2013 年11 月，浙江省委十三屆四次全會(huì )作出了“五水共治”的重大戰略部署，將治水作為推動(dòng)浙江省經(jīng)濟轉型升級的突破口，作為優(yōu)環(huán)境惠民生的重要舉措。
“五水共治”既是“治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水”的統籌共治，更是浙江省上下社會(huì )各界群策群力的社會(huì )共治。三年來(lái)，浙江省各級黨委政府主導力推、社會(huì )積極響應的全民治水成績(jì)斐然，三年治水贏(yíng)得了社會(huì )各界的廣泛好評，社會(huì )公眾對治水的支持度連續達到96%以上。
“五水共治”是浙江踐行“綠水青山就是金山銀山”重要思想的生動(dòng)實(shí)踐，是治省興省的關(guān)鍵之策，是倒逼轉型的鐵腕重拳，是百姓點(diǎn)贊的德政工程，是協(xié)調推進(jìn)山水林田湖生態(tài)保護和修復工程的重要探索。“五水共治”蘊涵著(zhù)環(huán)境治理理念的重大轉變，體現了環(huán)境治理從黨委政府大包大攬向社會(huì )協(xié)同共治的政策創(chuàng )新，是浙江省環(huán)境治理的重要實(shí)踐。
前 言
浙江作為經(jīng)濟發(fā)達地區，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾十分嚴峻，新世紀以來(lái)，環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生，2001 年江浙邊界沉船封航事件、2005 年?yáng)|陽(yáng)畫(huà)水事件等曾轟動(dòng)全國，到2013 年初，又發(fā)生了多地環(huán)保局長(cháng)被公眾“邀請”下河游泳等一系列事件，反觀(guān)10 多年來(lái)浙江省開(kāi)展的一系列高調的環(huán)境整治行動(dòng)，自上而下的行政性治理并未能遏止環(huán)境惡化的嚴峻事實(shí)，持續不斷的環(huán)境事件和疲于奔命的環(huán)保風(fēng)暴給政府執政能力提出巨大挑戰。
“五水共治”的實(shí)踐，體現了環(huán)境治理理念從“政府管理”向“多元治理”轉變
習近平總書(shū)記指出，環(huán)境保護要形成“政府主導、部門(mén)協(xié)同、社會(huì )參與、公眾監督”的新格局。“五水共治”作為浙江省委、省政府作出的重大戰略部署，一開(kāi)始就在頂層設計、社會(huì )參與、市場(chǎng)支撐、長(cháng)效機制等方面做了創(chuàng )新性的安排，強化組織領(lǐng)導，明確部門(mén)責任，防止“九龍治水”，各自為戰，形成整體合力，并將人大法律監督、政協(xié)民主監督、公眾監督、媒體監督有機結合，奏響了政、企、民協(xié)同治水的“三重奏”，體現了環(huán)境管理理念從傳統保姆式管理向合作多元治理模式的轉變，呈現出“從管理到治理”“管理與治理并存”的新?tīng)顟B(tài)。
這些理念、做法和行動(dòng)等既體現在文件、通知、工作總結和計劃等各類(lèi)載體之中，也反映在各項具體環(huán)境治理工作之中。各級黨委政府積極搭建治水社會(huì )參與平臺，充分發(fā)揮“兩代表一委員”以及企業(yè)界、媒體界、知識界以及公益界等各界力量的作用;企業(yè)家把治水當做社會(huì )責任來(lái)履行，大力推進(jìn)清潔生產(chǎn)和治污，還通過(guò)商會(huì )抱團捐贈、個(gè)人名義捐贈、村企結對等形式治水;各地成立“五水共治”專(zhuān)家技術(shù)服務(wù)團、治水律師團、治水公益聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會(huì )治水聯(lián)盟等為治水提供專(zhuān)業(yè)支撐;建立媒體參與監督執法、公開(kāi)曝光等工作機制，更好發(fā)揮媒體的監督作用。各地還邀請“兩代表一委員”、行政執法監督員參與監督水環(huán)境執法，實(shí)現政府、行業(yè)(企業(yè))、媒體、專(zhuān)家、公眾等多方聯(lián)動(dòng)，為“五水共治”營(yíng)造更好氛圍和更強聲勢。
“五水共治”的實(shí)踐，體現了環(huán)境治理構架上從“黨政單一主體”向“社會(huì )復合主體”的轉變
在“五水共治”的實(shí)踐中，盡管黨委政府依然是環(huán)境治理的核心，但是隨著(zhù)環(huán)境治理行政過(guò)程的不斷開(kāi)放，給予市場(chǎng)和公眾前所未有的發(fā)揮作用和力量的空間和平臺，其所具有的能力和意見(jiàn)也得到了來(lái)自政府前所未有的重視。同時(shí)，有關(guān)部門(mén)以文件特許的形式成立志愿者服務(wù)隊、市民環(huán)保監督團等社會(huì )組織，法人形態(tài)的社會(huì )組織和半法人形態(tài)的社會(huì )組織同時(shí)并存，這種設立的靈活性極大地保障了參與的廣泛性和活動(dòng)的實(shí)效性。
社會(huì )復合主體倡導由多個(gè)、多層、多界和多域行為主體聯(lián)合而成，是由黨政界、企業(yè)界、知識界和媒體界等不同身份人員參與，主動(dòng)關(guān)聯(lián)而形成的優(yōu)勢互補、功能融合、機制靈活的新型組織架構，社會(huì )不同群體之間的利益協(xié)調和民主協(xié)商的一個(gè)有效制度平臺。在這個(gè)平臺上，不同社會(huì )主體有機會(huì )表達自己的利益、愿望和要求，參與決策，使得各種矛盾和訴求可以在體制內得到回應和解決。如樂(lè )清市成立市、鎮(街道)和村三級監委會(huì )，監委會(huì )由“兩代表一委員”、紀檢、審計、財政、水利等職能部門(mén)和協(xié)會(huì )代表、新聞媒體記者共同組成，負責審核治水工作方案、清淤方量，全方位監管清淤進(jìn)度、質(zhì)量及資金使用績(jì)效。寧波市北侖區建立環(huán)境促進(jìn)會(huì )，形成以水環(huán)境執法人員、環(huán)保志愿者、社會(huì )義務(wù)監督員和村(社區)、企業(yè)治水監督員“四位一體”的治水監督網(wǎng)絡(luò )。嘉興市形成了以環(huán)保聯(lián)合會(huì )為龍頭，市民檢查團、專(zhuān)家服務(wù)團、生態(tài)文明宣講團和環(huán)境權益維護中心為支撐的“一會(huì )三團一中心”組織框架，嘉興的經(jīng)驗還寫(xiě)入了環(huán)保部和聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布的《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰略與行動(dòng)》報告。
“五水共治”的實(shí)踐，體現了環(huán)境治理路徑上從“命令控制型”向“伙伴關(guān)系型”的轉變
通過(guò)建立“權力清單、責任清單、負面清單”優(yōu)化政府結構和功能，通過(guò)服務(wù)外包、適度賦權等形式，吸納社會(huì )力量與政府構成“社會(huì )復合主體”，整合多種資源，推進(jìn)治水合力，提升環(huán)境治理水平。省環(huán)保廳、團省委等單位聯(lián)合阿里巴巴公益基金會(huì )，開(kāi)展“清源行動(dòng)”項目，在浙江省資助環(huán)保社會(huì )組織開(kāi)展水環(huán)境保護活動(dòng)。
通過(guò)轉變政府職能，把不該政府包辦的或者不能很好解決的事情交由各種社會(huì )組織和社會(huì )力量承接，政府主要承擔方向引領(lǐng)、政策獎懲、監督引導等職能。如政府委托第三方社會(huì )組織承接運營(yíng)的社會(huì )組織服務(wù)平臺——溫州綠色水網(wǎng)環(huán)保公益中心，開(kāi)展各種治水行動(dòng)，不斷實(shí)現項目資源分享，成為公眾表達污染治理訴求的“中介”。政府賦予了公眾和社會(huì )組織以平等的參與權，如各地政府聘請市民/村民擔任“民間河長(cháng)”，監督、協(xié)助政府部門(mén)落實(shí)河流治理職責，參與“五水共治”巡查、評議、監督工作，“民間河長(cháng)”讓治水的責任主體從政府變成所有利益相關(guān)方，與政府部門(mén)的“責任河長(cháng)”進(jìn)行銜接，織密了治理監管網(wǎng)絡(luò )，覆蓋了責任監管的“真空”地帶，有力地推動(dòng)了區域和流域水環(huán)境治理。
不僅如此，“伙伴關(guān)系”作為一種治理工具和工作方式，還體現在政府與企業(yè)的關(guān)系之中，最典型的是公共自愿計劃，即企業(yè)采取自主的環(huán)境保護行動(dòng)，做出環(huán)保承諾。嘉興、杭州、紹興等地的“道歉書(shū)”現象就是按照社會(huì )倫理道德要求，借助社會(huì )輿論監督強化環(huán)保信用企業(yè)評估機制建設的創(chuàng )新制度。
“五水共治”的實(shí)踐，體現了環(huán)境治理手段從行政、技術(shù)手段為主向行政、技術(shù)、經(jīng)濟、法律以及道德教育手段并重轉變
“五水共治”是一項綜合解決水環(huán)境、水資源問(wèn)題的系統工程，是一場(chǎng)由政府主導、社會(huì )參與的治水攻堅戰、持久戰。“五水共治”中形成的“社會(huì )復合主體”發(fā)揮了積極的作用，合力打出了一套“組合拳”。在黨政主導方面，“五水共治”的立法和司法保障明顯有力，浙江省政府專(zhuān)門(mén)制定了《浙江省綜合治水工作規定》，省政法委專(zhuān)門(mén)制定下發(fā)《全省政法系統服務(wù)保障“五水共治”的指導意見(jiàn)》、省高級人民法院下發(fā)了《關(guān)于保障“五水共治”依法推進(jìn)的意見(jiàn)》，紹興、溫州等地還設立環(huán)保法庭或合議庭，生態(tài)環(huán)境司法保障得到加強。浙江省環(huán)保廳和省公檢法部門(mén)聯(lián)合制定《關(guān)于建立打擊環(huán)境違法案件協(xié)作機制的意見(jiàn)》，強化了行政司法聯(lián)動(dòng)機制。
在企業(yè)界，社會(huì )資本以公私合作模式參與“五水共治”和生態(tài)環(huán)?；A設施的建設運營(yíng)，推動(dòng)污染第三方治理和運維;設立治水基金，將治水的前期投入跟治水成果紅利的分享進(jìn)行掛鉤;推進(jìn)綠色金融創(chuàng )新，發(fā)行“五水共治”理財產(chǎn)品，逐步形成市場(chǎng)化、社會(huì )化、制度化的體制機制，推動(dòng)治水行動(dòng)由政府主導向政企共治轉變。除傳統科技支撐治水技術(shù)以外，還借助互聯(lián)網(wǎng)大數據等技術(shù)手段，推出大數據智慧治水平臺，開(kāi)通“河長(cháng)制”管理APP 和信息平臺，構建信息公開(kāi)、投訴建議、社會(huì )評價(jià)、河長(cháng)辦公、業(yè)務(wù)培訓、工作交流“六位一體”管理平臺。還將治水與傳統文化傳承和道德教化相結合，通過(guò)村規民約、門(mén)前“三包”責任書(shū)等形式，將垃圾收集、水面保潔、環(huán)境綠化、出資投勞、民主監督等權利、義務(wù)進(jìn)行約定，加強道德規范和制度約束。仙居縣設置治水廊、治水墻等主題文化版塊，印制治水歷史典故，弘揚治水精神美德，展示村史民俗。組建“草根講師團”，以“民間民嘴領(lǐng)銜講、駐村講師坐堂講、草根講師巡回講”的模式，宣講治水文化、傳播人文精神，引導廣大公眾形成親水、愛(ài)水、惜水、護水的高度自覺(jué)。
“五水共治”的實(shí)踐，要把握自上而下與自下而上、局部和整體、政府監管與社會(huì )監督、監督與服務(wù)四大關(guān)系
三年治水，不僅改善了浙江省區域環(huán)境，也促進(jìn)了經(jīng)濟轉型，是浙江探索環(huán)境治理現代化的縮影，總結和發(fā)展浙江省治水經(jīng)驗，還需要按照中央“創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，重點(diǎn)要把握以下四個(gè)方面的關(guān)系。
一是自上而下與自下而上的關(guān)系
上下互動(dòng)的管理才是治理的真正內涵，在這一互動(dòng)的過(guò)程中，參與的各方主體要具有共同的目標，通過(guò)協(xié)商合作的關(guān)系來(lái)對環(huán)境公共事務(wù)進(jìn)行管理。這樣的管理方式也應該是多維度的、相互而非單向的，更不僅是自上而下的。浙江省治水實(shí)踐中，自上而下與自下而上的路徑是相互支持的。黨委政府通過(guò)自上而下的制度設計來(lái)推動(dòng)和主導社會(huì )參與，社會(huì )力量通過(guò)自下而上的民間實(shí)踐來(lái)影響治水決策過(guò)程，為社會(huì )參與贏(yíng)得更加廣闊的空間。而采取哪種方式為主更為有效則取決于社會(huì )參與機制的發(fā)展階段。當社會(huì )力量還不夠強大，參與的能力和水平不是很高的時(shí)候，就需要自上而下為主，在公民社會(huì )培育比較成熟，社會(huì )參與意識比較強和環(huán)保素養比較高的時(shí)候，可以以自下而上為主，最終達到上下互動(dòng)和平衡的運轉機制。
二是局部和整體的關(guān)系
“五水共治”是一個(gè)系統工程，是一個(gè)區域性、全局性的問(wèn)題，各地只有做好自己的“局部”，才能對治水這個(gè)“整體”不拖后腿。“五水共治”涉及眾多利益相關(guān)方，涉及產(chǎn)業(yè)結構的轉型，要淘汰部分“低小散”產(chǎn)業(yè)，但必然會(huì )帶來(lái)短期的陣痛，如有些“家庭作坊”的整治，涉及整個(gè)家庭的生計，但換來(lái)的是整體環(huán)境質(zhì)量的提高，發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，必須要拿出“壯士斷腕”的決心和勇氣，妥善轉移和安置產(chǎn)業(yè)轉型的勞動(dòng)力，確保社會(huì )的穩定，處理好整體和局部的關(guān)系。“五水共治”既提出了整體的目標，又提出了階段性的任務(wù)，我們只有一步一個(gè)腳印狠抓落實(shí)，久久為功，才能取得“五水共治”這場(chǎng)全民治水的勝利。
三是政府監管與社會(huì )監督的關(guān)系
三年治水，政府和民間形成了良性的互動(dòng)，行政監督、司法監督、新聞輿論監督和公眾監督相互配合，共同發(fā)力，形成了治水的強大聲勢。政府監管體現在依法監督違法行為和有序引導社會(huì )力量參與治水方面，社會(huì )監督體現在監督職能部門(mén)依法行政和監督環(huán)境污染行為方面，這四個(gè)方面要相互發(fā)揮作用，不可有所偏廢。要對公眾監督進(jìn)行適度賦權，公眾的意見(jiàn)要作為重要參考，讓公眾感受到權利得到切實(shí)的尊重，提升公眾參與環(huán)境治理的積極性。在實(shí)踐中要規范公眾監督行為，防止部分社會(huì )組織和志愿者濫用公眾監督權利，向部分環(huán)境違法企業(yè)提出不合理的要求，有些甚至是以監督之名行敲詐之實(shí)，這種行為背離了社會(huì )監督的本意，要預防和糾正。
四是監督與服務(wù)的關(guān)系
“五水共治”體現了監督與服務(wù)的融合，在監督中服務(wù)，在服務(wù)中監督。要將建設服務(wù)型政府結合起來(lái)，將行政管制導致的普遍性問(wèn)題，不能放任不管，把矛盾拋給社會(huì )，要通過(guò)服務(wù)及時(shí)補位，確保社會(huì )的穩定和發(fā)展的協(xié)調，如嘉興、金華、舟山等地養豬大戶(hù)在政府引導下轉型發(fā)展生態(tài)農業(yè)，豬場(chǎng)變果園，喜獲生態(tài)、經(jīng)濟雙豐收，生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢正轉化為轉型發(fā)展、富民惠民的新優(yōu)勢。治水過(guò)程中，政府一手高壓整治促轉型，一手科技支撐促提升?？萍疾块T(mén)通過(guò)征集治水技術(shù)需求，開(kāi)展專(zhuān)家服務(wù)指導，開(kāi)展技術(shù)難題公關(guān)，推進(jìn)科技成果示范帶動(dòng)等，動(dòng)員科技人員在“五水共治”中“打頭陣、當先鋒、做尖兵”。要妥善處理好監督與服務(wù)的關(guān)系，把治水這個(gè)民生德政工程做得更加扎實(shí)。
以上四大關(guān)系是在“五水共治”實(shí)踐中發(fā)現的較為突出的矛盾。要全面總結和推廣“五水共治”的經(jīng)驗，就必須要探究矛盾背后所代表的實(shí)際政策內涵。這四大關(guān)系，從體制問(wèn)題向外擴展到環(huán)境治理所面臨的實(shí)際問(wèn)題，但最為核心的還是在黨委政府在環(huán)境治理中的角色，在權責界定上設立合法合理的標準。
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