第一批海綿城市試點(diǎn)建設今年即將迎來(lái)考核期，投融資的問(wèn)題仍然待解。
2015年起，中國正式開(kāi)始以試點(diǎn)的形式部署海綿城市建設。截至2017年底，中國已經(jīng)分兩批將30座城市列為國家級海綿試點(diǎn)城市，包括4個(gè)直轄市、23個(gè)地級市、2個(gè)國家級新區及1個(gè)縣級市。
不過(guò)，海綿城市建設資金需求量非常大，但目前的融資模式卻十分單一。據了解，目前試點(diǎn)海綿城市建設的資金來(lái)源主要是財政專(zhuān)項補貼、地方財政和社會(huì )資本，但大部分資金來(lái)源于政府補貼與地方財政，社會(huì )資本動(dòng)力不足。
海綿城市建設是一項系統性工程，項目流程長(cháng)、參與機構繁雜、資金需求量大，其商業(yè)模式的持續性能否保持卻需要打個(gè)大大的問(wèn)號。如何發(fā)揮企業(yè)和民間資本的優(yōu)勢？如何創(chuàng )新融資渠道？這是當前的海綿城市發(fā)展中需要思考的問(wèn)題。
投資主要靠財政
在城鎮化進(jìn)程中，城市的水生態(tài)環(huán)境正暴露出日益嚴重的挑戰：水污染、水資源短缺，以及城市的內澇災害。中國國家統計局資料顯示，由洪澇災害造成的經(jīng)濟、社會(huì )損失逐年增加，2016年洪澇造成的經(jīng)濟損失高達3640億人民幣，相當于全國GDP的0.5%。
傳統的城市建設方案已經(jīng)很難滿(mǎn)足與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展的要求，為了系統解決這些問(wèn)題，海綿城市的理念應運而生。2017年，中國住房和城鄉建設部在城市建設司下專(zhuān)門(mén)成立海綿城市辦公室，進(jìn)行海綿城市的指導建設工作。
首批海綿城市建設試點(diǎn)區域集中連片，廣泛分布在我國雨水年徑流總量控制率分區圖上的 II 區、III 區和 IV 區，多年平均降雨量不低于 400mm。
這些試點(diǎn)項目的總投資金額在27億至210億不等，根據規劃數據，建設投資為1～11億元/平方公里，平均投資為3.2億元/平方公里。這是一筆十分龐大的支出，據悉，試點(diǎn)海綿城市建設總規劃投資占 GDP 比重平均為 8. 4% 。
由于建設項目多、投資分散、周期長(cháng)，且海綿城市建設項目多屬于公益性項目，如舊城小區的改造等，回報收益率難以保證，導致大部分社會(huì )資本望而卻步，現在海綿城市試點(diǎn)項目仍以財政補貼為主。
由GWI國際水務(wù)智庫與格蘭富聯(lián)合發(fā)布的一份海綿城市白皮書(shū)顯示，國家級試點(diǎn)城市在財政政策上享有一定三年的專(zhuān)項資金補助，直轄市每年6億元，省會(huì )城市每年5億元，其他城市每年4億元，同時(shí)對于采用PPP模式達到一定比例的城市，將按上述補助基礎再獎勵10%。
除了國家級海綿城市試點(diǎn)項目以外，各省也逐漸設立了省級海綿城市建設試點(diǎn)。例如，2016年，河南省財政擬每年安排2億元支持8個(gè)試點(diǎn)城市的海綿城市建設，滾動(dòng)支持三年。
在財政支持以外，地方政府也在積極創(chuàng )新投融資模式。目前，國內運用PPP融資模式較為典型的是福州的案例。
在系統整治中心城區的43條黑臭水體過(guò)程中，福州按照不同的水系打包了7個(gè)互相獨立的PPP項目，投資額在11億至24億之間，分別簽約給國內幾家領(lǐng)先的水務(wù)公司，包括：北控水務(wù)、首創(chuàng )股份、中國水環(huán)境集團、清控人居、碧水源和桑德國際等。
這些項目都由水務(wù)公司領(lǐng)頭，和市政院以及建筑公司一起組成聯(lián)合體，對項目進(jìn)行調研、設計、投融資和運營(yíng)，運營(yíng)期限為15年，工程內容包括：水系整治、潔污收集（含配套管網(wǎng)）、生態(tài)修復過(guò)程等部分。
在這一PPP項目模式中，最后落實(shí)的還款方式是“根據績(jì)效進(jìn)行付費”。白皮書(shū)指出，這樣不僅借助了社會(huì )資本的力量，同時(shí)引入了更多的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和運營(yíng)管理經(jīng)驗，對于未來(lái)海綿城市的投融資方式具有很大借鑒價(jià)值。
不過(guò)，需要指出的是，在試點(diǎn)城市中，能夠順利實(shí)施PPP模式的并不多。目前，只有在將經(jīng)營(yíng)類(lèi)項目包含在內時(shí)，如新建和改造污水處理廠(chǎng)，PPP模式才有一定的吸引力。
白皮書(shū)指出，雖然PPP模式在中國大力實(shí)施，但是由于很多項目包含無(wú)收益性質(zhì)的環(huán)境類(lèi)服務(wù)項目，如河流整治、景觀(guān)美化等，導致這些項目除了政府提供的補貼政策支持之外，沒(méi)有明確的回報機制。
他山之石可否攻玉？
白皮書(shū)指出，除PPP模式之外，未來(lái)也可借鑒國外的創(chuàng )新融資手段，例如華盛頓特區發(fā)行的“環(huán)境影響力債券”。
在美國的華盛頓特區，供水和污水管理局（DC Water）在2016年末發(fā)行了美國首支“環(huán)境影響力債券”（Environmental Impact Bonds），在這一模式下，建設綠色基礎設施的成本將由DC Water進(jìn)行支付，而運營(yíng)管理的績(jì)效風(fēng)險將由DC Water和投資者共同承擔。
21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，參與發(fā)行這項債券的私營(yíng)投資機構包括高盛、卡爾福特基金會(huì )，他們再將這些環(huán)境影響力債券出售給感興趣的投資機構。
具體的投資回報方面，對于績(jì)效高于預期的項目，DC Water支付給投資機構2500萬(wàn)美元的服務(wù)費，以及330萬(wàn)美元的績(jì)效費；對于符合預期的項目，DC Water僅支付給投資機構2500萬(wàn)美元服務(wù)費；對于績(jì)效低于預期的項目，DC Water僅支付給投資機構2170萬(wàn)美元服務(wù)費，同時(shí)投資機構需要支付330萬(wàn)美元的風(fēng)險平攤款項。
此外，華盛頓特區還開(kāi)創(chuàng )了雨洪信用額度交易市場(chǎng)，與碳排放交易市場(chǎng)類(lèi)似，允許開(kāi)發(fā)商通過(guò)購買(mǎi)全市范圍內綠色基礎設施建設項目，將實(shí)地滯留超出指標的雨水量轉化為雨洪滯留信用額度，從而在雨洪市場(chǎng)上交易并獲得收入。
而在日本名古屋，政府建立了綠化設施評價(jià)認定制度，根據綠化水平對設施進(jìn)行認證，達到良好的評級后可以獲得一定程度的銀行貸款優(yōu)惠。
另一方面，中國海綿城市建設除了政府補助之外，缺乏相應的資金來(lái)源，國外在這一方面則探索類(lèi)不少創(chuàng )新模式，例如哥本哈根實(shí)行的“水資源稅”，以及柏林征收的“雨水費”，均通過(guò)獲得更多的公共收入為海綿城市建設提供了更多的資金支持。
哥本哈根雨洪管理的金融模式創(chuàng )新是一大特色，設施的投資主要分為兩部分，其中，地面上的部分由市政府撥款建設，地下的部分則由哥本哈根大區公用服務(wù)事業(yè)局（HOFOR）負責投資運營(yíng)，通過(guò)向市民收取水資源稅實(shí)現收入來(lái)源。
同時(shí)，HOFOR還會(huì )在私人擁有的土地上共同投資建造有利于雨洪管理的項目，通過(guò)在城市的每個(gè)區域舉行公開(kāi)會(huì )議，增加公眾對項目的參與。
柏林則是在德國最早實(shí)行“雨水費”制度的城市之一，于2000年開(kāi)始采用這一方案，凡是不收集雨水，直接將雨水排到下水道的，需按建筑不滲水面積交一定稅費，以此激勵建筑雨水收集系統和綠色基礎設施的建設。
此外，企業(yè)在參與海綿城市建設時(shí)，也會(huì )因時(shí)因勢地改進(jìn)產(chǎn)品，有時(shí)這些新產(chǎn)品也會(huì )降低整體建設成本。例如，格蘭富大中華區水務(wù)部門(mén)總經(jīng)理Jimmie Rasmussen介紹，日前格蘭富向福州市交付了一套綜合整治項目，首次開(kāi)創(chuàng )性地將融合了數字化智能理念的一體化泵閘系統，應用于水污染的治理，客觀(guān)上降低了一次性投資成本。
“在海綿城市的建設過(guò)程中，參與各方不一定是零和博弈的關(guān)系，作為企業(yè)，可以通過(guò)創(chuàng )新業(yè)務(wù)模式，并發(fā)揮在技術(shù)、產(chǎn)品上的優(yōu)勢，協(xié)助相關(guān)組織和機構在有限的資金投入下獲得更高效、更系統化的解決方案。”Jimmie Rasmussen說(shuō)。
格蘭富大中華區總裁楊迎芳強調說(shuō)：“中國‘海綿城市’建設正在更多地應用智能技術(shù)，并逐步向數字化建設轉型。格蘭富愿意與相關(guān)組織和機構通力合作，共享知識，推動(dòng)創(chuàng )新，將中國‘海綿城市’的建設推動(dòng)到新的發(fā)展高度。”
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