因為連日暴雨，湖北省武漢市在今年夏天遭遇城市內澇。
■編者按
一邊是逢雨必澇、內陸“看海”的新城市病，一邊是水資源短缺問(wèn)題日益突出。分析背后的原因，一方面，由于傳統的城市開(kāi)發(fā)方式，建設了大面積不透水地面，導致地表徑流增多，聚集時(shí)間縮短，增大了雨洪調蓄壓力；另一方面，絕大部分城市仍沿用以排為主的防洪理念，要求雨水短時(shí)間內通過(guò)市政管網(wǎng)排入受納水體，不僅導致雨水管道、泵站等排水設施不堪重負，也造成雨水資源大量流失。
破解這樣的兩難局面，海綿城市建設被寄予厚望?；诖吮尘?，住建部、財政部和水利部于2015年啟動(dòng)了海綿城市建設試點(diǎn)工作，截至目前共有30個(gè)城市參與試點(diǎn)。
雖然海綿城市建設正在各地如火如荼推進(jìn)，但建設過(guò)程中，難免受到規劃不協(xié)調、技術(shù)標準體系不完善、資金缺乏等問(wèn)題掣肘。要讓海綿城市建設真正落到實(shí)處、發(fā)揮作用，還需要繼續努力。
◆中國環(huán)境報記者 劉曉星
傳統的城市開(kāi)發(fā)方式和以排為主的雨水管理理念，已經(jīng)無(wú)法適應現代城市建設要求?，F在，城市要能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害方面具有良好的“彈性”。
海綿城市是具有國際語(yǔ)境的城市雨水管理理念的中國化表達。在日前召開(kāi)的中國城市學(xué)論壇上，與會(huì )專(zhuān)家指出，推進(jìn)海綿城市建設，應該將雨洪調蓄系統與城市生態(tài)基礎設施進(jìn)行整合，將工程技術(shù)與景觀(guān)生態(tài)設計相結合，以綠地水系等自然要素構建城市“綠色海綿”，探索適應我國大城市雨洪管理要求的雨水資源化途徑。
目前，共有30個(gè)城市正在進(jìn)行海綿城市建設試點(diǎn)。雖然地方積極性很高，但是，大部分海綿城市建設僅處于規劃、可研階段，推進(jìn)過(guò)程中面臨著(zhù)如基礎性規范和標準缺失、各專(zhuān)業(yè)之間協(xié)同配合困難，以及工程驗收、管理和評價(jià)體系不完善、建設經(jīng)驗不足等諸多問(wèn)題。
■規劃銜接要到位
惟此，海綿城市建設才能真正落地并發(fā)揮作用
“當前，試點(diǎn)城市和擬建城市的地方政府正積極推進(jìn)海綿城市建設，但在規劃、設計、施工、驗收等環(huán)節，均或多或少存在海綿城市建設要求與現行標準規范不銜接，或相關(guān)標準規范要求不明確，甚至與海綿城市建設要求相矛盾的問(wèn)題。”亞太建設科技信息研究院副院長(cháng)陳永表示。
比如，根據海綿城市建設要求，需要增強道路綠化帶對雨水的消納功能。但是，在一些城市規劃、公園設計規范等標準中，都有“組織排出用地外圍的雨水”等條文，這顯然與海綿城市理念相悖。按照海綿城市建設要求，應該綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度減少城市開(kāi)發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。但是，在城市水系規劃、城市用地規劃、城市排水工程規劃、公園設計等多部標準中，有關(guān)低影響開(kāi)發(fā)的敘述尚不夠全面。“應該說(shuō)，海綿城市建設的關(guān)鍵性?xún)热輿](méi)有得到落實(shí)。”陳永說(shuō)。
按照海綿城市建設要求，在編制城市總體規劃、控制性詳細規劃以及道路、綠地、水等相關(guān)專(zhuān)項規劃時(shí)，要將雨水年徑流總量控制率作為剛性控制指標。但是，在實(shí)際規劃標準中卻無(wú)年徑流總量控制率等指標要求，小區雨水利用規范中也無(wú)徑流總量控制率等要求，公園設計規范中沒(méi)有年徑流總量控制率、超標雨水徑流調蓄容量、雨水利用比例等具體指標要求。
規劃是建設和發(fā)展的龍頭，但很多地方海綿城市建設規劃的責任不明確，規劃編制緩慢。記者了解到，很多地方的海綿城市規劃沒(méi)有與城市排水防澇規劃等進(jìn)行有效銜接。在各大城市的老城區，海綿城市建設受制于征地、拆遷、既有管線(xiàn)遷改、鐵路線(xiàn)網(wǎng)、軌道交通等因素影響，項目路徑、區域難以選擇，組織實(shí)施難度大。
“與此同時(shí)，相關(guān)標準規范之間不協(xié)調，海綿城市要求無(wú)法全面落實(shí)。城市總體規劃中的用地布局規劃、綠地系統規劃、交通系統規劃、水系規劃、排水防澇規劃是海綿城市總體規劃需要協(xié)調的重點(diǎn)。”陳永說(shuō)。
在2014年10月發(fā)布的《海綿城市建設技術(shù)指南——低影響開(kāi)發(fā)雨水系統構建（試行）》中，首要原則就是規劃引領(lǐng)。國務(wù)院參事仇保興在此前召開(kāi)的中國城市規劃年會(huì )上指出，要科學(xué)編制海綿城市專(zhuān)項規劃，劃定海綿城市自然生態(tài)空間格局，明確海綿城市建設目標，并在控制性詳細規劃階段進(jìn)一步落實(shí)分解建設目標，實(shí)現與城市道路、綠地、水系統、排水防澇等專(zhuān)項規劃的合理銜接。這是關(guān)系到海綿城市建設能否真正落地、落地之后能否有效發(fā)揮作用并得到相關(guān)制度保障的重大問(wèn)題。
“許多城市的總體規劃或其他相關(guān)專(zhuān)項規劃，由于編制時(shí)間較早等原因，沒(méi)有提及海綿城市及低影響開(kāi)發(fā)的內容，無(wú)法對海綿城市的規劃、設計和建設提供有效支撐。” 中國工程院院士、河海大學(xué)副校長(cháng)王超說(shuō)。
■技術(shù)標準體系應完善
急需做好頂層設計，提供技術(shù)指導
海綿城市建設是一個(gè)跨行業(yè)、跨部門(mén)、跨學(xué)科的事業(yè)，涉及規劃、建筑、給排水、結構、道路、園林景觀(guān)、水文等多個(gè)專(zhuān)業(yè)，包含了綠色屋頂、下沉式綠地、生物滯留設施、滲透溏、濕塘、雨水濕地、植草溝等多項技術(shù)。
對此，王超指出，海綿城市建設與氣候條件、地形地貌、土壤下墊面等息息相關(guān)，而我國目前缺乏相關(guān)技術(shù)體系和基礎研究，缺乏相關(guān)的規劃、設計、施工、運行維護、政策管理等技術(shù)人員。
因此，如何篩選符合自然、經(jīng)濟條件的低影響開(kāi)發(fā)技術(shù)，如何科學(xué)合理地確定開(kāi)發(fā)指標體系，仍然需要各個(gè)地方在實(shí)踐中不斷摸索與完善。
記者聯(lián)系了一位長(cháng)期從事水體治理工作的專(zhuān)家，他從設計人員的角度介紹了海綿城市規劃中遇到的問(wèn)題。其中突出的一點(diǎn)就是，相關(guān)基礎資料不全，如再生水、交通、防洪排澇等屬于近年來(lái)才開(kāi)始重視的內容。缺少這方面的規劃資料，對整個(gè)海綿城市系統性的建設以及評估都會(huì )帶來(lái)影響。因為資料年份久遠，有些資料與現實(shí)情況不一致，無(wú)法提供實(shí)際、有效的數據，導致海綿城市的預測工程規模與實(shí)際工程規模相差甚遠。
這位專(zhuān)家舉了一個(gè)例子：根據《海綿城市建設技術(shù)指南》，對降低綜合徑流系數有重要作用的設施，主要包括綠色屋頂、下凹式綠地和滲透路面。而在現實(shí)中發(fā)現，南方地區民居建筑屋頂布滿(mǎn)了太陽(yáng)能設施，剩下的面積已經(jīng)無(wú)法布置綠色屋頂，只剩下公共建筑屋頂可以利用。
在中國城市學(xué)論壇現場(chǎng)，來(lái)自河南的一位學(xué)者向記者反映，河南省有關(guān)透水路面、雨水花園、綠色屋頂等海綿體的構建技術(shù)剛剛起步，從事相關(guān)原材料供應和工程建設的企業(yè)不多，沒(méi)有形成完整的技術(shù)保障體系。再加上河南省高校及科研院所對海綿城市建設最新技術(shù)的研究并未大范圍展開(kāi)，企業(yè)、政府與高校的技術(shù)合作尚未建立，導致河南開(kāi)展海綿城市建設的技術(shù)體系尚不完善。讓這位學(xué)者擔憂(yōu)的是，海綿城市建設不同于普通的市政建設，其科技含量更高，也更為復雜，如果單純依靠現有的技術(shù)研究成果，脫離高校與科研院所等智力機構的技術(shù)支持，海綿城市建設可能面臨巨大困難。
業(yè)內專(zhuān)家指出，在海綿城市建設已進(jìn)入示范階段的情況下，急需做好頂層設計，為各地海綿城市建設提供技術(shù)指導。
基于此，今年年初，住建部發(fā)布了《海綿城市建設國家建筑標準設計體系》。據中國建筑標準設計研究院標準設計事業(yè)部部長(cháng)詹誼透露，2017年12月前，還將有《海綿城市實(shí)施總體設計示例》《全國民用建筑工程設計技術(shù)措施——海綿城市建設低影響開(kāi)發(fā)雨水系統專(zhuān)篇》《蓄水模塊選用與施工》等5冊圖集出版。
■資金難題待破解
呼吁成立建設基金，激發(fā)社會(huì )資本活力
要實(shí)現海綿城市建設，任重而道遠。就當前城市總體規劃來(lái)說(shuō)，建設海綿城市的確是一筆巨大的投資，所投入的經(jīng)濟價(jià)值不可能在短期內取得回報。然而，從長(cháng)遠發(fā)展來(lái)看，在城市的后期運營(yíng)管理過(guò)程中，海綿城市的規劃建設不但不會(huì )增加城市的投資，還有助于節省成本。
但是，海綿城市建設是一項系統性工程，涉及資金動(dòng)輒幾十億元、上百億元，而且大部分項目都是公益性、無(wú)收益的，無(wú)形中增加了政府的負擔。尤其是中小城市公共財政支出有限，籌措建設資金十分困難。
雖然國家大力推廣PPP模式，并出臺一系列扶持政策，但是PPP模式在我國興起時(shí)間尚短，缺乏成功案例。一方面是對PPP模式探索研究不夠，缺乏經(jīng)驗，程序復雜，運作周期長(cháng)，操作運行困難；另一方面是采用PPP模式投資建設，社會(huì )資本方不愿接洽、不愿投資，申請政策性銀行專(zhuān)項債或信貸資金投資建設困難。
以河南省鶴壁市為例，海綿城市建設試點(diǎn)項目總投資32.87億元，其中PPP模式（政府和社會(huì )資本合作模式）投資5.63億元、政府投資27.42億元，PPP模式所占比例僅為17.1 %。
記者在采訪(fǎng)中還了解到，一些西部欠發(fā)達地區，較東部沿海發(fā)達城市而言經(jīng)濟發(fā)展滯后，籌集資金的能力比較弱，社會(huì )資本參與城市基礎設施建設的程度較低。加之地方經(jīng)濟增速減緩，引起社會(huì )投資響應不夠。同時(shí)，由于中央對地方土地財政及融資平臺的管理加強，地方政府融資能力受到較大制約，都可能影響海綿城市建設項目的資金來(lái)源。
“巧婦難為無(wú)米之炊”，很適當地形容了當下的困局。對于破解之術(shù)，一些業(yè)內專(zhuān)家表示，中央財政和地方財政要避免硬投入的建設思路，可以通過(guò)建立海綿城市建設基金，合理設定有差別、各種層次目標、不同規模的基金?；鹩烧斦兔耖g資本聯(lián)合設立，政府投資占基金總規模的10%~20%，余下80%~90%由社會(huì )資本補充進(jìn)來(lái)。另外，政府保持30%的規模資金，作為保障資金，防止和抵御基金運作風(fēng)險。這樣的制度安排，不僅激活了民間資本參與城鄉環(huán)境建設的活力，抵御了基金運作風(fēng)險，還可創(chuàng )造政府基金盈利空間，增加政府財政收入，起到“窮政府辦大事”的作用。
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