力20萬(wàn)立方米/日，具有一定的城市供水運營(yíng)管理業(yè)績(jì)和經(jīng)驗。
蓋蕓告訴中國經(jīng)濟導報記者，對投資人而言，銀川供水項目本身存在一定的缺陷，如項目初期供水規模小，資產(chǎn)和人員規模大，運營(yíng)成本高、效率低。且投資人不控股、難以有效控制合資公司經(jīng)營(yíng)管理，后續的體制改革、機制轉換和效率提升難度較大，而且投資人不能實(shí)行財務(wù)并表形成經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)。此外，由于國內的一些城市水務(wù)項目實(shí)現了高溢價(jià)轉讓?zhuān)醺吡苏疀Q策層的胃口，溢價(jià)轉讓的期望值普遍較高。這樣，使許多企業(yè)望而生畏，對供水項目參與熱情不高。在后續的合同制定中，中鐵一局針對此，逐一設計了合同條款，保障自身利益。
此外，該項目也有著(zhù)特殊的交易背景。一來(lái)，2008年爆發(fā)了國際金融危機，國內外一批企業(yè)資金鏈緊繃，不得不“捂緊錢(qián)袋子”、“抱團過(guò)冬”，業(yè)內企業(yè)參與能力、積極性和市場(chǎng)活躍度大大降低。二來(lái)，此前一些城市的水務(wù)項目高溢價(jià)轉讓在業(yè)內引起熱議和爭論，政府對水務(wù)項目尤其是供水項目引進(jìn)外資心存疑慮，對股權轉讓堅持政府控股。境內外許多企業(yè)也知難而退，參與者少。這些綜合的因素為中鐵一局做出參與競標的決定提供了條件。
政府一定不能開(kāi)空頭支票
金永祥對中國經(jīng)濟導報記者說(shuō)，銀川水務(wù)項目取得圓滿(mǎn)成功，主要原因是運作規范。政府和企業(yè)的關(guān)系回歸到合同關(guān)系、一般的民商法律關(guān)系。政府具有良好的契約精神，企業(yè)參與的積極性才會(huì )提高。“過(guò)去數年一些地方政府在推PPP項目時(shí)，單純把這些項目當成政府的融資工具，為了吸引社會(huì )資本參與就開(kāi)出一系列‘空頭支票’，后期執行不下去又頻繁違約，所謂的三贏(yíng)局面最終演變成‘三輸’。”金永祥表示。
在成功中標后，中鐵一局與天津創(chuàng )業(yè)環(huán)保聯(lián)合體與國資委、建設局和其他相關(guān)部門(mén)簽訂了多項合同文件。包括《股權轉讓與增資協(xié)議》、《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》、《合資經(jīng)營(yíng)合同》、《合資公司章程》等。在保障社會(huì )資本自身利益方面，也有明確的規定。例如，關(guān)于水價(jià)調整的規定。雙方特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定，當供水累計單位總成本增加或降低超過(guò)10%時(shí)，甲方應協(xié)助政府按國家相關(guān)規定啟動(dòng)調價(jià)程序。從調價(jià)程序啟動(dòng)（合資公司提出成本監審申請）之日起到完成調價(jià)程序（通過(guò)調價(jià)決定日）的時(shí)限不超過(guò)1.5年，對于因特殊情況不能及時(shí)完成調價(jià)程序并給乙方造成損失的，作為一般補償事件，由甲方給予乙方補償。
金永祥呼吁，在供水項目的PPP運行上，水價(jià)是關(guān)鍵因素。而水價(jià)的調整涉及民眾的接受程度，往往說(shuō)易行難。為了提供更好的公共服務(wù)，價(jià)格應該回歸到和成本相對應的水平上。
前5年甲方將享有的分紅讓渡給乙方也是合同中的一項規定。鑒于本項目資產(chǎn)和人員規模大、供水規模小，供水效率低，近10萬(wàn)噸/日的工業(yè)自備井關(guān)閉的期限為5年等因素，政府做出了“甲方將其在合資公司成立5年（2011~2015）內在合資公司享有的分紅讓渡給受讓方”的承諾。2011~2013年的紅利分配，已按上述約定兌現。
建緯（北京）律師事務(wù)所主任譚敬慧告訴中國經(jīng)濟導報記者，一個(gè)好的模式設計和一個(gè)好的合同，不能只維護一方的權益，一定是具有可操作性的、高效的。如果只是一味保障政府的所有權益，那么這份合同只會(huì )是“看上去很美”，在操作中各種困難和障礙會(huì )接踵而至。
成果顯著(zhù)
銀川中鐵水務(wù)集團這家新的合資公司運行4年有余，取得了可喜的成績(jì)。
對于政府而言，盤(pán)活了存量資產(chǎn)，實(shí)現了國有資產(chǎn)增值。蓋蕓說(shuō)，改制過(guò)程中，較轉讓前的自來(lái)水公司凈資產(chǎn)8.8億元增值約1.2億元，增值率14%；其中政府獲得了4億余元現金，有效地保證了其他基礎設施項目的建設。
對于水務(wù)公司，企業(yè)自我投資能力得到增強，減輕了財政負擔。投資人向合資公司增加資本金1.0億元、公積金2.0億元，大大改善了資產(chǎn)負債結構，降低了財務(wù)成本，增強了自我投資發(fā)展實(shí)力。幾年來(lái)，合資公司自行投資1.8億元，擴建水廠(chǎng)、鋪設管網(wǎng)、更新設備、收購民營(yíng)自來(lái)水公司，共計新增供水能力8.5萬(wàn)噸/日，相當于一個(gè)縣的日供水量。
第二，提升了供水服務(wù)能力，緩解了用水緊張局面。通過(guò)增加項目投資、擴大產(chǎn)能和改進(jìn)管理、改善服務(wù)，提升改善了銀川市供水能力和服務(wù)水平。2011年~2013年，日均供水量分別較上一年增長(cháng)11.5%、5.2%和10.9%。
第三，健全了內部管控流程，提高了運營(yíng)效率。對于財務(wù)報銷(xiāo)、資金撥付，合資公司建立了嚴格的審批程序，不符合制度規定的預算的支出與款項無(wú)法報銷(xiāo)和支付。3年多來(lái)，公司沒(méi)有新進(jìn)一名員工，供水規模擴大了23.6%，員工總數由當時(shí)的1193，減少到目前的957人。2013年職工平均年收入達到53441萬(wàn)元，比合資前2010年的38422元增長(cháng)了15019元，增長(cháng)率39%。
對于投資方而言，蓋蕓介紹，截至今年8月，項目的整體收益率是6%，略高于銀行貸款利息?；阢y川供水量增長(cháng)的后發(fā)優(yōu)勢和水價(jià)改革的預期，日后收益率還會(huì )提高。
金永祥表示，在水務(wù)項目的PPP運作上，企業(yè)對于污水處理項目比供水項目的熱情高很多，這是源于污水處理項目有清晰的邊界，政企雙方的權責容易劃分，并且盈利前景良好。如果在供水項目上，政企雙方能夠操作規范，社會(huì )資本投資的供水企業(yè)與政府劃清邊界，政府可以建立水價(jià)補貼補助機制的具體形式及標準，一樣可以獲得成功。
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