水是基礎性自然資源和戰略性經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，是人類(lèi)和一切生物賴(lài)以生存的基本物質(zhì)條件。早在1977年，聯(lián)合國就向全世界發(fā)出嚴重警告：水資源短缺不久將成為一個(gè)比石油危機更可怕的社會(huì )危機，因為水資源沒(méi)有任何物質(zhì)可以替代。
中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，與美國、加拿大、澳大利亞等國家“水資源占世界比重遠遠大于人口所占比重”的充沛條件相反，中國要用僅占世界6%的水資源養活世界20%的人口，人均水資源量(涵蓋著(zhù)一個(gè)國家從工業(yè)到農業(yè)到刷牙洗臉的全部用水量)僅為世界平均水平的28%。按目前實(shí)行的“最嚴格水資源管理制度”，我國2020、2030年“用水總量控制目標”必須控制在人均大約500立方米/年，按照國際標準屬于“嚴重缺水”狀態(tài)。那么，在如此嚴苛的水資源約束下，如何保障糧食安全、完成工業(yè)化并實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展，對中國乃至世界都是前所未有的挑戰。
英國《金融時(shí)報》2014年就曾報道“唯一能阻止中國奇跡的就是水”，2018年3月則進(jìn)一步報道：“中國缺水危機迫在眉睫，可能產(chǎn)生比人口結構變化、債務(wù)問(wèn)題和去杠桿嚴重得多的經(jīng)濟、社會(huì )后果。你可以印鈔票，但印不出水。”同時(shí)提出很大困惑，“為什么缺水在中國不是經(jīng)濟前景研究的一個(gè)核心議題?不被認為是對經(jīng)濟增長(cháng)、進(jìn)而對中國實(shí)力的一個(gè)制約因素?”
我國正處于“決勝全面小康社會(huì )、建設社會(huì )主義現代化強國、實(shí)現中華民族偉大復興”的關(guān)鍵階段，比歷史上任何時(shí)候都更需要清醒地認識自身的國情和水情，尤其需要看到：嚴重缺水的危機已經(jīng)離我們如此之近;沒(méi)有水，經(jīng)濟發(fā)展、糧食安全、生態(tài)保護都將“皮之不存，毛將焉附”，從根本上盡快解決水資源短缺的嚴重制約已是生態(tài)文明建設、維護國家安全的當務(wù)之急。
亟須高度重視我國異常嚴峻的水資源短缺形勢
我國人均水資源量很少且水資源的時(shí)空分布嚴重不均
雖然我國每年地表徑流水資源總量位居世界第六，但人均水資源量只有2063立方米，僅為世界平均水平的28%，是美國的20%、巴西的8%、加拿大的2%(見(jiàn)表1)。
除了人均占有量嚴重不足外，我國水資源的時(shí)空分布也極不均衡。一是水資源的空間分布與土地、人口和生產(chǎn)力布局嚴重錯位。長(cháng)江以北的耕地面積占全國64%、人口占46%、GDP占44%，而擁有的水資源卻僅占19%;長(cháng)江以南耕地占全國36%、人口占54%，而水資源占有卻高達81%。“人地水”不平衡的矛盾在京津冀和西南諸河地區表現得最為明顯：京津冀地區水資源僅占全國1%，卻承載著(zhù)全國2%的耕地、8%的人口和11%的經(jīng)濟總量，而西南諸河地區耕地僅占全國1.8%，人口僅占1.5%，卻擁有全國21.6%的水資源。
二是水資源量年際差別大，年內分配則相差更為懸殊，致使洪旱災害的威脅特別嚴重。地表徑流在時(shí)間上的集中程度反映了水資源的優(yōu)劣。我國每年汛期(5月—8月)的地表徑流量占全年70%左右(海河、黃河部分地區超過(guò)80%，西北諸河地區高達90%)，使本來(lái)就嚴重不足的水資源量中，2/3以上都是威脅人們生命財產(chǎn)的洪水徑流量，而冬春季節的枯水又導致農業(yè)干旱。我國自古以來(lái)洪旱災害頻發(fā)，尤以長(cháng)江、黃河流域嚴重。
水資源短缺造成嚴重的生態(tài)問(wèn)題并威脅著(zhù)國家安全
一是生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水之爭日益尖銳，糧食安全受到嚴峻挑戰。按目前的正常需要且不超采地下水的情況下，正常年份全國缺水量達每年500億立方米，全國600多座城市中2/3供水不足，嚴重缺水城市110座。北方“嚴重缺水”和“缺水”的12個(gè)省份，占全國農業(yè)產(chǎn)出的38%、發(fā)電量的50%、工業(yè)產(chǎn)值的46%，實(shí)際是長(cháng)期靠犧牲生態(tài)環(huán)境用水，來(lái)維持經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展用水需求。京津冀人均水資源量大大低于國際“嚴重缺水”的警戒線(xiàn)，70%用水依靠地下水超采，平均生態(tài)用水赤字高達90億立方米。
尤其需要關(guān)注的是糧食安全問(wèn)題。十九大報告特別強調“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。我國50%的耕地處于干旱半干旱地區，水資源保障對糧食安全舉足輕重，目前農業(yè)抵御洪旱災害的能力遠遠不夠。據統計，1970年以來(lái)每年都有干旱、洪災發(fā)生，嚴重時(shí)受旱面積超過(guò)全國耕地1/3，最小年也接近1億畝，每年平均減產(chǎn)糧食200億公斤，黃河流域的糧食減產(chǎn)尤為突出。近30年來(lái)全國總供水量的增加重點(diǎn)保障工業(yè)和城市需要，農業(yè)用水所占比重從1980年代的85%降至2016年的62%，但農業(yè)節省出來(lái)的水資源依然無(wú)法滿(mǎn)足工業(yè)化和城市化的發(fā)展速度。黃河分水協(xié)議早就面臨配額指標遠遠不夠的壓力，生產(chǎn)著(zhù)中國56%的小麥、25%的玉米的冀魯豫三省，必須靠超采地下水才能維持糧食生產(chǎn)，山東東營(yíng)稻農已被迫改養羊或種棉花。糧食安全面臨嚴峻挑戰。
二是深層地下水已嚴重超采，華北平原已成全世界最大的漏斗區。深層地下水很難更新、循環(huán)遲緩，因此在國際上并不屬于可利用的水資源范疇，我國地下水公報公布的也是淺層地下水開(kāi)采情況。然而，中國科學(xué)院測量與地球物理研究所利用重力衛星的最新觀(guān)測發(fā)現：華北平原地下水超采已高達每年60億~80億噸，80%以上是難以恢復的深層地下水，超采面積高達7萬(wàn)多平方公里，全國地下水超采已擴大到30多萬(wàn)平方公里。
地下水超采不像黑臭水體、空氣污染能馬上感覺(jué)到，但其后果卻非常嚴重：河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、地面沉降、海水倒灌，進(jìn)而導致地下水水質(zhì)持續惡化。目前全國已有50多個(gè)城市發(fā)生地面沉降和地裂縫災害，沉降面積高達9.4萬(wàn)平方公里;沿海地區頻頻發(fā)生海水倒灌，造成群眾引水困難、土地鹽漬化、農田減產(chǎn)或絕收，其中環(huán)渤海地區發(fā)展最為迅速，海水倒灌面積高達2457平方公里，比上世紀80年代末增加了62%。
“水電妖魔化”嚴重制約著(zhù)我國水安全保障能力提升
有研究表明：按照十九大確定的“2020年全面建成小康社會(huì )、2035年基本實(shí)現社會(huì )主義現代化、2050年建成社會(huì )主義現代化強國”的宏偉目標，我國2020年經(jīng)濟總量將比2010年翻一番，2050年將比2020年翻兩番。按照目前的耗水量，2020年將需要11500億立方米的水。根據《全國水資源綜合規劃(2010—2030)》，在保證河湖生態(tài)流量情況下，我國水資源可利用量?jì)H為8140億立方米。雖然“最嚴格水資源管理制度”已將2020、2030年總用水量分別限制在6700億和7000億立方米，但在當前人均用水量已低至“嚴重缺水”的情況下，靠“節水”來(lái)解決未來(lái)供需缺口注定是步履維艱，甚至是難以實(shí)現的(因為物理效率上的節水潛力并沒(méi)那么大)，除非放棄“糧食自主”等政策。
縱觀(guān)歷史，任何一個(gè)發(fā)達國家，若沒(méi)有特殊的氣候地理環(huán)境形成天然水資源的充足保證，幾乎無(wú)一例外都必須依靠水庫大壩蓄水、跨流域調水來(lái)解決水資源的供應問(wèn)題，即把豐水年/豐水期造成災害的洪水蓄存起來(lái)，變成枯水年/枯水期的寶貴水資源。目前除了修建水庫大壩，人類(lèi)還沒(méi)有其他手段解決天然水資源的時(shí)空分布不均矛盾。要從根本上解決我國的水資源短缺危機，當務(wù)之急不僅僅是“節流”——建設節水型社會(huì )，更重要的是“開(kāi)源”，即盡快建設一批大型調蓄水庫、提升我國水資源調控能力，從而大大增加我國可利用的水資源總量。
水資源比我國充沛得多的發(fā)達國家，都建立了遠高于我國的調控能力
2007年聯(lián)合國的調查結果顯示：除極個(gè)別特例以外，一個(gè)國家和地區的水庫蓄水能力和水電開(kāi)發(fā)程度越高，經(jīng)濟社會(huì )越發(fā)達，生態(tài)環(huán)境越好。目前世界人均庫容水平為580立方米，發(fā)達國家平均高達3200立方米，而發(fā)展中國家平均不足540立方米;世界水電開(kāi)發(fā)程度為35%，發(fā)達國家平均在70%以上(日本、法國、英國等水電開(kāi)發(fā)程度高達90%以上)，非洲地區水電開(kāi)發(fā)程度不足8%，我國和印度分別為39%和20%。以人均庫容和水電開(kāi)發(fā)程度為標志的水資源調控能力，在國際上不僅不存在什么“警戒線(xiàn)”，反而是越高越好!我國與部分典型國家的人均庫容對比如圖1所示。
盡管我國目前擁有的水庫數量位居世界第一，但99%是水資源調控能力不高的中小型水庫，所以人均庫容還很低，僅為發(fā)達國家平均水平的22%。
尤其值得關(guān)注的是國土面積、地表徑流總量相差不多的中美兩國在水資源調控能力上的巨大差距：中國9.8萬(wàn)座水庫的總蓄水量?jì)H為9000億立方米，而美國8.3萬(wàn)座水庫的總蓄水量高達14000億立方米;中國大型水庫只有756座(數量?jì)H占1%)，美國大型水庫高達8724座(數量占10.5%)，是我們的12倍;美國先天的人均水資源量是中國5倍，但后天建設的人均庫容水平則是中國7倍!
河流徑流的“調控能力”(即梯級水電開(kāi)發(fā)所獲得的調節庫容與河流年徑流量之比)，是衡量水資源管理水平的最典型指標。從表2可見(jiàn)，人均水資源量遠高于我國的美國、加拿大，主要河流的調控能力基本都在50%以上，美國密蘇里河和科羅拉多河、加拿大馬尼夸根河和拉格朗德河的調節庫容甚至高達河流年徑流量的102%~217%，河流水資源利用完全可以做到水旱由人、不必再聽(tīng)天由命。
水庫庫容足夠大，洪水就是資源和財富，反之就是危險和災害。歐美發(fā)達國家不僅從未進(jìn)入過(guò)所謂的“拆壩時(shí)代”，反而正因為有了充足的水庫庫容、建立了強大的水資源調控能力，所以能吸納更大的洪水、抵御更嚴重的干旱。美國科羅拉多河水資源開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵工程——胡佛大壩基本不泄洪，而我國長(cháng)江因汛期水量過(guò)于集中而調節庫容遠遠不夠，三峽大壩每年都要泄洪多次，上游每年高達4500億立方米的寶貴水資源，近千億立方米是作為汛期洪水被迫排進(jìn)大海，對水資源嚴重不足的我國來(lái)說(shuō)，是多么驚人的浪費。
“水電妖魔化”輿論有著(zhù)特殊的歷史背景
“水電妖魔化”本是上世紀60年代美蘇爭霸的產(chǎn)物。當時(shí)埃及嫌美國要價(jià)太高，將當時(shí)的世界第一大壩——阿斯旺大壩轉給蘇聯(lián)建造。為攻擊政治對手，美國發(fā)動(dòng)全世界詆毀阿斯旺大壩，國際上充斥著(zhù)大量反水庫大壩建設的“科研成果”。好在美國等西方發(fā)達國家已基本完成本國大型水電開(kāi)發(fā)，“水電妖魔化”并未傷及自身，但是對江河急需治理、水資源開(kāi)發(fā)程度還很低的發(fā)展中國家卻造成了嚴重影響。上世紀八九十年代，大壩防洪、供水、灌溉等正面效益完全被熟視無(wú)睹，而以偏概全、本末倒置地強調“水電破壞生態(tài)之罪”卻成了時(shí)髦。
進(jìn)入21世紀，面對全球20億人缺電、10億人缺飲用水的難題，水庫大壩對人類(lèi)社會(huì )不可替代的重大作用重新為人們所重視。自2004年起，聯(lián)合國、世界銀行等國際權威機構就不斷呼吁“投資儲水設施就是投資綠色經(jīng)濟”，“發(fā)達國家已擁有很多基礎設施及大壩，在應對極端天氣災害、保障水安全方面已有良好基礎;而發(fā)展中國家限于資金、技術(shù)、人力等因素，水庫大壩基礎設施還遠遠不足以提供所需的能源及水資源、支撐經(jīng)濟發(fā)展，建設新壩仍是當務(wù)之急”。
值得注意的是，當國際社會(huì )對水電發(fā)展的重大意義已經(jīng)正本清源并糾正“水電妖魔化”誤導的情況下，反水庫大壩建設的極端環(huán)保組織卻在我國異?；钴S起來(lái)。“十一五”期間，在我國經(jīng)濟快速發(fā)展急需電力支撐，而我國水電開(kāi)發(fā)程度連發(fā)達國家平均水平一半都不到的情況下，“中國水電開(kāi)發(fā)已嚴重過(guò)度、水電破壞生態(tài)”等各種欺騙性宣傳就在社會(huì )上甚囂塵上，導致水電建設成了眾矢之的、完全停滯長(cháng)達4年，每年相當于10億噸煤炭的清潔水能白白付諸東流，而煤炭消費卻以每年增加2億~3億噸的速度激增，長(cháng)江流域數十座核電站密集布陣、蓄勢待發(fā)。“水電妖魔化”輿論嚴重誤導了社會(huì )公眾、干擾了政府決策，導致一些事關(guān)國家長(cháng)治久安和生態(tài)環(huán)境保護的重大水電水利工程擱淺至今。
政策建議：如何實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展，盡早解除水資源的嚴重制約
將解決水資源短缺問(wèn)題的迫切性提到國家安全高度
國際經(jīng)驗表明：無(wú)論是水資源較為豐富的國家，還是相對缺乏的國家，其總用水量均經(jīng)歷了“庫茲涅茨曲線(xiàn)”變化過(guò)程，達到用水峰值時(shí)的人均GDP基本處于15000~20000美元(按購買(mǎi)力平價(jià)計)，且產(chǎn)業(yè)結構呈現出明顯的共性，即農業(yè)比重降為5%左右，工業(yè)為30%~40%，第三產(chǎn)業(yè)在60%以上。我國目前人均GDP和產(chǎn)業(yè)結構與此相比還有相當大的差距。
雖然自2012年實(shí)施“最嚴格水資源管理制度”后，我國總用水量增長(cháng)比較緩慢甚至還略有下降，但絕不能就此認為“我國用水總量的增長(cháng)態(tài)勢已得到全面遏制和扭轉”，也不能輕率地認為“實(shí)現2020年6700億立方米、2030年7000億立方米的用水總量控制目標幾乎毫無(wú)懸念”，亟須清醒地認識到：我國用水需求的峰值并未到來(lái)，目前的增長(cháng)緩慢是建立在“生產(chǎn)生活嚴重受限、生態(tài)用水出現嚴重赤字”基礎之上，未來(lái)10~20年經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與用水總量之間的矛盾仍將十分尖銳。保障我國水安全，當務(wù)之急不僅要整治黑臭水體、打好水污染防治攻堅戰，還要充分估計、及早應對我國已經(jīng)異常嚴峻的水資源短缺形勢。
盡早啟動(dòng)、部署事關(guān)國家安全的大型水電水利工程
按照目前可利用的水資源總量，我國“實(shí)現全面小康和社會(huì )主義現代化”只能在國際標準“嚴重缺水”情況下艱難前行。事實(shí)上我們并非別無(wú)選擇，因為目前的“總量控制目標”是在還有大量可調蓄的水資源白白流失情況下確定的。我國水資源調控能力與發(fā)達國家差距甚大，盡快建設一批骨干水源工程和江河連通工程，提高水資源調控水平和供水保障能力，是維護我國水資源安全迫切需要補齊的短板。
國際形勢復雜多變，我國要抓住寶貴的戰略機遇期，要謹防“水電妖魔化”輿論再次誤導政府決策。無(wú)論是制定“水資源開(kāi)發(fā)利用紅線(xiàn)”，還是“生態(tài)保護控制紅線(xiàn)”，當前亟需澄清一個(gè)重要問(wèn)題：“生態(tài)紅線(xiàn)”的劃定不能以犧牲“國家安全底線(xiàn)”和“人民的生存發(fā)展底線(xiàn)”為代價(jià)，不能把“水資源開(kāi)發(fā)”與“水資源使用或消耗”混為一談、把“水庫大壩的存在”與“保持河道生態(tài)流量”截然對立起來(lái)。
水庫大壩的本質(zhì)是水資源開(kāi)發(fā)(蓄豐補枯、解決天然水資源時(shí)空分布不均的矛盾)，目的是儲備水資源，而非消耗和使用(水力發(fā)電只是利用水流的落差發(fā)電、并未消耗一立方米水)。河道斷流、湖泊干涸的根本原因不是大水庫太多、截斷了河流，恰恰是大水庫太少、蓄水能力太低導致水資源嚴重供不應求。三峽建設前我國長(cháng)江枯水期最低流量不足4000立方米/秒，有了三峽水庫才使得最低流量不低于6000立方米/秒，正如聯(lián)合國報告所指出的“有了足夠的蓄水能力，才能實(shí)施生態(tài)調度，維護河流的健康生命”。
盡快完善有利于我國水資源開(kāi)發(fā)的管理體制和機制
大型水庫是現代社會(huì )不可缺少的重要基礎設施，水力發(fā)電只是水庫建設的副產(chǎn)品，和水資源調控是密不可分的整體。正因為水電開(kāi)發(fā)具有防洪、供水、灌溉、航運等任何其他能源都無(wú)法替代的巨大經(jīng)濟社會(huì )效益，所以在高度推崇市場(chǎng)化的美國、法國，大型水電開(kāi)發(fā)全部由國家主導，不允許私人資本進(jìn)入，以避免市場(chǎng)化下的惡性競爭、利益博弈阻礙水電開(kāi)發(fā)，影響國家的水資源調控。
當前，我國水電開(kāi)發(fā)“全部推向市場(chǎng)”導致國家整體利益和長(cháng)遠利益被局部利益、眼前利益的復雜博弈所取代，惡性競爭已經(jīng)讓國有水電企業(yè)不堪重負?？缡^河流開(kāi)發(fā)的不同地方政府之間的利益沖突、各涉水管理部門(mén)對水電工程綜合利用功能的不同訴求、地方政府訴求和企業(yè)承受能力之間的矛盾、電力市場(chǎng)消納的省際壁壘等諸多矛盾交織在一起。水電開(kāi)發(fā)企業(yè)不僅無(wú)法協(xié)調各種矛盾，反而陷入了“為盡社會(huì )責任出的錢(qián)越多、矛盾越大”的怪圈。水電新項目開(kāi)發(fā)的社會(huì )成本越來(lái)越高，在運水電站的電力消納又無(wú)法保證，企業(yè)投資積極性已嚴重挫傷，水電建設已明顯降速。
水電開(kāi)發(fā)直接關(guān)系著(zhù)我國的水安全，當前亟須從國家層面明確水電開(kāi)發(fā)對維護國家安全、建設生態(tài)文明不可替代的重大戰略意義，糾正水電開(kāi)發(fā)“過(guò)度市場(chǎng)化”的體制機制弊端，理順“政府與市場(chǎng)的關(guān)系”，使我國經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展盡早擺脫水資源短缺的嚴重制約。
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