北京回龍觀(guān)距離互聯(lián)網(wǎng)巨頭扎堆的后廠(chǎng)村僅10公里，駕車(chē)要20分鐘，就算步行也不會(huì )超過(guò)兩小時(shí)。但若在雨后，情況就不同了。2018年7月16日，北京迎來(lái)暴雨，回龍觀(guān)育知東路輕軌橋下，積水沒(méi)過(guò)車(chē)頂，部分區域水深達3米。
次日上午，住在回龍觀(guān)的鄒玥(化名)開(kāi)車(chē)去后廠(chǎng)村上班，一路上“不是淹了就是堵了”，經(jīng)過(guò)生命科學(xué)園地鐵站時(shí)，她看到13號線(xiàn)高架“像水簾洞一樣往下潑水”。最終抵達公司時(shí)，距離她出門(mén)已過(guò)去三個(gè)半小時(shí)。
為了緩解城市內澇，2015年以來(lái)，中國先后兩批把30個(gè)城市列為海綿城市試點(diǎn)。然而未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)期內，中國城市仍將飽受內澇影響。中規院(北京)規劃設計公司生態(tài)市政院院長(cháng)、住房和城鄉建設部海綿城市建設技術(shù)指導專(zhuān)家委員會(huì )委員王家卓說(shuō)，完全完成海綿城市建設的目標，徹底補齊城市排水防澇設施的短板，可能還要20年。
2018年7月16日，北京昌平回龍觀(guān)地區強降雨后，一些路口、路段出現不同程度積水。
城市建設欠賬
回龍觀(guān)是北京北部人口聚集度最高的一個(gè)區域，34平方公里的土地上，居住著(zhù)近50萬(wàn)人口。當地居民認為，像這樣一個(gè)灰色建筑高度密集的區域，發(fā)生內澇是在意料之中的。
就在鄒玥開(kāi)始三個(gè)半小時(shí)的“跋涉”時(shí)，北京海淀區一所高校的大二學(xué)生劉真真正準備去上課。蹚水去教學(xué)樓前，她看了眼高德地圖的“積水地圖”，發(fā)現五環(huán)內布滿(mǎn)密密麻麻的小水滴，這些代表積水位置的小水滴，在五環(huán)至六環(huán)之間逐漸變得稀疏。
積水地圖顯示，7月16日至17日，北京市的積水點(diǎn)超過(guò)100個(gè)，其中重度積水地區集中在西北五環(huán)外的西二旗。
內澇是傳統城市建設模式所遺留下的歷史欠債。過(guò)去幾十年來(lái)，大量湖泊、濕地被填平，土地被硬化，而地下管網(wǎng)卻設計標準偏低、維護不足，一旦降雨量超過(guò)管網(wǎng)承載力，積水無(wú)處可去，便形成內澇。
海綿城市是指通過(guò)自然和人工方式合理集蓄、儲存和利用雨水資源，實(shí)現城市下雨時(shí)吸水、干旱時(shí)放水的設計目標，從而減輕管網(wǎng)壓力，此外也可減緩熱島效應和霧霾的影響，對水質(zhì)改善起到作用。
劉真真的家鄉江西省萍鄉市是第一批海綿城市試點(diǎn)之一。2015年4月，財政部、住建部、水利部將重慶、武漢、常德、萍鄉等16座城市列入海綿城市建設試點(diǎn)。一年后，第二批海綿城市建設試點(diǎn)公布，包括北京、天津、上海等14座城市。對這些試點(diǎn)城市，中央財政將給予專(zhuān)項資金補助，為期三年，直轄市每年6億元，省會(huì )城市每年5億元，其他城市每年4億元。
據《財經(jīng)》記者不完全統計，今年以來(lái)，30個(gè)試點(diǎn)城市中已有27個(gè)發(fā)生過(guò)積水內澇。不過(guò)需要注意的是，由于每座試點(diǎn)城市中海綿城市項目?jì)H占建成區面積的一部分，因此試點(diǎn)城市發(fā)生內澇，并不能完全歸咎于該城市的海綿城市建設質(zhì)量。
長(cháng)沙市海綿城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新戰略聯(lián)盟秘書(shū)長(cháng)劉波認為，目前的海綿城市項目面積過(guò)小且不成體系、過(guò)于碎片化，所以難以發(fā)揮應有的功能。
作為一名長(cháng)期研究海綿城市的專(zhuān)家，王家卓常遇到別人問(wèn)，“你看海綿城市也沒(méi)有用，還是內澇。”王家卓感到納悶：一個(gè)人已經(jīng)餓了好幾天，你現在給他吃一塊餅干，問(wèn)他吃飽沒(méi)，他說(shuō)沒(méi)吃飽，所以得出一結論說(shuō)餅干沒(méi)有用?
“內澇現象正說(shuō)明了海綿城市工作的重要性和緊迫性，越是這樣，越說(shuō)明還是干得不夠，應盡快用新的理念補齊城市排水基礎設施短板，還上歷史的欠賬。”王家卓說(shuō)。
據王家卓介紹，中國600多個(gè)城市的建成區面積為5萬(wàn)多平方公里，而30個(gè)試點(diǎn)城市所申報的海綿城市項目面積只有數百平方公里，“就算這幾百平方公里都做好了，也解決不了那么多的內澇問(wèn)題”。
根據國務(wù)院的要求，到2020年，各城市應有20%的面積達到海綿城市建設要求，到2030年達到80%的面積。王家卓認為，實(shí)際情況中部分城市“行動(dòng)稍微慢一些”，還需要考慮到實(shí)施中的技術(shù)制約和資金等問(wèn)題。
“數學(xué)題做成了歷史題”
與傳統的上凸式綠化帶不同，常德技師學(xué)院的綠化帶低于路面，綠化帶中央有一道蜿蜒的溝渠，使整個(gè)綠化帶如同一個(gè)變形的漏斗，設計者稱(chēng)之為滲水洼地，這在海綿項目中并不少見(jiàn)。
滲水洼地下另有文章。除了最上一層用于供養植物的種植土外，往下還有數層不同質(zhì)地和大小的土壤，以此達到滯留和凈化雨水的效果。在經(jīng)過(guò)人工配比的土壤底下，埋藏著(zhù)一種特殊的管道——盲管。當土壤無(wú)法接納更多雨水時(shí)，這種管體上帶有小孔的管道就會(huì )發(fā)揮作用，它把多余的雨水吸收進(jìn)去并輸送至滲水洼地下的調蓄池。當雨水不足時(shí)，調蓄池的積水又可重新補給綠化帶，從而達到雨水再利用的功能。設計者也考慮到了極端雨水天氣，調蓄池同時(shí)連接著(zhù)市政管網(wǎng)，當積水超過(guò)其承載能力后，可以將多余的積水排往市政管網(wǎng)。
海綿城市的功能通過(guò)綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施來(lái)實(shí)現，上述滲水洼地就是一個(gè)典型案例。相比傳統管道單一的排水功能，海綿項目能夠有效利用雨水資源。
不過(guò)，要讓滲水洼地達到預想效果并不簡(jiǎn)單。常德技師學(xué)院是常德市的海綿建設項目之一，由德國漢諾威水協(xié)進(jìn)行設計。
德國漢諾威水協(xié)工作人員楊昶告訴《財經(jīng)》記者，為了確保庭院內“每一塊硬化地面的水都有地方可去”，需要已有數據和實(shí)驗來(lái)計算出綠化帶面積大小、調蓄池的體積以及采用哪種土壤、配比多少。
“海綿城市很講究精細”，德國漢諾威水協(xié)工作人員鄭能師做了一個(gè)形象的比喻，“海綿城市是一道數學(xué)題，不是歷史題。”
而有的施工單位卻“把數學(xué)題做成了歷史題”。德國漢諾威水協(xié)總經(jīng)理彭赤焰坦言，在近兩年的工作中，如何保證施工質(zhì)量以及設計理念的貫徹是他們的一大挑戰。
常德市海綿城市建設領(lǐng)導小組辦公室副主任李遠國告訴《財經(jīng)》記者，在常德市另一個(gè)海綿項目中，由于施工團隊把標高搞錯了，最后發(fā)生了污水倒灌的情況。
滲水磚常用于海綿項目，具有滲水性，價(jià)格也高于普通磚。劉波在常德市政府從事過(guò)海綿城市相關(guān)工作，他曾目睹工人裝滲水磚操作不規范，滲水磚下面鋪了一層幾厘米厚的泥土，底下實(shí)際上還刷著(zhù)一層水泥。這類(lèi)工程有海綿之名卻無(wú)海綿之實(shí)。
施工單位則對設計單位抱有怨言。有的設計單位根據項目資料畫(huà)圖紙，無(wú)法考慮到施工地點(diǎn)的實(shí)際情況，比如工人挖開(kāi)地面碰到一個(gè)圖紙沒(méi)有納入的問(wèn)題，施工就可能很難開(kāi)展下去。
北京通州的做法或許值得借鑒，為了解決施工過(guò)程中的技術(shù)問(wèn)題，通州區海綿辦引進(jìn)了一批國內海綿城市的專(zhuān)業(yè)人才，組建了通州區海綿辦技術(shù)中心。每位專(zhuān)家負責數個(gè)項目，定期到工地查看施工情況，進(jìn)行質(zhì)量檢驗和指導，并對項目全過(guò)程進(jìn)行把控。
海綿城市項目完成后，運營(yíng)維護是一大難題。
7月底，《財經(jīng)》記者走訪(fǎng)通州區海綿項目發(fā)現，有的滲水洼地上，出現了大片植物被踩踏的痕跡。在常德，原本承擔凈化水質(zhì)功能的生態(tài)濾池內，蘆葦肆虐生長(cháng)，中間夾雜著(zhù)大量枯萎的葉子，而部分項目的水質(zhì)也出現了反彈。7月26日，家住穿紫河邊的常德市政協(xié)委員彭梅華建言，穿紫河“改造后的部分區域水體水質(zhì)有反彈的苗頭，建議及時(shí)整改”。
通州區海綿辦負責人蔡殿卿介紹，除個(gè)別PPP項目外，目前通州區尚無(wú)團隊專(zhuān)門(mén)負責海綿項目的維護。李遠國則表示，常德已成立市政海綿管理局，但由于缺少資金，目前尚未開(kāi)始運維工作。
通州區海綿辦技術(shù)中心的工作人員張超稱(chēng)，海綿項目需要定期進(jìn)行維護，相比植物的維護，對透水磚、盲管等的運行和維護更為專(zhuān)業(yè)化，不能簡(jiǎn)單交由小區物業(yè)完成。比如透水磚，要定期用高壓水槍進(jìn)行沖洗，否則透水性會(huì )大打折扣。
從技術(shù)上來(lái)講，對海綿項目、城市管網(wǎng)進(jìn)行維護不難實(shí)現，現在很多地方的管網(wǎng)之所以處于維護很差的狀態(tài)，原因有三：沒(méi)有機制、沒(méi)有人員、沒(méi)有經(jīng)費。
資金問(wèn)題怎么解決?
湖北經(jīng)濟學(xué)院物流與工程管理學(xué)院副院長(cháng)倪燕翎曾對武漢的海綿城市試點(diǎn)建設開(kāi)展調研，她發(fā)現，資金嚴重不足是海綿城市建設的最大挑戰。
“市政項目是最燒錢(qián)的，動(dòng)輒上億。武漢市正在大力推進(jìn)軌道交通建設，哪里有多余的資金來(lái)發(fā)展海綿城市?”倪燕翎說(shuō)，武漢市海綿城市建設依然停留在傳統的政府主導、政府出錢(qián)、政府建設、政府管理、政府運營(yíng)的模式，這對財政無(wú)疑是巨大的考驗。
劉波認為，三年試點(diǎn)期滿(mǎn)后，試點(diǎn)城市若失去中央財政給予的專(zhuān)項資金補助，缺錢(qián)問(wèn)題會(huì )更加突出。
一名住建系統官員告訴《財經(jīng)》記者，現階段海綿城市建設的資金來(lái)源有四：一是爭取國家支持資金;二是爭取國開(kāi)行低息貸款和發(fā)行債券;三是按PPP方式以特許經(jīng)營(yíng)權融資，列入政府中長(cháng)期預算;四是結合地塊開(kāi)發(fā)，提出海綿城市開(kāi)發(fā)理念和驗收標準，由項目埋單。
以常德為例，海綿城市建設試點(diǎn)總面積36.1平方公里，計劃總投資78.15億元，涵蓋水系治理、防洪排澇、供水、截污治污、海綿院落等148個(gè)項目。據常德市財政局經(jīng)建科科長(cháng)歐陽(yáng)志介紹，整體投資由三方面構成，常德市、區兩級財政投資46億元，中央財政補貼12億元，社會(huì )投資20多億元。
李遠國提供了另一組數據，過(guò)去13年里，常德市海綿城市建設總投資不少于400億元。
在引入社會(huì )資本方面，常德市曾開(kāi)展海綿PPP項目，以拉長(cháng)政府的投資期，解決政府當下資金不足的問(wèn)題。不過(guò)，倪燕翎認為，隨著(zhù)國家逐步規范PPP項目，暫時(shí)看不到民間資本進(jìn)入海綿項目的希望。
這種情況下，如何省錢(qián)是許多地方財政部門(mén)首要的考慮。歐陽(yáng)志告訴《財經(jīng)》記者，常德市財政局是按照改造面積來(lái)計算設計費，改變了過(guò)去按項目投資來(lái)算設計費的做法，從源頭上把控資金，財政局事先確定項目投資標準。同時(shí)，在施工現場(chǎng)進(jìn)行把關(guān)，在保證效果的前提下建議其使用資金少的方案。
中國規劃設計院水院副院長(cháng)劉廣奇認為，對于一個(gè)新建小區而言，采用海綿比不采用所增加的費用并不多，僅占3%左右，實(shí)際上項目開(kāi)發(fā)商是可以承受這筆費用的。
常德市就采用了這種做法。歐陽(yáng)志說(shuō)，對于新建小區，常德市要求開(kāi)發(fā)商按照海綿城市來(lái)進(jìn)行規劃建設，不符合要求的就不發(fā)施工許可證。在老舊小區的海綿改造方面，由常德市政府出資八成，小區業(yè)主出資兩成。
現在的問(wèn)題集中于海綿改造項目，因為這類(lèi)項目需要單獨資金渠道。劉廣奇說(shuō)，海綿改造項目可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是公共服務(wù)類(lèi)的，河道治理、公園整治、濕地建設等大海綿，以政府主導的形式開(kāi)展。另一類(lèi)是小區改造，老舊社區可結合棚改進(jìn)行海綿改造，但劉廣奇不建議單獨對近十年內建造的小區進(jìn)行海綿改造。一些地方的PPP項目已經(jīng)停工，主要是城市財政壓力大，他建議財政比較好的城市繼續采用PPP模式。
常德市提供了一個(gè)解決海綿城市投入的方案。據歐陽(yáng)志介紹，這幾年里，常德市土地升值的費用以及房地產(chǎn)方面的稅收幾乎可以平衡政府的投資。常德正在利用穿紫河水上風(fēng)光帶、德國風(fēng)情街、常德河街等海綿建設成果發(fā)展旅游，并計劃將這些項目的收益反哺至新的海綿項目建設以及運維當中。
另有觀(guān)點(diǎn)認為，執行雨水排放收費制度可推動(dòng)海綿城市建設。美國、德國等多個(gè)國家地區就執行了雨水排放收費制度。德國結合當地的降雨狀況、業(yè)主所擁有的不透水面積計算出應繳納的雨水費，收取標準為每年0.63歐元-2歐元/平方米不等。按照住建部的部署，今后要借鑒國外做法，研究實(shí)施雨水排放收費制度，在籌集建設資金方式上由政府單一渠道轉向社會(huì )多渠道籌資。
但雨水很難量化，如果采取雨水排放收費制度，還要給每戶(hù)裝上設備來(lái)衡量雨水量，這又是一筆很大的投資。因此，劉廣奇認為雨水排放收費制度難以推行。
彭赤焰則認為，海綿城市完全依賴(lài)市場(chǎng)資金是很困難的，因為排水系統是城市的基礎設施。“這是一個(gè)政府必須完成的為民服務(wù)的工作。”E20研究院執行院長(cháng)薛濤也認為，目前污水廠(chǎng)、管網(wǎng)都來(lái)自財政支付，垃圾費也還沒(méi)收，所以還不是推行雨水排放收費制度的時(shí)機。
“還有一個(gè)極大的潛力沒(méi)有開(kāi)發(fā)，就是每個(gè)居民的動(dòng)力。”彭赤焰補充，其實(shí)許多海綿措施不需要高科技，可以讓每個(gè)居民參與自己小區的雨水蓄留綠化建設。比如，老城區可以發(fā)動(dòng)居民挖植草溝，去購買(mǎi)綠色屋頂的材料、種花種菜。政府可以給予一定的鼓勵和組織。
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