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　　關(guān)鍵詞：非常規水源；再生水利用；水資源需求管理；循環(huán)經(jīng)濟

 

　　開(kāi)展再生水、淡化海水、集蓄雨水等非常規水源利用對于緩解水資源短缺，提高水資源利用效率，促進(jìn)水資源節約保護都具有重要意義?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》將創(chuàng )新和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展作為主題，提出構建新發(fā)展格局。推動(dòng)新時(shí)期非常規水源開(kāi)發(fā)利用，要站在更高的視野，從高質(zhì)量城鎮化、綠色轉型和循環(huán)社會(huì )發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構升級和戰略新興產(chǎn)業(yè)等宏觀(guān)戰略出發(fā)，認識發(fā)展非常規水源利用的重要意義。本文基于新時(shí)期國家宏觀(guān)形勢和非常規水源發(fā)展的自身特征，就非常規水源利用發(fā)展的若干戰略問(wèn)題提出一些思考和建議。

 

　　一、非常規水源利用現狀

 

　　非常規水源是指有別于常規水資源的再生水、海水、微咸水、礦井水、集蓄雨水等,也可稱(chēng)為非傳統水源。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索，我國非常規水源利用已取得一定進(jìn)展和成效。根據中國水資源公報，2018年全國非常規水源利用量86.4億m3，統計包括了污水處理回用、集雨工程、海水淡化三類(lèi)水源工程的供水量。從多級尺度的空間區域對比情況來(lái)看，我國非常規水源利用呈現不均衡特點(diǎn)：全國整體非常規水源利用量占總用水量的比例為1.34%，北方地區這一數值為2.15%，黃河流域為3.31%，海河流域為6.22%（比例最高的流域）。由此可見(jiàn)，非常規水源利用量占總用水量的比例與水資源短缺程度存在正相關(guān)關(guān)系。從省級層面看，北京和天津的非常規水源利用已經(jīng)取得較大進(jìn)展，在總用水量中的比例分別達到26.6%和14.2%；其他較高的省份包括山西（5.6%）、山東（4.2%）、河北（3.4%）、甘肅（3.3%）、遼寧（3.2%）。其余省份利用比例普遍較小，在3%以下。

 

　　二、非常規水源利用存在的主要問(wèn)題

 

　　1.利用規模不大雖然近年我國非常規水源利用有了較大進(jìn)展，但總體看，利用規模還有待擴大，除北京、天津兩市外，其他地區非常規水源利用量占總用水量的比例都較小，僅起到補充作用。2.利用規劃體系有待健全從全國層面看，未編制非常規水源利用規劃。從地方看，大部分省份都沒(méi)有編制非常規水源綜合利用規劃，規劃不健全既不利于對本地水資源的開(kāi)發(fā)、配置、利用等形成統籌指導，也不利于常規水源工程設施和非常規水源工程設施建設推進(jìn)。3.法律法規支撐保障不足雖然《水法》《水污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》等法律涉及非常規水源開(kāi)發(fā)利用，但都只提出宏觀(guān)鼓勵和支持而缺乏具體措施條款，同時(shí)也缺少專(zhuān)門(mén)的非常規水源利用法律或法規。地方層面，非常規水源利用法規建設有所進(jìn)展，如北京、天津、大連、深圳、寧波等地出臺了專(zhuān)門(mén)針對再生水利用的法規、規章或規范性文件。但整體看，出臺專(zhuān)門(mén)法規和規范性文件的地區仍比較少，制度規范支撐不足。4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策有待健全非常規水源利用工程具有前期投入大、資金回收期長(cháng)、公益性較強、利潤微薄等特點(diǎn)。雖然近年相繼出臺了一些優(yōu)惠政策，但政策的有效引導和激勵作用還不突出，仍然存在以下問(wèn)題：價(jià)格機制有待健全，非常規水源價(jià)格低于生產(chǎn)成本和費用的現象仍較普遍，“分質(zhì)供水、分質(zhì)定價(jià)”的價(jià)格體系沒(méi)有形成，不能滿(mǎn)足不同水質(zhì)標準、不同使用途徑、不同用量水平的非常規水源用戶(hù)要求；融資渠道比較單一，缺乏吸引社會(huì )資本投資的激勵性措施；用電優(yōu)惠、企業(yè)所得稅減免、增值稅減免等企業(yè)運營(yíng)優(yōu)惠政策落實(shí)不到位。5.全社會(huì )對非常規水源利用的意識有待增強各地對非常規水源利用的重要性認識和定位有差異，很多地方仍將非常規水源簡(jiǎn)單作為補充性水源看待。社會(huì )公眾對非常規水源的安全性仍存在質(zhì)疑。從長(cháng)遠看，非常規水源利用市場(chǎng)的擴展和事業(yè)的健康發(fā)展，必然要以公眾的普遍認同和充分參與作為基礎，因此增強公眾對非常規水源利用的意識迫在眉睫。

 

　　三、新時(shí)期我國非常規水源利用發(fā)展重點(diǎn)布局

 

　　開(kāi)發(fā)利用非常規水源，體現了綠色發(fā)展和循環(huán)社會(huì )的要求，一方面有助于推動(dòng)水資源集約節約利用，提高水資源利用效率效益；另一方面有利于減少對水環(huán)境的污染，改善生態(tài)環(huán)境。但考慮到我國各地水情差異大，區域、城鄉發(fā)展不平衡現象仍較普遍，需要通過(guò)分析非常規水源利用發(fā)展的內生動(dòng)力、供水普遍性和穩定性、技術(shù)經(jīng)濟可行性確定發(fā)展重點(diǎn)。1.非常規水源利用發(fā)展的影響因素①發(fā)展內生動(dòng)力。根據國內外的非常規水源利用發(fā)展經(jīng)驗，水資源短缺無(wú)疑是最主要的驅動(dòng)因素。但從近年的發(fā)展趨勢看，在節水就是減排的觀(guān)念影響下，治理水環(huán)境污染也正在成為非常規水源利用的一項重要驅動(dòng)因素。②供水水源的普遍性和穩定性。非常規水源要提供充足、持續的供水保障，則水源必須具備普遍性和穩定性。從供水水源的普遍性角度看，再生水（污水水源）和集蓄雨水因在地域上普遍分布而最容易滿(mǎn)足條件。其次，我國擁有漫長(cháng)的海岸線(xiàn)，沿海分布城市眾多，具備廣泛利用海水的條件。微咸水和礦坑排水則有非常顯著(zhù)的地域限制特征，僅能滿(mǎn)足特殊地域或行業(yè)的需要。③技術(shù)經(jīng)濟的可持續性。非常規水源利用需要巨額的前期沉淀資本投入，并建立可持續的運營(yíng)成本回收機制，還有較高的運行管理和技術(shù)水平保障要求。因此，必須通過(guò)規模經(jīng)濟效應來(lái)分攤建設和運行成本，這決定了非常規水源利用只能集中在城市。農村可以根據實(shí)際情況探索分散的雨窖集水、小型海水淡化和微咸水利用等方式。2.非常規水源利用發(fā)展重點(diǎn)布局要將城市特別是大型城市的再生水利用和海水利用作為發(fā)展重點(diǎn)，使之成為充分發(fā)揮“水資源替代作用”的主力水源。城市雨水集蓄利用難以納入水資源統一配置，應當主要與黑臭水體和河湖的保護治理、海綿城市建設、城市排水等工作統籌發(fā)展。微咸水和礦坑排水在不具備普遍性的前提下，可根據地域情況因地制宜。但具體而言，對于不同類(lèi)型、不同規模、不同發(fā)展條件的城市，發(fā)展的目標和思路也應有一定差異性?？煽紤]分為以下四種類(lèi)型。①資源性缺水和用水需求存在缺口的北方大型城市。如北京、天津，一方面非常規水源利用是現實(shí)迫切需求，能夠在很大程度上緩解水資源利用壓力；另一方面，這類(lèi)城市也有足夠的資金、技術(shù)和管理條件發(fā)展非常規水源利用設施。對這類(lèi)城市要全面推廣再生水利用和雨水利用，利用規模要顯著(zhù)增加。沿海城市的海水淡化和直接利用量也應占有一定比例，要通過(guò)持續的實(shí)踐探索，發(fā)展成為典型示范和標桿。②水污染問(wèn)題嚴重、存在局部性缺水的南方大型城市。如深圳、昆明，這些城市水資源壓力沒(méi)有北方城市大，但也存在一定程度缺水問(wèn)題，同時(shí)治理污染和黑臭水體等任務(wù)非常艱巨。對這類(lèi)城市，開(kāi)展污水處理回用和雨水收集利用要與治污結合起來(lái)，滿(mǎn)足生態(tài)用水、景觀(guān)用水需求，同時(shí)探索拓寬利用領(lǐng)域，滿(mǎn)足不同用戶(hù)的用水需求。③經(jīng)濟實(shí)力較強、經(jīng)濟和城市規模處于擴張期的中小城市。這些城市發(fā)展規模和基礎設施建設仍處于快速增長(cháng)時(shí)期，非常規水源利用容易納入總體規劃、市政規劃之中，同時(shí)也具備資金和技術(shù)條件。對這些城市，可根據自然、區位、經(jīng)濟等條件，探索相應的發(fā)展模式。④處于收縮狀態(tài)的小城市和小縣城。這些城市屬于人口流出地區，資金及技術(shù)條件一般，首要任務(wù)是確保當地民生，可不做強制性要求，鼓勵多與當地產(chǎn)業(yè)結構相結合，自主探索一些成本相對較低的非常規水源利用項目，促進(jìn)合理利用和發(fā)展。

 

　　四、促進(jìn)非常規水源利用發(fā)展的總體思路

 

　　從破解供給端和需求端雙向不足的問(wèn)題著(zhù)手，按照約束性和激勵性措施并行的思路，構建新時(shí)期非常規水源利用發(fā)展思路框架，推動(dòng)非常規水源利用發(fā)展。1.供給端發(fā)展思路在供給端，著(zhù)重解決設施供給、運行供給、投入供給三大問(wèn)題。①設施供給。一方面健全規劃，明確非常規水源利用發(fā)展規模和利用總量，合理安排集中式和分散式等各類(lèi)設施，確定設施建設總體布局。另一方面通過(guò)“三同時(shí)”制度，與城市市政基礎設施建設相銜接，加強廠(chǎng)網(wǎng)配套，強化統一建設。②運行供給。強化非常規水源利用設施運行和服務(wù)管理、水質(zhì)管理、安全管理、應急管理等內容，確保提供穩定、安全、可靠的用水。③投入供給。通過(guò)完善財政扶持政策、運行管理優(yōu)惠政策等經(jīng)濟激勵手段，促進(jìn)建立多元化投融資渠道，為非常規水源利用設施建設和長(cháng)效運行提供保障。2.需求端發(fā)展思路在需求端，主要是破解利用領(lǐng)域狹窄、利用量不足的問(wèn)題。一方面通過(guò)約束性措施，運用水資源管理的手段，促進(jìn)增加利用量；另一方面，則要通過(guò)完善經(jīng)濟激勵、行政激勵、文化激勵等各類(lèi)激勵性手段，促進(jìn)主動(dòng)利用。非常規水源利用發(fā)展思路框架模型見(jiàn)圖1。

 

　　五、推動(dòng)非常規水源利用的建議

 

　　1.通過(guò)加強節水減排精細化管理，推進(jìn)非常規水源利用節水工作最能體現水利對社會(huì )的微觀(guān)管理特征，加強非常規水源利用，是水資源節約和高效利用的一項有力措施，是推動(dòng)水利精細化管理的題中之義。同時(shí)，非常規水源利用也是減少污染物排放、降低水污染的重要措施。要從節水減排的高度加快推進(jìn)非常規水源利用。①以城市為單元，編制非常規水源利用推進(jìn)規劃，明確設施數量、布局、建設要求、水質(zhì)標準、管理等內容，并通過(guò)強化“用途管制、優(yōu)水優(yōu)用”來(lái)引導利用。②推動(dòng)企業(yè)實(shí)施全生命周期管理，系統考慮生產(chǎn)、使用、回收、處理等各個(gè)環(huán)節對水資源的影響，把減量化、再利用、資源化原則貫穿到企業(yè)運行的各環(huán)節和全流程，促進(jìn)企業(yè)更多利用非常規水源。③加強政府引導培育，推動(dòng)水資源循環(huán)利用第三方服務(wù)體系建設，為市政、產(chǎn)業(yè)園區和企業(yè)提供水循環(huán)利用的整體解決方案，與社區和醫院、學(xué)校等公共機構開(kāi)展污水回用資源化、無(wú)害化處理合作。2.突出重點(diǎn)城市，持續推動(dòng)典型示范和實(shí)踐突出重點(diǎn)，選擇條件成熟、有迫切需要的城市，進(jìn)一步加強典型示范建設，擴大非常規水源利用的社會(huì )影響力，提升全社會(huì )認同感。建議探索建立城市水循環(huán)發(fā)展指數發(fā)布和評價(jià)制度，把非常規水源利用放在全社會(huì )構建循環(huán)集約利用體系的框架中，以水循環(huán)指數來(lái)評價(jià)水資源利用效率，統籌規劃布局城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)處理空間，發(fā)展多種形式的水循環(huán)利用措施。3.針對法律法規薄弱環(huán)節，推動(dòng)若干關(guān)鍵立法取得實(shí)質(zhì)性突破建議從以下幾方面加強相關(guān)法規制度建設。①將非常規水源利用的規劃制度、配置制度、激勵制度等有關(guān)內容納入《水法》。②將非常規水源利用相關(guān)內容納入即將出臺的《節約用水條例》中，從推動(dòng)節約用水工作的角度，對加強非常規水源利用提出要求。③爭取制訂出臺《非常規水源利用條例》，明確非常規水源利用管理體制、規劃、設施建設、水質(zhì)安全、產(chǎn)業(yè)鼓勵和應急管理等各環(huán)節要求及制度規范。4.切實(shí)加大財政引導支持力度，完善優(yōu)惠政策體系十九屆五中全會(huì )提出要發(fā)展綠色環(huán)保戰略新興產(chǎn)業(yè)。雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理等典型的新興環(huán)保和資源節約利用產(chǎn)業(yè)必將為培育新經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)提供契機。要從財政、價(jià)格、稅費等方面完善非常規水源利用政策支持體系，引導和鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。①加大財政支持力度，按照準公益性界定非常規水源利用設施性質(zhì)，建立穩定規范的政府投資渠道，優(yōu)先實(shí)施再生水、海水淡化等廠(chǎng)網(wǎng)建設“以獎代補”政策，財政補助同再生水用量、海水淡化利用量掛鉤，從而形成“多用多獎”激勵機制。②推進(jìn)水價(jià)改革，優(yōu)化非常規水源與外調水、地表水、地下水比價(jià)關(guān)系，突出非常規水源價(jià)格優(yōu)勢。根據“用途管制、優(yōu)水優(yōu)用”原則分類(lèi)定價(jià)，并采用階梯式遞減的定價(jià)方法，對大客戶(hù)實(shí)行優(yōu)惠浮動(dòng)價(jià)格，促進(jìn)非常規水源利用量增加。將水資源費的征收與非常規水源利用掛鉤，對達到非常規水源規定使用比例的用戶(hù)，可減征或免征利用常規水源的水資源費，使用比例越高減免幅度越大。③完善并落實(shí)非常規水源生產(chǎn)用電優(yōu)惠、企業(yè)所得稅減免、增值稅減免等政策，鼓勵社會(huì )資金投入非常規水源建設，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。5.從節水文化建設的高度，持續推動(dòng)全社會(huì )增強非常規水源利用意識從節約用水的角度大力開(kāi)展非常規水源利用宣傳工作，普及非常規水源安全使用知識，提高公眾對于非常規水源利用的理解與認識，激發(fā)主動(dòng)使用的自覺(jué)性。健全公眾參與機制，規定信息公開(kāi)與公眾參與的內容，提高非常規水源利用相關(guān)事項透明度，保障公眾的監督權利，同時(shí)增強公眾對非常規水源利用的理解和支持。

 

　　參考文獻：

 

　　[1]水利部發(fā)展研究中心.我國再生水利用現狀、問(wèn)題及對策措施研究[R].2013.

 

　　[2]水利部發(fā)展研究中心.非常規水源利用實(shí)踐探索與激勵機制研究[R].2019.

 

　　[3]鐘玉秀，等.對實(shí)施再生水利用“以獎代補”政策的思考和建議[J].中國水利，2015（13）.