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　　PartⅠ 治國必先治水：中國特色體制起源

 

　　中國國家治理體制有其獨特性。2014年，歷史學(xué)家弗朗西斯·福山出版的《政治秩序的起源》第二卷，把強有力的國家、國家對法治的尊崇及全體公民對政府的問(wèn)責看作是維系現代政治秩序的三個(gè)最基本要素：即強國家、法治和民主問(wèn)責。弗朗西斯·福山指出，從全世界來(lái)看中國體制的顯著(zhù)特征是有一個(gè)“強國家”，這構成了審視中國國家治理體制的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)。

 

　　為什么中國有一個(gè)“強國家”，“強國家”的起源是什么？很多思想家對此進(jìn)行過(guò)研究，產(chǎn)生了內容豐富的中國國家體制起源理論。在眾多理論中有一派觀(guān)點(diǎn)影響很大，那就是卡爾·馬克思開(kāi)創(chuàng )的“治水派”學(xué)說(shuō)，認為亞細亞生產(chǎn)方式需要非常強的政府動(dòng)員人力修建大型水利工程，后來(lái)歷史學(xué)家卡爾·魏特夫在20世紀50年代進(jìn)一步提出了“治水社會(huì )”的理論，指出在東方社會(huì )，由于修建大型水利工程而產(chǎn)生集權的政治體制。“治水派”學(xué)說(shuō)影響甚廣，但是過(guò)去半個(gè)世紀以來(lái)對其質(zhì)疑很多，例如卡爾·魏特夫的理論，在20世紀80年代在國內受到了廣泛批判。弗朗西斯·福山認為灌溉是區域性的事務(wù)，不足以解釋政治秩序的起源，他認為解釋國家的起源，最重要的理由是戰爭。歷史學(xué)家黃仁宇則提出了另外的觀(guān)點(diǎn)，認為黃河洪水直接導致了中國的中央集權的崛起，歷史上對防洪的需求遠勝于灌溉。

 

　　筆者在十幾年前對上述理論做了詳細的研究，指出中國古代選擇大一統體制，主要來(lái)源于三個(gè)方面的需求：一是國防的需要；二是賑災的需要；三是治水的需要。從三個(gè)需求來(lái)看，由于國防和賑災的需要有很大成分也來(lái)源于治水的需要，治水對大一統體制的來(lái)源能夠貢獻大半，這也可以解釋為何中國自古即有“治國必先治水”之說(shuō)。

 

　　2020年新冠肺炎引發(fā)的疫情肆虐全球，中國舉國上下共抗疫情，經(jīng)過(guò)努力很快就控制住了疫情，在疫情防控和復工復產(chǎn)復學(xué)方面的成就令世界矚目。中國抗疫取得突出成就的重要原因，在于獨特的國家體制，這個(gè)體制就其本源而言是很擅長(cháng)賑災的，統籌協(xié)調復雜的治理難題正是中國體制的獨特優(yōu)勢。十九屆四中全會(huì )公報指出，中國特色社會(huì )主義制度有13個(gè)顯著(zhù)優(yōu)勢，其中包括黨的集中統一領(lǐng)導和全國一盤(pán)棋集中力量辦大事，實(shí)際上這些優(yōu)勢來(lái)源于中國獨特的國家體制。

 

　　PartⅡ 當代治水變革：成就卓著(zhù)經(jīng)驗珍貴

 

　　一定程度上來(lái)說(shuō)，中國的體制是為治水而生，中央集權大一統體制最初一定程度上是為水利工程的興建而生的。古代社會(huì )治水主要包括四個(gè)方面：防洪，灌溉，漕運，海塘。為實(shí)現治水需求，中國自古就有修建大型水利工程的傳統，比如，四川都江堰、京杭大運河、廣西靈渠、新疆坎兒井等古代水利工程杰作。古代治水主要采取工程手段，以滿(mǎn)足基本需求為目的，具有集中性、沖擊性、單一性特征。

 

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國逐漸從傳統治水向現代治水轉型。傳統的治水需求依然存在，但水問(wèn)題更加復雜，水需求愈加多元，治水內容亦越來(lái)越豐富。水短缺、水污染、水災害和水生態(tài)惡化等問(wèn)題具有分布式特征，量大面廣，治理的難度和復雜性遠超古代。比如，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和節水問(wèn)題涉及到每一個(gè)社會(huì )個(gè)體，需要考慮個(gè)體多元化需求，隨著(zhù)物質(zhì)生活水平的提高，人民對水服務(wù)和水品質(zhì)提升的需要日漸強烈，這些都是現代治水的新問(wèn)題。

 

　　治水的新形勢決定了單依靠工程手段不能完全解決問(wèn)題，當代治水必須采取綜合措施。特別是過(guò)去20多年來(lái)，中國不斷調整體制適應水情，實(shí)際是完成從傳統治水到現代治水的轉型。從傳統水治理到現代水治理轉型，中國水治理的內容和特征發(fā)生了巨大變化（見(jiàn)表1）。這一過(guò)程實(shí)際上伴隨著(zhù)中國國家治理體系的轉型，即從傳統的中央集權大一統體制，轉向現代多元一統體制，或者說(shuō)是新型舉國體制，即發(fā)揮政府主導作用的同時(shí)，積極吸納社會(huì )、市場(chǎng)、技術(shù)等因素的力量，以適應復雜的現代社會(huì )治理的需求。

 

 

　　新中國成立70年來(lái)，我國治水取得巨大成就，尤其在防洪減災，農田灌溉，水利發(fā)電和水利工程供水能力方面尤為突出。中國古代就有修建水利工程的傳統，當代修建了更多的大型水利工程，包括長(cháng)江三峽、南水北調、黃河小浪底等一批超級工程。中國用占全球6%的水資源和9%的耕地養活了全球近20%的人口，這主要得益于水效率的大幅度提升。改革開(kāi)放40年來(lái)，中國以27%的用水增長(cháng)，支撐了全國經(jīng)濟總量增加36倍；農業(yè)用水量下降12%，糧食產(chǎn)量增加1.2倍；工業(yè)用水總量增長(cháng)1.4倍，產(chǎn)出增加55.3倍。這些成就的取得，得益于中國的獨特的治理體制。

 

　　當代中國治水的基本經(jīng)驗主要為：一是理念先導，目標引領(lǐng)。我國的頂層設計能夠不斷根據新形勢革新，與時(shí)俱進(jìn)制定國家發(fā)展不同階段的目標。二是問(wèn)題導向，務(wù)實(shí)創(chuàng )新。在實(shí)踐中以問(wèn)題為導向，務(wù)實(shí)探索問(wèn)題的解決路徑。三是黨政主導，調試管理。我國在集中領(lǐng)導框架下，在具體執行過(guò)程中又保持了政策制定的靈活性和政策執行的彈性。四是系統治理，兩手發(fā)力。習近平總書(shū)記在2014年提出的16字治水思路，成為治水實(shí)踐中大力貫徹落實(shí)的方針。五是群眾路線(xiàn)，廣泛動(dòng)員。在各項水利事務(wù)中，人民群眾以各種形式發(fā)揮了重要作用。六是依法治國，科技支撐。從1988年國家頒布的首部《中華人民共和國水法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水法》），到2002年新《水法》修訂，初步建成了完整的水法規體系。這六個(gè)方面既是當代中國治水經(jīng)驗的總結，也是治國經(jīng)驗的總結，治水的邏輯和治國的邏輯是高度契合的。

 

　　PartⅢ 治水體系邏輯：審視三重關(guān)鍵關(guān)系

 

　　公共治理有三大核心問(wèn)題：政府與市場(chǎng)的關(guān)系；政府與社會(huì )的關(guān)系；政府內部組織關(guān)系。人們關(guān)于治水爭論的焦點(diǎn)本質(zhì)上就是這三組關(guān)系，透過(guò)這三個(gè)視角審視水治理，很多問(wèn)題能夠得到合理解釋。

 

　?。ㄒ唬┱c市場(chǎng)的關(guān)系

 

　　對于水治理中的政府與市場(chǎng)的關(guān)系，筆者持續研究了20年?；仡櫾?000年，水權與水市場(chǎng)問(wèn)題剛剛提出來(lái)，并一度引起了很大的爭論。后來(lái)，隨著(zhù)思想解放，人們普遍認為中國應當引入水市場(chǎng)，但中國的水市場(chǎng)改革，特別是水權市場(chǎng)改革非常波折。目前來(lái)看，中國水權交易量遠低于預期水平。以中國水權交易所的交易水量為例，從2016年成立到2019年年底，累計交易水量?jì)H28.8億立方米，這與中國每年6000多億立方米的用水量相比是一個(gè)很小的數字?？偟膩?lái)看，中國經(jīng)過(guò)20年的水權水市場(chǎng)建設，還沒(méi)有發(fā)展出普遍性的水權市場(chǎng)，水權市場(chǎng)迄今更多的具有探索意義。

 

　　發(fā)達的水權市場(chǎng)依賴(lài)很苛刻的一組條件。例如，對于水資源的空間調度和相應的基礎設施有較高要求，目前我國七大流域只有黃河做到了全流域統一水量調度。中國在1988年《水法》中就規定了取水許可制度體系，這套制度體系的核心就是利用行政手段進(jìn)行水量的再分配。2020年《水法》進(jìn)一步明確取水許可，實(shí)行總量控制與定額管理相結合，其立意是用行政手段來(lái)進(jìn)行水量再分配。但實(shí)踐中由于種種原因，這套行政再分配制度沒(méi)有完全落實(shí)，比如取水許可證發(fā)放之后，配套的監管和服務(wù)沒(méi)有及時(shí)跟上，影響了這套制度安排的有效性。在這種背景下，水權交易可以成為落實(shí)總量控制的一種手段，也可以理解為在水行政分配體系中引入市場(chǎng)機制，但主要還是發(fā)揮輔助的作用。

 

　　回顧我國水權水市場(chǎng)20年的建設進(jìn)程，有三點(diǎn)值得反思：第一，在水權市場(chǎng)發(fā)展的規律研究方面，過(guò)于強調市場(chǎng)的作用和市場(chǎng)制度本身，對水權市場(chǎng)運作的內在機制認識不足，市場(chǎng)機制非常復雜，絕非僅僅是產(chǎn)權界定的問(wèn)題，還要具備一系列的保障條件；第二，在水權市場(chǎng)的國際經(jīng)驗借鑒方面，過(guò)于強調個(gè)別國家的“先進(jìn)經(jīng)驗”，對水權市場(chǎng)發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題認識不足，事實(shí)證明，只有真正契合中國國情的改革才能有效；第三，在水權交易和市場(chǎng)制度建設過(guò)程中，過(guò)于強調理想意義上的自由市場(chǎng)模式，對國情條件的制約和中國特色的因素認識不足，研究過(guò)于理想化。

 

　　當然，水權水市場(chǎng)只是水治理中利用市場(chǎng)機制的一種形式。如果從全局來(lái)看，市場(chǎng)機制完全可以在水治理中發(fā)揮重要作用，這至少包括以下四個(gè)方面：一是在水務(wù)市場(chǎng)當中發(fā)揮基礎性作用，政府可以適當干預，但要以市場(chǎng)調節為基礎；二是在水利投融資中的作用凸顯，需要充分利用市場(chǎng)機制吸引更多的社會(huì )投入；三是在水價(jià)改革中發(fā)揮重要作用，需要依靠靈活水價(jià)機制進(jìn)行探索；四是在水資源分配體系中發(fā)揮積極作用，可以積極探索利用市場(chǎng)機制實(shí)現總量控制。

 

　?。ǘ┱c社會(huì )的關(guān)系

 

　　中國公共事務(wù)治理的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，是如何調動(dòng)公眾參與的積極性，是如何使公眾更多更好地參與公共事務(wù)。筆者曾做過(guò)農村用水戶(hù)協(xié)會(huì )的研究，結果表明：一個(gè)村莊是否成立用水戶(hù)協(xié)會(huì )對用水管理影響很小，甚至傳統的村集體管水用水績(jì)效還優(yōu)于用水戶(hù)協(xié)會(huì )的績(jì)效；對于跨行政區的涉水事務(wù)，用水戶(hù)協(xié)會(huì )還能起到一定效果，但與行政區重合的用水戶(hù)協(xié)會(huì )大部分流于形式。

 

　　未來(lái)需要讓社會(huì )機制在中國水治理中發(fā)揮更大作用，至少可以在以下四個(gè)方面著(zhù)力提升：一是在水利項目規劃和建設過(guò)程中要積極發(fā)揮人民群眾的作用，真正反映公眾需求；二是在水利法規和政策決策中注重多元參與，傾聽(tīng)各方聲音與訴求；三是在水資源節約、保護和治理中廣泛動(dòng)員群眾，充分利用水價(jià)杠桿，促進(jìn)節水減污。四是在水情教育和水文化建設方面，例如廣泛利用水利工程設施提供國民教育功能，加強全社會(huì )現代水文明風(fēng)尚的引導。

 

　?。ㄈ┱畠炔拷M織關(guān)系

 

　　我國流域治理中長(cháng)期存在三大協(xié)同難題：一是層級協(xié)調問(wèn)題，行政手段為主，經(jīng)濟機制薄弱，公眾參與不足；二是地區協(xié)調問(wèn)題，缺乏跨行政區的合作機制和補償機制；三是部門(mén)協(xié)調問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制不健全，利益相關(guān)方溝通協(xié)商不足。過(guò)去20多年間，中國在流域治理方面取得的重要進(jìn)展之一，是探索引入了河長(cháng)制。中國七大流域的水環(huán)境治理績(jì)效在2008年以后加速提升，其中提升最快的是太湖流域，河長(cháng)制在其中發(fā)揮了重要作用。

 

　　河長(cháng)制作為一項重要的水治理制度創(chuàng )新，其能有效發(fā)揮作用的原因在于契合了中國的體制。中央集權大一統體制的基本運行邏輯，是“政府負責、部門(mén)分工、分級管理、上級兜底”，這一治理邏輯廣泛存在于我國的公共事務(wù)中。當水問(wèn)題嚴峻程度超出水利部門(mén)范圍時(shí)，會(huì )自然成為一級政府的事務(wù)，如果一級政府無(wú)法有效應對，上一級政府就會(huì )介入。河長(cháng)制的出現，本質(zhì)上是為了應對嚴峻的水問(wèn)題，可以視為是一種自然響應。河長(cháng)制切實(shí)解決了三大難題：通過(guò)加強行政目標問(wèn)責來(lái)緩解層級協(xié)調難題；通過(guò)強化上級行政協(xié)調來(lái)緩解地區協(xié)調難題；通過(guò)黨政領(lǐng)導統籌協(xié)調來(lái)緩解部門(mén)協(xié)調難題。河長(cháng)制是一項解決復雜協(xié)同難題的河湖管理機制，是中國特色的水資源綜合管理和流域綜合管理方案。

 

　　河長(cháng)制的經(jīng)驗案例有重要的理論啟示：制度是在立足國情的基礎上長(cháng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內生性演化的結果，制度安排不能指望搬來(lái)一座“飛來(lái)峰”，只有根植于中國土壤，內嵌于中國社會(huì )的制度才有生命力，因此我們一定要根據國情水情探索適合自身的水治理制度。

 

　　PartⅣ 水治理現代化：未來(lái)體制演進(jìn)展望

 

　　黨的十八屆三中全會(huì )提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九屆四中全會(huì )進(jìn)一步提出了堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的總體目標和時(shí)間表。在國家治理現代化的總體部署下，需要從戰略上謀劃和推進(jìn)我國水治理體系和治理能力的現代化。

 

　　2011年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出，到2020年基本建成四大體系：一是防洪抗旱減災體系；二是水資源合理配置和高效利用體系；三是水資源保護和河湖健康保障體系；四是有利于水利科學(xué)發(fā)展的制度體系。近10年來(lái)，中國各行業(yè)都在加速制度變革。2016年，中央文件已經(jīng)指出，各領(lǐng)域具有四梁八柱性質(zhì)的改革主體框架已經(jīng)基本確立。從水利發(fā)展需求與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的關(guān)系來(lái)看，中國已經(jīng)進(jìn)入“水利綜合治理”新時(shí)期，水利發(fā)展需求目前處于第III階段,即多種需求持續增長(cháng)的階段，也就是水利綜合治理時(shí)期(見(jiàn)圖1)。當前需要進(jìn)一步加快建立健全水治理體制機制，全面建立與發(fā)展階段相適應的科學(xué)制度體系。