●“河長(cháng)+檢察長(cháng)”這種協(xié)作機制嘗試通過(guò)納入檢察機關(guān)的司法作用，來(lái)進(jìn)一步提升“河長(cháng)制”在河湖系統保護和水生態(tài)環(huán)境持續改善方面的效用發(fā)揮。
●目前，“河長(cháng)+檢察長(cháng)”的治理模式已在全國范圍內獲得廣泛推廣，拓寬了檢察公益訴訟的案件來(lái)源，提升了檢察監督的效能。
●跨區域司法大數據共享、分析和應用機制尚未有效建立，如何協(xié)調生態(tài)環(huán)境資源損害行為地和結果發(fā)生地的辦案訴求差異等，都成為亟須解決的問(wèn)題。
伴隨公共治理的深化，對環(huán)境利益的維護在我國被予以突出強調。傳統高耗能、高污染和高排放的經(jīng)濟發(fā)展模式，一味追求GDP增長(cháng)的公共治理路徑以及生態(tài)環(huán)境系統自身的高度復雜，都成為掣肘環(huán)境治理迅速、有效推行的因素。也是在此背景下，“河長(cháng)制”被作為地方環(huán)境治理的創(chuàng )新模式獲得廣泛推廣。
“河長(cháng)制”最初因太湖藍藻事件而在江蘇發(fā)端，后被作為有益經(jīng)驗而在全國推廣。這種制度的要點(diǎn)在于：各?。ㄗ灾螀^、直轄市）設立總河長(cháng)，由黨委或政府主要負責人擔任；各?。ㄗ灾螀^、直轄市）行政區域內主要河湖設立河長(cháng)，由省級負責人擔任；各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長(cháng)，由同級負責人擔任。各級河長(cháng)負責組織領(lǐng)導相應河湖的管理和保護工作。尤其是河流治理的規劃編制、督促和落實(shí)人員、項目以及資金的到位。“河長(cháng)制”之所以取得顯著(zhù)效果的原因在于：其一，它將環(huán)境治理尤其是河流治理的目標和責任細致落實(shí)到了地區行政首長(cháng)身上，既確保了環(huán)境治理的權威性，也使資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等生態(tài)文明建設指標被切實(shí)納入各級政府工作的考核評價(jià)體系；其二，它有效促成了河流水域的協(xié)同共治，這種協(xié)同共治不僅含括不同地區，也含括不同部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)。因為省級政府首長(cháng)作為總河長(cháng)，而不同級別的政府首長(cháng)和涉水各部門(mén)負責人擔任不同層級的“河長(cháng)”，地區和部門(mén)沖突通過(guò)聯(lián)席會(huì )議予以協(xié)調和解決，由此也促成了水環(huán)境跨流域跨部門(mén)的協(xié)同治理；其三，它還創(chuàng )新性地引入了地方在環(huán)境治理上的“黨政同責”機制，即黨委主要領(lǐng)導同樣需作為河長(cháng)承擔生態(tài)治理責任。
“河長(cháng)制”獲得廣泛推廣后，在此基礎上又衍生出“河長(cháng)+檢察長(cháng)”的升級版協(xié)作機制。與此前的“河長(cháng)制”相比，這種協(xié)作機制嘗試通過(guò)納入檢察機關(guān)的司法作用，來(lái)進(jìn)一步提升“河長(cháng)制”在河湖系統保護和水生態(tài)環(huán)境持續改善方面的效用發(fā)揮。而其基礎又是借助檢察公益訴訟制度。在各級河長(cháng)辦公室與檢察機關(guān)聯(lián)合印發(fā)的有關(guān)協(xié)作機制如何展開(kāi)的指導性意見(jiàn)中，協(xié)同領(lǐng)導、信息共享、辦案協(xié)作、聯(lián)合工作、日常聯(lián)絡(luò )等工作方式被作為協(xié)作機制的具體展開(kāi)形式漸漸形塑出來(lái)。所謂協(xié)同領(lǐng)導，即各級河長(cháng)與檢察長(cháng)對水域治理的重點(diǎn)工作和重點(diǎn)案件，通過(guò)聯(lián)合巡查、聯(lián)席會(huì )議等方式進(jìn)行協(xié)同領(lǐng)導、統籌規劃；而信息共享和辦案協(xié)作則強調雙方在案件線(xiàn)索、巡查結果和整改反饋等方面都應互相溝通、雙向移送；聯(lián)合工作、日常聯(lián)絡(luò )也旨在確保這種協(xié)同機制能夠有效發(fā)揮作用。
目前，“河長(cháng)+檢察長(cháng)”的治理模式已在全國范圍內獲得廣泛推廣，被認為拓寬了檢察公益訴訟的案件來(lái)源，且提升了檢察監督的效能。生態(tài)環(huán)境公益訴訟一直以來(lái)都是檢察機關(guān)強化行政公益訴訟的重點(diǎn)范疇。行政訴訟法第25條的規定也同樣意味著(zhù)檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護方面所應承擔的積極職責，它與檢察機關(guān)對于生態(tài)環(huán)境資源刑事犯罪的追究以及提起環(huán)境民事公益訴訟一起，成為檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境方面所應承擔的積極司法保障職能。
與其他的檢察公益訴訟相比，建立“河長(cháng)+檢察長(cháng)”制度之后的環(huán)境檢察公益訴訟表現出如下特點(diǎn)和優(yōu)勢：其一，它將檢察行政公益訴訟的前置程序與恢復性司法理念在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域予以有效整合。檢察公益訴訟的前置程序意味著(zhù)，當檢察機關(guān)發(fā)現行政機關(guān)“違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會(huì )公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。此項前置程序設置的原因主要在于在檢察行政公益訴訟被提起之前，為行政機關(guān)提供再次履職的機會(huì )，由此保障程序經(jīng)濟和節約司法資源。但在環(huán)境公益訴訟中，前置程序的運用本質(zhì)上還有盡早完成環(huán)境修復，避免污染擴大的考慮。這一點(diǎn)也是“恢復性司法理念和實(shí)踐”在近期的檢察公益訴訟工作中被予以特別強調的背景，而“河長(cháng)+檢察長(cháng)”的有效聯(lián)動(dòng)、協(xié)作辦案也被證明，能夠有效破解生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域恢復性司法的難題；其二，生態(tài)環(huán)境治理是一項系統工程，需要國家機關(guān)上下一體推動(dòng)。“河長(cháng)制”所調動(dòng)的主要是行政資源和行政系統，此外還主要通過(guò)“黨政同責”將各級黨組織納入生態(tài)環(huán)境的治理體系。“河長(cháng)+檢察長(cháng)”制度則在此基礎上納入了司法系統，強化了生態(tài)環(huán)境保護方面的司法責任與司法保護，由此也使生態(tài)環(huán)境的國家綜合治理體系更加完備；其三，這種創(chuàng )新性制度的出現也同樣推進(jìn)了檢察行政公益訴訟制度的具體塑成與細化。我國的檢察行政公益訴訟確立時(shí)間尚短，制度也僅是初具端倪，因此需結合各個(gè)領(lǐng)域的具體實(shí)踐進(jìn)行形塑和磨礪。而“河長(cháng)+檢察長(cháng)”制度的實(shí)踐恰好為生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的制度塑成提供了場(chǎng)域和基礎。在推行這種協(xié)作制的過(guò)程中，最高檢曾出臺《關(guān)于長(cháng)江經(jīng)濟帶檢察機關(guān)辦理長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見(jiàn)》，明確跨省案件統一管轄和線(xiàn)索移送等五個(gè)方面20條具體措施。為解決生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域案件鑒定難、費用高的問(wèn)題，最高檢還增加環(huán)境資源領(lǐng)域專(zhuān)業(yè)鑒定機構，推出檢察公益訴訟中不預收鑒定費的鑒定機構。此外，各地檢察機關(guān)還堅持以問(wèn)題為導向，通過(guò)“建立臺賬、拉條掛賬、整改銷(xiāo)號”等獨具特色的制度，形成符合本地方特點(diǎn)的環(huán)境治理手段，并推進(jìn)生態(tài)環(huán)境資源問(wèn)題的集中治理。而在檢察系統內部，同樣針對環(huán)境污染問(wèn)題的擴散性特點(diǎn)而進(jìn)行跨省域的檢察協(xié)作與檢察保護，例如重慶、四川、云南、貴州四省市檢察機關(guān)共建的赤水河、烏江流域跨區域的生態(tài)環(huán)境保護檢察協(xié)作機制。上述制度創(chuàng )新都為我國檢察行政公益訴訟的持續推進(jìn)和制度提升提供基礎。
但任何制度創(chuàng )新都會(huì )遭遇實(shí)施困難，也需要在化解與克服困難時(shí)再反復進(jìn)行制度整飭與調試。從目前既有的“河長(cháng)+檢察長(cháng)”制度的實(shí)踐來(lái)看，這一制度的有效運作同樣遭遇如下問(wèn)題：其一，行政與司法的協(xié)作尚未在檢察行政公益訴訟的制度框架下具體形成。盡管“河長(cháng)+檢察長(cháng)”制度的核心在于行政與司法的協(xié)作機制，但目前實(shí)踐中的這種協(xié)作只是通過(guò)聯(lián)合巡查、聯(lián)席會(huì )議等工作聯(lián)絡(luò )方面展開(kāi)，并未形成有利于環(huán)境檢察公益訴訟有效開(kāi)展的具體制度。也因此制度化水平不夠，行政與司法的協(xié)作就常常出現協(xié)作不深入、信息共享不及時(shí)、聯(lián)動(dòng)辦案不緊密等問(wèn)題，也常常流于協(xié)作的形式；其二，在檢察系統內部，檢察行政公益訴訟被作為生態(tài)檢察工作的重要一環(huán)予以強調，檢察系統也著(zhù)力于促成以刑事檢察、公益訴訟檢察為主導，民事檢察、行政檢察為補充的基本格局，但刑事檢察與公益訴訟檢察如何有效銜接，尤其是與行政公益訴訟如何銜接，目前同樣未達成制度性共識和統一處理方式；其三，無(wú)論是“河長(cháng)制”還是“河長(cháng)+檢察長(cháng)”制度，都根據環(huán)境治理的跨區域特點(diǎn)，著(zhù)眼于建立跨區域的協(xié)作機制。但相比行政系統內部的跨區域協(xié)作，跨區域檢察辦案卻遭遇很多制度性障礙。例如，跨區域司法大數據共享、分析和應用機制尚未有效建立，對跨省市環(huán)境犯罪和違法的空間分布和轉移態(tài)勢進(jìn)行細致分析、聯(lián)合發(fā)布數據分析報告，形成共管共治等機制尚不健全，跨省的環(huán)境行政公益訴訟由哪個(gè)檢察機關(guān)具體提起，如何協(xié)調生態(tài)環(huán)境資源損害行為地和結果發(fā)生地的辦案訴求差異等，都成為亟須解決的問(wèn)題；其四，完整的檢察行政公益訴訟不可缺失的一環(huán)是由法院來(lái)對檢察機關(guān)提起的檢察行政公益訴訟進(jìn)行審查，但目前的“河長(cháng)+檢察長(cháng)”制度因為重點(diǎn)在于塑成行政與檢察的協(xié)作，因此在制度設計上未充分考慮法院的司法審判體制，這就導致某些創(chuàng )新性制度，例如跨流域的生態(tài)環(huán)境保護檢察機制與法院對于環(huán)境類(lèi)案件的集中管轄之間相互抵牾，這也在很大程度上弱化了跨流域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制所欲追求的整體化和系統性目標。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，“河長(cháng)+檢察長(cháng)”制度的創(chuàng )新雖然在實(shí)踐中帶來(lái)積極成效，卻也需要不斷進(jìn)行實(shí)踐磨礪和制度調試。
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