導言：今年以來(lái)，致力于解決城市內澇問(wèn)題的海綿城市建設計劃正在各省市內迅速推進(jìn)，PPP模式作為經(jīng)濟新常態(tài)下促進(jìn)項目投資的重要抓手，對海綿城市建設項目的推動(dòng)作用也日益突出。筆者結合自身在海綿城市建設PPP項目法律實(shí)務(wù)中的經(jīng)驗和心得，特撰寫(xiě)本文。
一、現實(shí)問(wèn)題造就海綿城市建設新熱點(diǎn)近年來(lái)，我國城市化進(jìn)程得到了飛速發(fā)展，但是城市內澇問(wèn)題卻日益突出。由于單純依靠管網(wǎng)設施排水的傳統設計理念以及城市排水防澇設施系統的效率不足，造成了這兩年“逢雨必澇”的城市通病。一時(shí)間，在城市里“看海”成為了一道獨特的“風(fēng)景線(xiàn)”，同時(shí)也成為了社會(huì )輿論所關(guān)注的重點(diǎn)。
2015年10月11日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕75號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《指導意見(jiàn)》”）的發(fā)布，標志了黨中央對城市內澇問(wèn)題的關(guān)注以及著(zhù)重部署推進(jìn)海綿城市建設工作的起步。“海綿城市”作為一個(gè)新興概念，正逐漸為社會(huì )各界所熟悉和關(guān)注，而讓城市不再“看海”也成為了當前新型城鎮化發(fā)展的一項重要目標。
“海綿城市”吸取了美國低影響開(kāi)發(fā)系統（LID）、澳洲水敏性城市（WSUD）以及日本和歐洲非集中雨水管理的相關(guān)經(jīng)驗，從“源頭減排、過(guò)程控制、系統治理”著(zhù)手，通過(guò)城市規劃、建設的管控，并綜合采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等工程技術(shù)措施，將城市建設成“自然積存、自然滲透、自然凈化”的“海綿體”?？梢?jiàn)，海綿城市建設具有廣泛而深遠的社會(huì )意義。
二、 政策支持引導海綿城市建設新風(fēng)向2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《指導意見(jiàn)》作為海綿城市建設的綱領(lǐng)性文件，提出通過(guò)海綿城市建設最大限度地減少城市開(kāi)發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境影響的要求，并明確了直至2030年的總體目標。
之后，財政部、住房城鄉建設部、水利部也紛紛出臺政策大力支持海綿城市建設，針對海綿城市建設試點(diǎn)城市，中央財政將對海綿城市建設試點(diǎn)給予專(zhuān)項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規模分檔確定，直轄市每年6億元，省會(huì )城市每年5億元，其他城市每年4億元。住建部于2016年3月18日印發(fā)《海綿城市專(zhuān)項規劃編制暫行規定》，明確海綿城市專(zhuān)項規劃的八項規定內容，要求2016年10月底前設市城市要完成海綿城市規劃草案。
另外，為響應中央號召和國家有關(guān)文件精神，推進(jìn)海綿城市建設，加強水資源節約和集約利用，各地方人民政府如南寧、鎮江等也陸續出臺為加快推進(jìn)海綿城市建設工作的指導性文件。通過(guò)進(jìn)一步加大財政投入力度或出臺相關(guān)投融資鼓勵政策，在為海綿城市試點(diǎn)項目建設提供充分資金保障的同時(shí)，創(chuàng )新海綿城市建設投融資渠道，建立可操作的PPP投融資結構及合作機制，積極引入社會(huì )資本。
可見(jiàn)，海綿城市規劃建設無(wú)疑已經(jīng)成為各市今年的重要任務(wù)之一，中央和地方支持政策的頻繁出臺也將共同引導海綿城市建設進(jìn)入嶄新的發(fā)展階段，進(jìn)一步加強水資源節約和集約利用，保護和改善城市生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設。
三、PPP模式助推海綿城市建設新常態(tài)“海綿城市”理念的興起，被眾多專(zhuān)家學(xué)者視作是新形勢下拉動(dòng)投資增長(cháng)和消費需求的經(jīng)濟新增長(cháng)點(diǎn)。但是，海綿城市建設所涉工程技術(shù)復雜，另外由于資金需求量較大，更是對項目融資方式以及投資體制等提出了更高的要求。在此情況下，創(chuàng )新海綿城市建設投融資渠道，鼓勵社會(huì )資本參與海綿城市投資建設和運營(yíng)管理，有效運用政府與社會(huì )資本合作（PPP）模式也成為了經(jīng)濟新常態(tài)下的優(yōu)先選擇。
筆者注意到，截止目前，財政部、住建部、水利部已評選出全國30個(gè)（共兩批）海綿城市建設試點(diǎn)城市。另外，在財政部第三批PPP示范項目名單中，海綿城市PPP項目的數量已從第二批的1個(gè)上升至了6個(gè)。相信在不久之后，這些項目的落地將為海綿城市建設PPP模式的推廣提供更多的借鑒。
與傳統政府供給模式相比，PPP模式具有減少政府財政壓力、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高供給效率、提升項目產(chǎn)出收益和促進(jìn)創(chuàng )新競爭等優(yōu)勢。一方面，政府可以借助社會(huì )資本的資本優(yōu)勢，加快公用設施（如河道治理設備、城市排水設施等）的建設和加快公共服務(wù)（如雨水收集、污水處理等水生態(tài)環(huán)境服務(wù)）的供給，通過(guò)物有所值和財政承受能力評價(jià)，進(jìn)而提高政府資金供給效率，避免由于盲目投資造成過(guò)大的財政壓力；另一方面，政府和社會(huì )資本通過(guò)在PPP模式中進(jìn)行合理分工和協(xié)調，利用社會(huì )資本的專(zhuān)業(yè)能力，實(shí)現全生命周期的產(chǎn)業(yè)鏈條的打通，發(fā)揮“海綿產(chǎn)業(yè)”各個(gè)上下游環(huán)節優(yōu)勢互補，協(xié)同創(chuàng )造優(yōu)勢，發(fā)揮“1+1>2”的整體效益。
四、理念創(chuàng )新打造海綿城市建設新格局雖然PPP模式在海綿城市建設中扮演了重要角色，但是筆者同樣注意到，由于海綿城市相關(guān)法規制度不健全、產(chǎn)品價(jià)格機制不完善以及項目收益率不高等因素，在實(shí)踐中都制約了PPP模式在海綿城市建設運用中的落地和推廣。為提高社會(huì )資本的積極性，增強項目吸引力，筆者結合自身經(jīng)驗，認為在運作海綿城市建設PPP項目時(shí)可以從以下幾方面統籌考慮。
項目打包，合理配置
由于海綿城市建設并不是單指某個(gè)具體的項目，而是一種綜合的概念，需要結合采用多項工程技術(shù)措施，來(lái)控制城市雨水徑流，進(jìn)而實(shí)現低影響城市開(kāi)發(fā)建設，最大限度地減少由于城市開(kāi)發(fā)建設行為對原有自然水文特征和水生態(tài)環(huán)境造成的破壞。因此關(guān)于海綿城市建設的項目種類(lèi)較多，分類(lèi)也較復雜。
針對項目數量多的特點(diǎn)，可以根據項目各自特點(diǎn)對項目進(jìn)行具體細化分類(lèi)，分類(lèi)方式通過(guò)包括以下兩種：第一，根據建設內容劃分為排水防澇設施、城鎮污水管網(wǎng)建設、雨污分流改造、雨水收集利用設施、污水再生利用、漏損管網(wǎng)改造、綠地廣場(chǎng)、濕地公園等各類(lèi)子項目；第二，根據項目產(chǎn)出性質(zhì)劃分為純公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和非公共產(chǎn)品三類(lèi)。在進(jìn)行分類(lèi)的基礎上可以通過(guò)將不同項目打包的方式實(shí)現優(yōu)劣搭配，搭建最合理的結構。
依托項目特點(diǎn)，合理設置投融資模式
針對PPP模式在海綿城市建設上的應用，筆者認為，海綿城市建設項目的投融資模式應遵循以下原則確定：
首先，應通過(guò)厘清項目邊界條件，合理篩選項目。具體而言，應根據項目特點(diǎn)確定合作界面、產(chǎn)出要求、績(jì)效指標以及收益來(lái)源四個(gè)邊界條件。如果邊界條件過(guò)于不清或者責任主體無(wú)法明確的，則不建議采用PPP模式，可以通過(guò)政府購買(mǎi)公共服務(wù)等其他方式完成項目建設。
其次，針對邊界條件清晰適宜采用PPP模式的項目，也需要根據項目自身特點(diǎn)，合理設置投融資模式。針對沒(méi)有項目經(jīng)營(yíng)收益的純公共產(chǎn)品，如綠地、公園、河道、蓄水保水設施等項目，采用政府付費機制建成后委托專(zhuān)業(yè)公司負責運營(yíng)維護。針對可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)或通過(guò)土地資源升值獲利的項目，如污水處理廠(chǎng)、再生水、片區開(kāi)發(fā)等項目，則可以吸引具有專(zhuān)業(yè)建設和運營(yíng)管理技術(shù)的社會(huì )資本進(jìn)行投資建設，常見(jiàn)運作方式包括DBFO（設計-建造-融資-運營(yíng)）、BOT（建設-運營(yíng)-移交）、 ROT（改建-運營(yíng)-移交）等。
強強聯(lián)合降低風(fēng)險，發(fā)揮項目整體效益
針對投資額高、技術(shù)要求復雜的項目，建議具備專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的社會(huì )資本組成聯(lián)合體參與項目投資建設。由于海綿城市建設涉及的工程體量相當大且技術(shù)要求也很高，需要項目投資人和承包商統籌自然降水、地表水和地下水的系統性，協(xié)調給水、排水等水循環(huán)利用各環(huán)節，并提前全面考慮項目的復雜性和長(cháng)期性。實(shí)踐中，往往需要多個(gè)具備專(zhuān)業(yè)技術(shù)的設計和施工單位一同參與，以順利完成項目的具體規劃要求。
注重績(jì)效考核機制，科學(xué)評價(jià)建設成效
采用PPP模式投資建設的海綿城市項目，項目運營(yíng)維護階段是必不可少的環(huán)節之一，尤其是針對海綿城市建設的準經(jīng)營(yíng)性項目或非經(jīng)營(yíng)性項目，政府通過(guò)財政支出支付運營(yíng)維護服務(wù)費是社會(huì )資本獲得回報的重要途徑，因此績(jì)效考核機制的合理設置在海綿城市建設PPP項目中至關(guān)重要。
目前，住房和城鄉建設部已于2015年7月10 日發(fā)布了《海綿城市建設績(jì)效評價(jià)與考核辦法（試行）》。在該考核辦法中，將海綿城市建設績(jì)效評價(jià)與考核分為城市自查、省級評價(jià)和部級抽查三個(gè)階段，并在具體考核標準分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設及執行情況和顯示度六大類(lèi)共18項指標，從定性和定量以及約束性和鼓勵性角度分別考察，以保證海綿城市PPP項目的建設和運營(yíng)質(zhì)量，該辦法是科學(xué)、全面評價(jià)海綿城市建設成效進(jìn)而實(shí)現物有所值的有力保障，政府方和社會(huì )資本方均應在項目操作實(shí)踐中給予高度重視。
結語(yǔ)：海綿城市建設是落實(shí)生態(tài)文明建設的重要舉措，是實(shí)現修復城市水生態(tài)、改善城市水環(huán)境、提高城市水安全等多重目標的有效手段。實(shí)務(wù)中，考慮到海綿城市建設項目分類(lèi)較多，項目產(chǎn)出以公益性為主的特點(diǎn)，以及鑒于國內在海綿城市PPP項目模式尚不成熟的現狀，各地應根據項目特點(diǎn)因地制宜合理設置項目投融資模式，避免盲目效仿其他地區案例的做法。同時(shí)，注重在項目建設和運營(yíng)過(guò)程中建立合理的績(jì)效考核制度和指標體系，探索按實(shí)施效果的付費機制，通過(guò)績(jì)效考核對項目質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，實(shí)現所需建設項目的“海綿”功能。
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