績(jì)效管理為海綿城市建設保駕護航
——安徽省池州市推進(jìn)海綿城市試點(diǎn)工作紀實(shí)
前不久，在由財政部、住建部、水利部組織開(kāi)展的2016年度海綿城市試點(diǎn)建設績(jì)效評價(jià)中，安徽省池州市取得了第四名的優(yōu)異成績(jì)。3年來(lái)，得益于海綿城市建設的持續推進(jìn)，池州市不斷煥發(fā)新的活力。
行走在池州齊山大道橋上，路邊植被茂盛、綠意蔥蘢的雨水花園與水波蕩漾的月亮湖濕地令人感受到城市與自然和諧相處所帶來(lái)的美感與舒適。漫步在池州一中校園里，紅、黃、藍相間的彩色透水混凝土地面與分布在校園里大大小小的綠色植被帶互為襯托，呈現出一派生機盎然的景象。
海綿城市建設為池州增添的不僅僅是美好怡人的景觀(guān)，更重要的是，它為城市的水安全撐起了一把強大的“保護傘”。2016年6月底，池州市經(jīng)歷了連續7日的超強暴雨，降雨強度與雨量均創(chuàng )歷史新高。在城區各類(lèi)海綿設施的調蓄保護下，池州城區經(jīng)受住了暴雨的“洗禮”，沒(méi)有出現大面積內澇積水現象。
池州海綿城市建設取得豐碩的成果，績(jì)效管理功不可沒(méi)。池州市在事前、事中、事后績(jì)效管理過(guò)程中把握重點(diǎn)、有所側重，以問(wèn)題為導向，逐一突破，為池州市海綿城市建設保駕護航。
嚴格落實(shí)績(jì)效目標管理
在開(kāi)展海綿城市建設之初，池州市政府嚴格落實(shí)績(jì)效目標管理，為海綿城市建設全過(guò)程績(jì)效管理打響了“第一槍”。
績(jì)效目標不清晰、不明確是當前績(jì)效目標管理存在的問(wèn)題之一。為了解決這一問(wèn)題，池州市通過(guò)編制海綿城市專(zhuān)項規劃，確定近期和遠期建設目標，總體目標與階段性目標，立足池州實(shí)際，使池州市海綿城市建設開(kāi)展工作時(shí)有方向、有統籌。一方面，嚴格貫徹國務(wù)院辦公廳印發(fā)的海綿城市建設指導意見(jiàn)的要求，明確海綿城市建設的階段性目標，即到2020年，城市建成區20%以上的面積將實(shí)現70%的降雨就地消納和利用，到2030年，上述面積達到80%以上。另一方面，結合自身實(shí)際，量體裁衣，將海綿城市建設的總體目標設定為“修復水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養水資源、提高水安全、復興水文化”的“五位一體”的綜合目標，分別從水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全4個(gè)方面提出具體建設指標，以達到“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的治理效果。
專(zhuān)業(yè)人才匱乏、專(zhuān)業(yè)度欠缺而導致的“心有余而力不足”是當前政府績(jì)效管理所面臨的另一問(wèn)題。以池州市為例，海綿城市建設作為一項系統性強，涉及面廣，專(zhuān)業(yè)要求高的工作，對其進(jìn)行全程績(jì)效管理，無(wú)論是事前的宏觀(guān)頂層系統設計、決策支持、設計把關(guān)，還是事中的工程施工監督或是事后的績(jì)效評價(jià)等均對實(shí)施主體提出很高的專(zhuān)業(yè)要求。
為了破解項目績(jì)效管理專(zhuān)業(yè)門(mén)檻高與政府相關(guān)人才不足的難題，池州市政府積極尋求“外援”，增設專(zhuān)業(yè)人才隊伍，提高績(jì)效管理效率。2015年，池州市通過(guò)公開(kāi)招投標最終確定北京建工建筑設計研究院作為池州市海綿城市建設的技術(shù)總咨詢(xún)服務(wù)單位，并成立海綿城市技術(shù)咨詢(xún)辦。
海綿城市技術(shù)咨詢(xún)辦在池州市海綿城市建設績(jì)效管理中做了許多關(guān)鍵性工作。例如，建立健全績(jì)效評價(jià)標準體系是事前進(jìn)行績(jì)效目標管理的重要內容之一。池州市海綿城市技術(shù)咨詢(xún)辦制定了海綿城市建設項目規劃設計導則、標準圖集、施工與竣工驗收技術(shù)導則等多項海綿城市技術(shù)規范?？茖W(xué)的標準體系為項目設計者更好地理解海綿城市內涵提供了便利，同時(shí)對項目設計及控制指標提出了明確要求，為工程績(jì)效評價(jià)提供了參考系。
積極跟蹤管理與督促檢查
池州市海綿城市技術(shù)咨詢(xún)辦的專(zhuān)業(yè)性不僅體現在績(jì)效目標管理過(guò)程中，也體現在跟蹤管理與監督指導中。為保證海綿設施符合標準，技術(shù)咨詢(xún)辦結合相關(guān)技術(shù)標準和設計圖紙對施工項目開(kāi)展專(zhuān)項巡查，檢查施工單位是否按照設計要求進(jìn)行施工。一般說(shuō)來(lái)，會(huì )對海綿設施修建、地形豎向、植物種植等方面提出技術(shù)意見(jiàn)并進(jìn)行現場(chǎng)技術(shù)指導。
巡查結束后技術(shù)咨詢(xún)辦會(huì )及時(shí)出具現場(chǎng)巡查記錄，并要求施工方限期整改，直至達到海綿設施的施工標準。工程整體完工并達到建設標準后，技術(shù)咨詢(xún)辦將出具建設達標記錄表。
對于資金使用情況，池州市將每年的專(zhuān)項資金及配套資金均納入財政預算管理，確立了“專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)項管理”的資金使用原則，用款單位的撥款申請需報市重點(diǎn)辦審核后，市城投公司才能按照程序撥付資金。
同時(shí)，市審計局會(huì )在實(shí)施階段對項目施工進(jìn)度與專(zhuān)項資金使用是否匹配進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤。在支付工程進(jìn)度款時(shí)，不論采取何種結算方式，都應先審計、后付款。與項目相關(guān)的勘察、設計、施工、監理、采購、供貨、咨詢(xún)服務(wù)等活動(dòng)也都接受市審計局的跟蹤審計監督。
發(fā)現弄虛作假騙取資金，截留、挪用、擠占專(zhuān)項資金等違法違規行為的，市審計局將責令改正，追繳有關(guān)財政資金，并按照《財政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)規定對責任單位和責任人給予相應處罰或移送有關(guān)部門(mén)處理。
及時(shí)進(jìn)行績(jì)效評價(jià)與反饋
2016年，池州市開(kāi)展了海綿城市建設城市管網(wǎng)專(zhuān)項資金績(jì)效評價(jià)，其海綿城市建設績(jì)效自評呈現出以下3個(gè)特點(diǎn)：
一是績(jì)效自評全面反映了海綿城市建設的經(jīng)濟性、效率性和效益性。在經(jīng)濟性方面，績(jì)效自評通過(guò)具體數據反映城市管網(wǎng)專(zhuān)項資金的下達情況與使用情況，同時(shí)，對池州市專(zhuān)項資金的撥付流程、財政專(zhuān)項補助管理制度、財政規劃管理制度等進(jìn)行解釋說(shuō)明。在效率性方面，績(jì)效自評統計了海綿城市建設已建成面積占試點(diǎn)區域面積比例、投資完成比例、累計完成項目占試點(diǎn)建設總項目的比例等。同時(shí)，對項目完成質(zhì)量進(jìn)行評估。在效益性方面，績(jì)效自評評價(jià)了項目實(shí)施的經(jīng)濟影響和社會(huì )影響。經(jīng)濟影響主要分析了PPP模式為公共服務(wù)領(lǐng)域投融資創(chuàng )新做出的積極探索與嘗試。社會(huì )影響主要分析了房屋拆遷影響、施工階段的噪音影響、交通影響等。
二是績(jì)效自評定量與定性相結合，表現方式多樣。在自評中，直接列舉具體數據反映城市防澇抗澇情況、資金使用情況；對管理制度建設及落實(shí)、社會(huì )效益等方面進(jìn)行定性分析；繪制餅狀圖、海綿城市建設進(jìn)度城區示意圖反映項目進(jìn)度情況，繪制框架圖反映海綿城市建立組織架構情況，使得績(jì)效自評條理清晰、通俗易懂。
三是除了落實(shí)部委績(jì)效評價(jià)的“規定動(dòng)作”之外，池州市還在自評中提出了海綿城市建設過(guò)程中存在的問(wèn)題與建議、下一步打算以及可供推廣復制的成功經(jīng)驗。自主添加的“自選動(dòng)作”使得此次績(jì)效評價(jià)不僅是對過(guò)去工作的總結，也為未來(lái)工作提供了借鑒。
自2017年起，池州市海綿城市建設在3個(gè)方面繼續發(fā)力：一是在全市推廣海綿城市建設，建設范圍從試點(diǎn)區內擴展到試點(diǎn)區外。二是建設海綿城市管控考核平臺、示范區監測體系，為海綿城市建設績(jì)效評估提供長(cháng)期監測數據和計算依據。三是進(jìn)一步加強海綿城市建設第三方績(jì)效考核與管理服務(wù)建設，對PPP項目等進(jìn)行建模驗證、數據率定、運營(yíng)期跟蹤及中長(cháng)期績(jì)效考核評估等。
績(jì)效評價(jià)過(guò)后，績(jì)效評價(jià)結果有應用是績(jì)效管理的重點(diǎn)。對于PPP項目及政府投資項目，池州市將績(jì)效考核結果與支付給社會(huì )資本方、項目施工方的費用相掛鉤，敦促上述兩方不斷改進(jìn)實(shí)際工作，提高海綿設施建設與維護成效。
對于PPP項目，其績(jì)效考核采用打分制，通過(guò)賦予不同考核項目下的考核內容以不同分值，加總計算出每個(gè)考核項目的成績(jì)，再經(jīng)過(guò)不同考核項目加權得出績(jì)效考核總成績(jì)。住建委將依據績(jì)效考核成績(jì)支付相關(guān)服務(wù)費用，若成績(jì)不達標，則相應扣減支付費用。以主城區污水處理及市政排水PPP項目為例，自2015年起，住建委、財政局、水務(wù)局、環(huán)保局等部門(mén)以日?？己?、季度考核及年度考核的形式對污水處理等項目的運營(yíng)維護情況進(jìn)行績(jì)效考核。對績(jì)效考核結果得分低于標準線(xiàn)的項目單位，按照一定比例扣減當年服務(wù)費金額。
對于政府投資項目，住建委、海綿技術(shù)咨詢(xún)辦將依據試點(diǎn)監測與考核方案對海綿建設成果進(jìn)行長(cháng)期跟蹤評估和考核，只有竣工驗收通過(guò)后，施工單位方可申請竣工財政結算，獲得剩余比例的工程款項。
財政部、住建部、水利部也會(huì )就各試點(diǎn)城市的海綿城市建設的績(jì)效評價(jià)予以反饋，評價(jià)結果好的，按中央財政補助資金基數10%給予獎勵；評價(jià)結果差的，扣回中央財政補助資金。2015—2017年，池州市的城市管網(wǎng)專(zhuān)項資金為12億元，由于池州市海綿城市建設評價(jià)結果較好，且重視PPP模式的推廣應用，下一輪的城市網(wǎng)管資金預計將有所增加。
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