中國公共基礎設施和公共服務(wù)行業(yè)的PPP在經(jīng)歷了1995-2002年的興起，以及2008-2012年全球金融危機后的數年寂寞后，終于又迎來(lái)了新一輪高潮。與以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手來(lái)自政府強勢部門(mén)——國家發(fā)改委、財政部等主管部門(mén)都在研究相關(guān)政策，為PPP模式的深度和廣度應用，提供政策推動(dòng)和支持空間。各級地方政府亦開(kāi)始蜂擁借道PPP這一模式，試圖紓解地方債務(wù)風(fēng)險和城鎮化資金困境，解決融資乏途問(wèn)題，同時(shí)也能騰出一些財政資源空間來(lái)應對更為迫切的社會(huì )需求。
在企業(yè)方面，某些水務(wù)企業(yè)希望通過(guò)PPP來(lái)進(jìn)行資本和經(jīng)營(yíng)的擴張，而不少投資人也從中嗅到商機，希望通過(guò)PPP使自己的資本進(jìn)入新的獲利空間。
七大爭議
一、自然壟斷與行政壟斷
城市水務(wù)行業(yè)無(wú)疑再次成為此輪PPP潮中的一個(gè)熱點(diǎn)，與其他公共服務(wù)行業(yè)相比，水務(wù)行業(yè)（主要包括自來(lái)水和污水處理）屬于典型的區域自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，除了經(jīng)濟學(xué)意義上的“規模經(jīng)濟”和“范圍經(jīng)濟”特征外，從競爭學(xué)的角度，主要指市場(chǎng)競爭發(fā)展到一定階段時(shí)出現的產(chǎn)業(yè)“自然”集中，屬于市場(chǎng)競爭之后的合理性壟斷，其與“行政壟斷”有著(zhù)根本的區別，后者屬于“人為”的授權性或規定性集中，屬于市場(chǎng)競爭之前的不合理壟斷。
從這個(gè)意義上講，當壟斷由市場(chǎng)競爭的自然結果異化為行政強制的人為結果時(shí)，則從根本上違反了關(guān)于自然壟斷的經(jīng)濟學(xué)原理。
遺憾的是，理論畫(huà)面的清晰并未折射出實(shí)際操作的精確。在我國城市水務(wù)行業(yè)以往某些PPP過(guò)程中，盡管在打破傳統的國有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進(jìn)了一些社會(huì )資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著(zhù)行政決定的方式。例如，某領(lǐng)導與某跨國集團一拍即合，隨即指示本地的水務(wù)企業(yè)與其合作，而沒(méi)有履行競爭程序。有些合作盡管在形式上履行了招標程序，也只是走走過(guò)場(chǎng)，結果還是早先內定的公司入圍。還有的地方列出招標條件，規定只有在本行業(yè)經(jīng)營(yíng)十年以上、資產(chǎn)總量達到若干億的本市企業(yè)方具有競標資質(zhì)，結果依然是原來(lái)的企業(yè)入圍。某些地方在制定特許經(jīng)營(yíng)條例時(shí)，主管部門(mén)的資質(zhì)認定和行政審批依然屬于最關(guān)鍵性的條款……
凡此種種，反映出在我國城市水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程中，一些地方和部門(mén)依然試圖利用行政手段來(lái)創(chuàng )制自然壟斷。實(shí)際上，自然壟斷只是水務(wù)市場(chǎng)的“結構特征”，而不是水務(wù)廠(chǎng)商的“行為特征”。自然壟斷之所以是自然的，就是因為它是競爭的產(chǎn)物而不是行政的造物。正如不能因為狀元名額只有一個(gè)就把其他人逐出考場(chǎng)并指定某一人成為狀元一樣，相反地，狀元只能產(chǎn)生于參加考試的眾多舉子之中。同樣，假如經(jīng)濟學(xué)原理告訴我們，某個(gè)城市的水務(wù)市場(chǎng)應由一家廠(chǎng)商獨家經(jīng)營(yíng)更為經(jīng)濟，那么應當通過(guò)公平競爭在眾多有實(shí)力的廠(chǎng)商中選擇出那個(gè)最優(yōu)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，而不是通過(guò)行政指定來(lái)強占這一壟斷地位。如果我們期望通過(guò)中國城市水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程孕育出真正和有實(shí)力的自然壟斷者，首先應該使水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程脫離行政壟斷的軀殼而寄生于市場(chǎng)競爭的母體。
二、融資目標或效率目標
城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，其PPP過(guò)程中肯定涉及大量的資本運作。但水務(wù)行業(yè)PPP在瞄準融資功能和融資數量時(shí)，是否還有別的目標？2007年3月，世界著(zhù)名的Global Water Intelligence雜志以“管理中國資產(chǎn)價(jià)格膨脹”為題，列舉了我國若干城市水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中資產(chǎn)大幅溢價(jià)的情況，令人發(fā)省。
在人們?yōu)橘Y產(chǎn)溢價(jià)或國有資產(chǎn)增值興奮的同時(shí)，或許我們也應該問(wèn)如下問(wèn)題：
首先，一方面，我國的城市水務(wù)企業(yè)大部分都在微利、保本經(jīng)營(yíng)甚至虧損，但另一方面，其資產(chǎn)卻在超出原值數倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的真實(shí)畫(huà)面是什么？究竟是買(mǎi)家愚蠢還是賣(mài)家精明？
其次，溢價(jià)收益去了哪里？
第三，溢價(jià)成本的最終埋單人又是誰(shuí)，即資產(chǎn)溢價(jià)轉讓與今后的價(jià)格或公共財政支出有無(wú)關(guān)聯(lián)？
正如一個(gè)學(xué)校的公共食堂要轉讓?zhuān)硞€(gè)人愿意以高出原值5倍的價(jià)格溢價(jià)收購，人們?yōu)楣操Y產(chǎn)成功增值感到喜悅，但如果購買(mǎi)者將購買(mǎi)成本打入飯菜成本，師生的就餐價(jià)格由此也上漲數倍，那么這種溢價(jià)無(wú)疑就是成本轉嫁。
無(wú)獨有偶，某城市以數倍于原值的價(jià)格出讓了本地的水廠(chǎng)資產(chǎn)，簽約儀式上杯盞交錯，皆大歡喜。事后廠(chǎng)商要求依據其投資成本調整水價(jià)或增加補貼，主管部門(mén)心境大變，原來(lái)“溢價(jià)”=“提價(jià)”。簡(jiǎn)言之，PPP過(guò)程中水務(wù)資產(chǎn)的大幅增值，如果導致公眾的消費價(jià)格或公共財政補貼隨之水漲船高，那么，這種溢價(jià)無(wú)非是價(jià)格透支或寅吃卯糧。因此，過(guò)度關(guān)注PPP的融資功能，或將融資數量作為衡量績(jì)效的唯一目標，甚至試圖把PPP作為撬動(dòng)資本或收益無(wú)序擴張的杠桿，那么，PPP就變成了“圈錢(qián)”的工具。
“沒(méi)有免費的午餐”，這句話(huà)應該成為水務(wù)行業(yè)PPP資本運作的座右銘。人們應該切記，城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標，首先是提高經(jīng)營(yíng)效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴大資本數量。由于資產(chǎn)成本勢必要用即期或遠期的現金流量來(lái)覆蓋，前端過(guò)量資本進(jìn)入，必然會(huì )給之后的消費價(jià)格或公共財務(wù)形成壓力。如果僅僅關(guān)注前端融資的受益人，而不關(guān)心后端成本的埋單人，終將釀成惡果。
從這個(gè)意義上講，對PPP績(jì)效的考量，不能單純地“見(jiàn)錢(qián)眼開(kāi)”，更不能忽視公共服務(wù)效率、質(zhì)量、范圍、價(jià)格或對公共福利的改善和增加程度，后者才是問(wèn)題的核心——它關(guān)系到城市水務(wù)行業(yè)的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的問(wèn)題。
三、短期價(jià)格競爭與長(cháng)期價(jià)格壟斷
城市水務(wù)行業(yè)的PPP經(jīng)常涉及特許經(jīng)營(yíng)競爭過(guò)程，競爭包括很多內容，其中最難的是對價(jià)格競爭的判斷。眾所周知，水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)通常涉及一個(gè)較長(cháng)的時(shí)段，如15-20年，甚至更長(cháng)。目前世界上沒(méi)有任何一個(gè)廠(chǎng)商能夠，或敢于對整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期進(jìn)行一次性競價(jià)，往往都是對特許經(jīng)營(yíng)起始期（3-5年）進(jìn)行競價(jià)。對資金實(shí)力雄厚的廠(chǎng)商來(lái)說(shuō)，聰明的競爭或價(jià)格投機策略往往是：采用“先虧”的辦法，用較低的起始報價(jià)擊敗其他競爭對手，來(lái)贏(yíng)得特許經(jīng)營(yíng)權。等到起始年限過(guò)后，企業(yè)作為地位穩固的壟斷者，且市場(chǎng)中已無(wú)競爭對手，這時(shí)再與政府討價(jià)還價(jià)。這種由當初被動(dòng)的競爭者變?yōu)橹蟮闹鲃?dòng)壟斷者、由市場(chǎng)進(jìn)入時(shí)的“競爭價(jià)格”演變?yōu)槭袌?chǎng)占據后的“談判價(jià)格”的過(guò)程，已成為一個(gè)監管窘境，正如高考一樣，入學(xué)考試競爭程度很高，但入學(xué)之后的競爭程度就很低，即人們常說(shuō)的“入校”與“在校”之間的行為差異。因此，如何使在競爭中獲得市場(chǎng)的廠(chǎng)商能在市場(chǎng)中維系競爭狀態(tài)，防止其濫用市場(chǎng)獨占權利，是目前水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中的一大難點(diǎn)。
鑒于此，在筆者2006年參與的重慶唐家沱污水處理PPP項目談判中，政府并沒(méi)有過(guò)度關(guān)注廠(chǎng)商的起始報價(jià)水平，相反，我們更為關(guān)心的是，如何設計出一個(gè)有效的價(jià)格機制，來(lái)管控廠(chǎng)商在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內可能發(fā)生的價(jià)格壟斷，并向廠(chǎng)商的價(jià)格行為施加競爭壓力，包括采用“利潤率限定”、“價(jià)格封頂或包干”、同域、同業(yè)“價(jià)格比較”等方法。譬如法律文件的價(jià)格章節中規定，如果結算價(jià)格經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)施后，與同區域其他同類(lèi)企業(yè)相比失去競爭性，明顯高于同行業(yè)平均水平，則需重新核定結算價(jià)格；規定企業(yè)的成本，包括其采購設施數量、質(zhì)量、價(jià)格和工程建設成本應當不高于同行業(yè)的可比較的合理水平等。從這個(gè)意義上講，在PPP項目實(shí)踐中，設計出一個(gè)科學(xué)合理的價(jià)格管控機制非常重要，有助于防止“短期的價(jià)格競爭行為”異化為“長(cháng)期的價(jià)格壟斷行為”。
四、合法成本與合理成本
經(jīng)常出差的人都知道“賣(mài)發(fā)票”的事。這實(shí)際上是為了滿(mǎn)足某些試圖多吃多占單位金錢(qián)的人的欲望。有了發(fā)票就意味著(zhù)有了財務(wù)報銷(xiāo)的憑證。然而接下來(lái)的問(wèn)題是，一個(gè)人出差三天，卻拿回來(lái)三萬(wàn)塊錢(qián)的報銷(xiāo)憑證，盡管票據表面合法，合理性何在？
由此，可以引出PPP過(guò)程中的“合法成本”與“合理成本”問(wèn)題。目前世界各國普遍實(shí)行的是“成本作價(jià)”+“利潤率限定”的價(jià)格模式。例如，我國《城市供水價(jià)格管理辦法》將廠(chǎng)商的利潤率限定在8%~12%的水平。在這種情況下，廠(chǎng)商無(wú)法期望通過(guò)提高利潤率來(lái)增大利潤總額，因此，蓄意擴大成本規模就成為一個(gè)既合法又有效的途徑。例如，一個(gè)500萬(wàn)元興建的水廠(chǎng)，當利潤率限定在8%時(shí)，允許的利潤額為40萬(wàn)元。如果廠(chǎng)商將投資“蓄意”擴大到1000萬(wàn)元，并以此作為成本基數來(lái)計算利潤留成，這時(shí)人們發(fā)現，廠(chǎng)商最終還是堂而皇之地獲得了80萬(wàn)元的利潤，同時(shí)也沒(méi)有違反限定的利潤率標準——然而，此時(shí)消費價(jià)格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。
經(jīng)濟學(xué)研究證明，在成本作價(jià)和利潤率限定的情況下，廠(chǎng)商具有擴大投資成本的強烈動(dòng)機，即以合法成本來(lái)攝取不合理的利潤。以成本之水抬升利潤和價(jià)格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界，是一個(gè)很大的難題。
合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。廠(chǎng)商為此進(jìn)行成本投機繼而達到利潤投機的路徑很多。2005年，筆者作為政府授權談判代表主持與重慶北部片區供水PPP項目談判時(shí)，外方提出市政府應當尊重企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權，即企業(yè)有權自行決定資產(chǎn)投資和經(jīng)營(yíng)性融資，有權決定企業(yè)內部的薪酬水平等。對此，政府的回應是：政府會(huì )尊重企業(yè)的合法權益，除非這些權益的行使對既定的成本或價(jià)格造成影響。比如說(shuō)，你放著(zhù)當地的銀行的貸款不用，偏要去借高息的股東貸款作為流動(dòng)資金，其他人建一個(gè)水廠(chǎng)花5000萬(wàn)元，你自己建花了7000萬(wàn)元，你大幅調整薪酬后計入成本，然后以此計算價(jià)格，這些都合理嗎？為此，政府出具的特許經(jīng)營(yíng)授權文件中明確規定：企業(yè)應當本著(zhù)節約成本的原則進(jìn)行合理、適度的資本性和經(jīng)營(yíng)性融資，其融資成本應不高于同期當地銀行的平均條件、嚴格限于直接生產(chǎn)和服務(wù)。合作公司所需采購設施數量、質(zhì)量、價(jià)格和工程建設成本應當不高于同行業(yè)的可比較的合理水平。“企業(yè)內部的薪酬調整，如果不對現行審定的水價(jià)成本造成影響，則由企業(yè)自行確定”等。這些條款的制定，目的在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。
五、風(fēng)險共擔與風(fēng)險兜底
從風(fēng)險控制的角度審視，PPP的一大特點(diǎn)就是改變了公共服務(wù)投融資、運營(yíng)和管理的傳統風(fēng)險配置。通過(guò)合作使得風(fēng)險分散，并由合作各方分擔或共擔。
然而在我國城市水務(wù)行業(yè)以往的某些PPP項目中，“風(fēng)險共擔”原則經(jīng)常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府為PPP廠(chǎng)商的某些風(fēng)險進(jìn)行兜底。例如，一些廠(chǎng)商經(jīng)常要求政府先行確定和審批服務(wù)水量，并在實(shí)際處理量達不到既定規模時(shí)，政府需要保量購買(mǎi)。反之，如果按照審批的規模建成的設施能力滿(mǎn)足不了實(shí)際需求，企業(yè)無(wú)需承擔責任。
由此可見(jiàn)某些廠(chǎng)商的心計乖巧和某些政府官員的思緒混亂。不論廠(chǎng)商當初請求政府來(lái)審批服務(wù)規模時(shí)的態(tài)度如何卑恭，或官員對由自己來(lái)審批規模多么習以為常，事實(shí)是，在廠(chǎng)商的卑恭態(tài)度和官員的行政批文之下，原本由廠(chǎng)商承擔的投資風(fēng)險已悄然轉移成政府的審批風(fēng)險，不僅如此，政府對廠(chǎng)商服務(wù)水量的兜底或保底性購買(mǎi)，又使其規避了實(shí)際的運營(yíng)風(fēng)險。
通過(guò)政府審批來(lái)規避投資風(fēng)險和通過(guò)政府兜底來(lái)規避運營(yíng)風(fēng)險的做法，與水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的基本原理和普適原則大相徑庭。所謂特許經(jīng)營(yíng)，指廠(chǎng)商在專(zhuān)屬服務(wù)區域和特許運營(yíng)時(shí)限內的排他性或獨占性運營(yíng)行為，這種排他性或獨占性是一種市場(chǎng)特惠，而作為受惠的對應或交換條件，廠(chǎng)商在享有獨家經(jīng)營(yíng)權利的同時(shí)必須承擔相應的投資和運營(yíng)風(fēng)險，這是國際通行慣例。然而，在我國以往的某些水務(wù)PPP項目中，廠(chǎng)商一方面希望享有獨家經(jīng)營(yíng)權利，另一方面卻不愿獨家承擔投資和運營(yíng)風(fēng)險，由此一來(lái)，本應由廠(chǎng)商承擔的市場(chǎng)風(fēng)險中的幾個(gè)關(guān)鍵方面——競爭風(fēng)險、投資風(fēng)險和運營(yíng)風(fēng)險，就隨著(zhù)政府審批和政府兜底實(shí)現了轉移。這就如同允許某人在商場(chǎng)內獨家經(jīng)營(yíng)飯館，這個(gè)人卻反過(guò)來(lái)要求商場(chǎng)計算和確定食客數量并對賣(mài)不出去的飯菜埋單一樣，可謂咄咄怪事。事實(shí)是，我國以往的一些水務(wù)PPP項目中，政府審批和兜底水量的事例屢見(jiàn)不鮮，甚至出現過(guò)為保障PPP廠(chǎng)商生產(chǎn)能力，被迫縮小已有企業(yè)的服務(wù)范圍和和關(guān)閉已有設施能力的尷尬。對此，人們毋需批評PPP廠(chǎng)商的心計乖巧，但卻有理由指責官員的頭腦簡(jiǎn)單。正是因為傳統行政審批的思維和行為慣性，才會(huì )導致某些權益/風(fēng)險極不對稱(chēng)的奇事怪例發(fā)生。
筆者2002年作為政府授權代表參與重慶北部片區供水PPP項目談判。根據公用事業(yè)“普遍服務(wù)”原理，當時(shí)我們起草的法律文件規定，廠(chǎng)商享有獨家經(jīng)營(yíng)的權利，但與此同時(shí)，它必須“保證向服務(wù)區內一切愿意接受服務(wù)和愿意支付服務(wù)價(jià)格的人提供連續、充足和質(zhì)量的供水服務(wù)”，這也是政府不再審批其他廠(chǎng)商進(jìn)入該服務(wù)區域的重要前提。重慶唐家沱污水處理PPP的法律文件也明確規定，廠(chǎng)商的服務(wù)應“符合城市總體規劃，滿(mǎn)足特許經(jīng)營(yíng)區域內日常需求，以及具備適度的儲備能力”。換言之，廠(chǎng)商應該根據服務(wù)區域的人口現狀和增長(cháng)趨勢、城市發(fā)展規劃、平均用水量、峰值用水量等因素去合理預測、建設、改造設施規模，應具備一定數量的儲備能力并承擔相應的投資和運營(yíng)風(fēng)險。政府允許適度的儲備能力建設費用計入固定成本，但日常的經(jīng)營(yíng)性付費則必須根據實(shí)際發(fā)生的處理水量來(lái)計算，政府拒絕進(jìn)行水量兜底。
除了“普遍服務(wù)”原理外，西方公用事業(yè)法中還有另一條原理——專(zhuān)營(yíng)服務(wù)區域內的“強制延伸服務(wù)”，即廠(chǎng)商必須履行向服務(wù)區域內新增的服務(wù)人口提供延伸服務(wù)的義務(wù)。由此看來(lái)，無(wú)論是普遍服務(wù)原理還是強制延伸服務(wù)原理，都蘊含著(zhù)一個(gè)基本原則：作為特許獨家經(jīng)營(yíng)的廠(chǎng)商，必須向專(zhuān)營(yíng)區域內所有愿意接受服務(wù)和愿意支付價(jià)格的公眾提供充足和連續的服務(wù)，并應承擔相應的投資和運營(yíng)風(fēng)險。反觀(guān)我國城市水務(wù)行業(yè)以往PPP過(guò)程中的某些做法，尤其是對服務(wù)水量的保底，是有悖上述基本原理的，既不符合國際慣例，也不符合“利益分享/風(fēng)險分擔”的原則。
六、PPP中的政府：多重角色的困惑
PPP項目要涉及合同訂立。作為社會(huì )資本或民營(yíng)資本，非常關(guān)注合同另一方的權威性并通常以為（1）PPP合同要與當地人民政府本身簽，不要與政府部門(mén)簽；（2）如果與政府部門(mén)簽，最好與權威大的部門(mén)（如發(fā)改委、財政局或主管部門(mén)）簽；而不要與權力小的政府部門(mén)簽；（3）盡量不與企業(yè)簽。
為什么會(huì )有這樣的疑慮？答案很清楚。如果與權威小甚至無(wú)權威的機構簽，會(huì )給合同履行帶來(lái)風(fēng)險。這實(shí)際上涉及合同人的行為能力問(wèn)題。人們習慣認為，更有權威的機構在資源調配方面的能力更強，即合同履行的能力更強。
任何事情都有兩面性。希望與政府訂立合同，無(wú)外乎看重政府的資源調配能力，但也應看到，政府的強勢也是雙刃的，它既可以使合同順利執行，但也可能對合同執行產(chǎn)生不利影響，尤其是發(fā)生合同糾紛時(shí)。
此外，還有兩個(gè)重要因素。其一，公共服務(wù)業(yè)涉及廣泛的公共利益，政府自然要監管，由此引出政府在PPP過(guò)程中的第一個(gè)角色——監管者；其二，政府如果同時(shí)作為合同主體，會(huì )使行政權力與資產(chǎn)權利（公權力和私權利）交叉混淆，繼而妨礙其正確行使監管權力。
在我國，PPP合同究竟屬于什么性質(zhì)，目前依然是學(xué)術(shù)界尚未厘清的問(wèn)題。政府是一個(gè)行政主體，通常受行政法（公法）約束，民營(yíng)企業(yè)是一個(gè)市場(chǎng)主體，受民法（私法）約束。公法主體降位進(jìn)入PPP合同，形式上與民法主體處于平等地位，從理論上講，是可行的。但問(wèn)題在于：政府同時(shí)還在扮演著(zhù)市場(chǎng)監管者的角色，而監管者的公法權力又凌駕于民法契約之上，這就帶來(lái)了矛盾。正如一個(gè)人在運動(dòng)場(chǎng)上同時(shí)扮演裁判和運動(dòng)員兩個(gè)角色，這必然不利于比賽過(guò)程和結果的公平。這也是公權在一些情況下無(wú)法與私權實(shí)質(zhì)平等的原因。
因此，在PPP過(guò)程中，重要的不僅僅是公權主體在形式上與私權主體平等，比較聰明的做法是，盡量不要使政府介入或陷入私權交易。更不要讓它陷入合同或細節糾紛，作為監管者的政府，保持超然，對PPP過(guò)程和維系公正監管尤為重要。
從國際慣例和國內實(shí)踐看，PPP合同既可以采用行政授權性賦予，也可以采用契約約定性賦予。鑒于我國目前僅出臺了特許經(jīng)營(yíng)方面的部門(mén)性單行法規，且正處于逐步調整和完善階段，而眾多有關(guān)PPP的基礎性和配套性法律尚未進(jìn)入立法程序，此時(shí)，政府與外方之間訂立商事或民事契約，必將在招標條件設定、適用法律選擇、各種定量性指標、權利/義務(wù)界定等諸多方面遇到許多不確定因素，并有可能因某些政策、法律空白帶來(lái)合同風(fēng)險?？紤]到上述因素，在重慶北部片區供水PPP項目和唐家沱污水處理PPP項目中，重慶市采用的是行政授權和商事契約并舉的方式，即對一些關(guān)鍵問(wèn)題，如特許經(jīng)營(yíng)范圍、時(shí)限，作價(jià)機制和方法、成本控制、監管內容等，在政府的《特許經(jīng)營(yíng)授權書(shū)》中做出原則性和指導性規定，與此同時(shí)，把一些細節性和操作性?xún)热?ldquo;下沉”至水務(wù)集團公司與外方的合作或服務(wù)協(xié)議中加以約定。在目前我國公用事業(yè)基礎法律框架尚待完善的情況下，這樣做比較靈活和穩妥且不失原則性，有利于避免政府作為民事主體與企業(yè)發(fā)生直接合同或經(jīng)濟關(guān)系過(guò)程中的風(fēng)險，也有利于政府更好地履行監管責任，從實(shí)施的效果來(lái)看也是好的。
七、競爭規避與壟斷延續
自改革開(kāi)放以來(lái)，中國各級政府歷來(lái)十分重視對外資的引進(jìn)，為此制定了各種優(yōu)惠政策。這些優(yōu)惠政策中，一項重要的內容就是給予外商投資足夠長(cháng)的經(jīng)營(yíng)年限。
在城市水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中，不少地方簡(jiǎn)單援引一般性行業(yè)外商投資優(yōu)惠政策的內容，給予外資盡量長(cháng)的經(jīng)營(yíng)年限，個(gè)別的甚至超過(guò)50年。
城市水務(wù)行業(yè)的自然壟斷特征不僅有空間表現形式，也有時(shí)間維系長(cháng)度。長(cháng)期以來(lái)，各國政府和理論界一直在研究和探討如何使自然壟斷的城市水務(wù)行業(yè)更具可競爭性的問(wèn)題，其中一個(gè)焦點(diǎn)就是，如何盡量縮短PPP廠(chǎng)商的壟斷周期。
在這種情況下，給予PPP廠(chǎng)商過(guò)長(cháng)的特許經(jīng)營(yíng)年限，意味著(zhù)允許廠(chǎng)商通過(guò)一次性競爭手段獲得長(cháng)期性的壟斷支配地位。盡管較長(cháng)的經(jīng)營(yíng)期限有助于吸引社會(huì )或外來(lái)資本進(jìn)入并穩定存續，但如果我們希望城市水務(wù)的市場(chǎng)競爭是一個(gè)持續的過(guò)程，就不能在第一輪的競爭中為第二、第三甚至更多的競爭輪次設置合法的時(shí)間陷阱或壟斷障礙。
此外，在以往進(jìn)行的城市水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中，頻繁出現資產(chǎn)重組和資產(chǎn)并購，包括向非國有經(jīng)濟成分或國外資本轉讓股本或資產(chǎn)。僅從盤(pán)活國有資本改革的角度審視，并無(wú)不妥。資本的多元化肯定會(huì )對城市水務(wù)行業(yè)的產(chǎn)權結構和法人治理結構產(chǎn)生積極影響。
然而也應看到，由于我國城市水務(wù)行業(yè)長(cháng)期以來(lái)一直實(shí)行著(zhù)資本結構、治理結構和市場(chǎng)結構一體壟斷模式，那么，在PPP過(guò)程中，資本結構和治理結構上的變化肯定會(huì )導致市場(chǎng)結構發(fā)生變化，換言之，一些民營(yíng)或外來(lái)資本通過(guò)資產(chǎn)并購、參股等路徑，達到了規避競爭和實(shí)現獨占市場(chǎng)的目的，以至于出現了水務(wù)行業(yè)的資產(chǎn)或股本轉讓直接導致水務(wù)市場(chǎng)易手的情況。這僅僅是城市水務(wù)市場(chǎng)的壟斷改變了所有制形式，并且有可能對城市水務(wù)行業(yè)PPP的健康發(fā)展和未來(lái)的市場(chǎng)競爭造成障礙。因此，人們應當區分資產(chǎn)轉讓與市場(chǎng)轉讓之間的實(shí)質(zhì)性差別，在資產(chǎn)轉讓與市場(chǎng)易手同時(shí)出現時(shí)，一定要使資產(chǎn)或股權的轉讓首先服從競爭規則，確保選擇效率水平高而非僅是資本存量大的廠(chǎng)商進(jìn)入城市水務(wù)市場(chǎng)。
水務(wù)行業(yè)拓展PPP初衷是什么？
業(yè)內人士指出，作為水務(wù)企業(yè)，如果單純希望通過(guò)PPP擴大資本數量，則難以彰顯政企在合作建設基礎設施和提供公共服務(wù)方面提高效率和改善服務(wù)的初衷。所以無(wú)論是政府還是水務(wù)企業(yè)都應該捋順資本、效率、責任方面的關(guān)系，既能夠通過(guò)PPP讓公眾得到良好的公共服務(wù)，又能讓資本在這一模式中發(fā)揮效用，讓企業(yè)獲得長(cháng)期穩定合理的經(jīng)濟回報。
●城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標，首先是提高經(jīng)營(yíng)效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴大資本數量
●由于資產(chǎn)成本勢必要用即期或遠期的現金流量來(lái)覆蓋，前端過(guò)量資本進(jìn)入，必然會(huì )給之后的消費價(jià)格或公共財務(wù)形成壓力
●如何使在競爭中獲得市場(chǎng)的企業(yè)能在市場(chǎng)中維系競爭狀態(tài)，防止其濫用市場(chǎng)獨占權利，是目前水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中的難點(diǎn)
●重慶唐家沱污水處理PPP項目談判中，政府更為關(guān)心的是，如何設計出一個(gè)有效的價(jià)格機制，來(lái)管控企業(yè)在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內可能發(fā)生的價(jià)格壟斷，并向企業(yè)的價(jià)格行為施加競爭壓力，包括采用“利潤率限定”、“價(jià)格封頂或包干”、同域、同業(yè)“價(jià)格比較”等方法
●在重慶北部片區供水PPP項目談判中，根據公用事業(yè)“普遍服務(wù)”原理規定，企業(yè)享有獨家經(jīng)營(yíng)的權利，但與此同時(shí)，它必須“保證向服務(wù)區內一切愿意接受服務(wù)和愿意支付服務(wù)價(jià)格的人提供連續、充足和有質(zhì)量的供水服務(wù)”
城市水務(wù)行業(yè)無(wú)疑再次成為此輪PPP潮中的一個(gè)熱點(diǎn)，與其他公共服務(wù)行業(yè)相比，主要包括自來(lái)水和污水處理在內的水務(wù)行業(yè)屬于典型的區域自然壟斷行業(yè)。
在我國城市水務(wù)行業(yè)以往某些PPP實(shí)踐中，盡管在打破傳統的國有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進(jìn)了一些社會(huì )資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著(zhù)行政決定的方式。
如果我們期望通過(guò)城市水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程孕育出真正和有實(shí)力的自然壟斷者，首先應該使水務(wù)行業(yè)的PPP過(guò)程脫離行政壟斷的軀殼而回歸市場(chǎng)競爭。
效率目標是關(guān)鍵所在
首先是提高經(jīng)營(yíng)效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴大資本數量
城市水務(wù)行業(yè)屬于資本密集性行業(yè)，其PPP過(guò)程中肯定涉及大量的資本運作。但水務(wù)行業(yè)PPP項目在瞄準融資功能和融資數量時(shí)，是否還有別的目標？面對在我國若干城市水務(wù)行業(yè)政企合作資產(chǎn)大幅溢價(jià)的情況，一些問(wèn)題值得關(guān)注。
首先，一方面，我國的城市水務(wù)企業(yè)大部分都在微利、保本經(jīng)營(yíng)甚至虧損，但另一方面，其資產(chǎn)卻在超出原值數倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的原因是什么？其次，溢價(jià)收益去了哪里？第三，溢價(jià)成本的最終埋單人又是誰(shuí)，即資產(chǎn)溢價(jià)轉讓與今后的價(jià)格或公共財政支出有無(wú)關(guān)聯(lián)？
比如，某城市以數倍于原值的價(jià)格出讓了本地的水廠(chǎng)資產(chǎn)。事后企業(yè)要求依據其投資成本調整水價(jià)或增加補貼，“溢價(jià)”成了“提價(jià)”。水務(wù)資產(chǎn)的大幅增值，如果導致公眾的消費價(jià)格或公共財政補貼隨之水漲船高，那么，這種溢價(jià)無(wú)非是價(jià)格透支或寅吃卯糧。因此，過(guò)度關(guān)注PPP的融資功能，或將融資數量作為衡量績(jì)效的唯一目標，甚至試圖把PPP作為撬動(dòng)資本或收益無(wú)序擴張的杠桿，那么，PPP就變成了“圈錢(qián)”的工具。
城市水務(wù)行業(yè)引入PPP的主要目標，首先是提高經(jīng)營(yíng)效率和改善公共服務(wù)，而非單純擴大資本數量。由于資產(chǎn)成本勢必要用即期或遠期的現金流量來(lái)覆蓋，前端過(guò)量資本進(jìn)入，必然會(huì )給之后的消費價(jià)格或公共財務(wù)形成壓力。如果僅僅關(guān)注前端融資的受益人，而不關(guān)心后端成本的埋單人，終將釀成惡果。
從這個(gè)意義上講，對PPP績(jì)效的考量，不能忽視公共服務(wù)效率、質(zhì)量、范圍、價(jià)格或對公共福利的改善和增加程度。
價(jià)格怎樣管控？
應設計出有效的價(jià)格機制，在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期向企業(yè)的價(jià)格行為施加競爭壓力
城市水務(wù)行業(yè)的PPP經(jīng)常涉及特許經(jīng)營(yíng)競爭過(guò)程，競爭包括很多內容，其中最難的是對價(jià)格競爭的判斷。
眾所周知，水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)通常涉及一個(gè)較長(cháng)的時(shí)段，如15年~20年時(shí)間，甚至更長(cháng)。目前還沒(méi)有哪一個(gè)企業(yè)能夠或敢于對整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期進(jìn)行一次性競價(jià)，往往都是對特許經(jīng)營(yíng)起始期（3年~5年）進(jìn)行競價(jià)。
對資金實(shí)力雄厚的企業(yè)來(lái)說(shuō)，往往采用“先虧”的辦法，用較低的起始報價(jià)擊敗其他競爭對手，來(lái)贏(yíng)得特許經(jīng)營(yíng)權。等到起始年限過(guò)后，企業(yè)作為地位穩固的壟斷者再與政府討價(jià)還價(jià)。
這種由當初被動(dòng)的競爭者變?yōu)橹蟮闹鲃?dòng)壟斷者、由市場(chǎng)進(jìn)入時(shí)的“競爭價(jià)格”演變?yōu)槭袌?chǎng)占據后的“談判價(jià)格”的過(guò)程，已成為監管窘境。因此，如何使在競爭中獲得市場(chǎng)的企業(yè)能在市場(chǎng)中維系競爭狀態(tài)，防止其濫用市場(chǎng)獨占權利，是目前水務(wù)行業(yè)PPP過(guò)程中的一大難點(diǎn)。
有鑒于此，在筆者2006年參與的重慶唐家沱污水處理PPP項目談判中，政府并沒(méi)有過(guò)度關(guān)注企業(yè)的起始報價(jià)水平，相反，更為關(guān)心的是，如何設計出一個(gè)有效的價(jià)格機制，來(lái)管控企業(yè)在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內可能發(fā)生的價(jià)格壟斷，并向企業(yè)的價(jià)格行為施加競爭壓力，包括采用“利潤率限定”、“價(jià)格封頂或包干”、同域、同業(yè)“價(jià)格比較”等方法。
譬如法律文件的價(jià)格章節中可以規定，如果結算價(jià)格經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)施后，與同區域其他同類(lèi)企業(yè)相比失去競爭性，明顯高于同行業(yè)平均水平，則需重新核定結算價(jià)格等。在PPP項目實(shí)踐中，設計出一個(gè)科學(xué)合理的價(jià)格管控機制非常重要。
界定合法成本與合理成本邊界是難題
應該防止企業(yè)以成本、合法性掩蓋成本的不合理性
對于PPP過(guò)程中的“合法成本”與“合理成本”問(wèn)題，目前世界各國普遍實(shí)行的是“成本作價(jià)”+“利潤率限定”的價(jià)格模式。例如，我國《城市供水價(jià)格管理辦法》將企業(yè)的利潤率限定在8%~12%的水平。
在這種情況下，企業(yè)無(wú)法期望通過(guò)提高利潤率來(lái)增大利潤總額，因此，蓄意擴大成本規模就成為一個(gè)既合法又有效的途徑。例如，一個(gè)500萬(wàn)元興建的水廠(chǎng)，當利潤率限定在8%時(shí)，允許的利潤額為40萬(wàn)元。如果企業(yè)將投資“蓄意”擴大到1000萬(wàn)元，并以此作為成本基數來(lái)計算利潤留成，這時(shí)人們發(fā)現，企業(yè)最終還是堂而皇之地獲得了80萬(wàn)元的利潤，同時(shí)也沒(méi)有違反限定的利潤率標準。
——然而，此時(shí)消費價(jià)格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。
在成本作價(jià)和利潤率限定的情況下，企業(yè)具有擴大投資成本的強烈動(dòng)機，即以合法成本來(lái)攝取不合理的利潤。以成本之水抬升利潤和價(jià)格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界，是一個(gè)很大的難題。
合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。企業(yè)為此進(jìn)行成本投機繼而達到利潤投機的路徑很多。比如，政府可以出具的特許經(jīng)營(yíng)授權文件中明確規定：企業(yè)應當本著(zhù)節約成本的原則進(jìn)行合理、適度的資本性和經(jīng)營(yíng)性融資，其融資成本應不高于同期當地銀行的平均條件、嚴格限于直接生產(chǎn)和服務(wù)。合作公司所需采購設施數量、質(zhì)量、價(jià)格和工程建設成本應當不高于同行業(yè)的可比較的合理水平。“企業(yè)內部的薪酬調整，如果不對現行審定的水價(jià)成本造成影響，則由企業(yè)自行確定”等條款的制定，目的就在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。
政府對水量兜底是否合理？
企業(yè)享有獨家經(jīng)營(yíng)的權利，前提是它必須保證
向服務(wù)區內提供連續、充足和有質(zhì)量的服務(wù)
從風(fēng)險控制的角度審視，PPP的一大特點(diǎn)就是改變了公共服務(wù)投融資、運營(yíng)和管理的傳統風(fēng)險配置。通過(guò)合作使得風(fēng)險分散，并由合作各方分擔或共擔。
然而在我國城市水務(wù)行業(yè)以往的某些PPP項目中，“風(fēng)險共擔”原則經(jīng)常得不到很好地履行。其中比較突出的就是政府為PPP企業(yè)的某些風(fēng)險進(jìn)行兜底。
例如，一些企業(yè)經(jīng)常要求政府先行確定和審批服務(wù)水量，并在實(shí)際處理量達不到既定規模時(shí)，政府需要保量購買(mǎi)。反之，如果按照審批的規模建成的設施能力滿(mǎn)足不了實(shí)際需求，企業(yè)無(wú)需承擔責任。
在我國以往的某些水務(wù)PPP項目中，企業(yè)一方面希望享有獨家經(jīng)營(yíng)權利，另一方面卻不愿獨家承擔投資和運營(yíng)風(fēng)險，由此一來(lái)，本應由企業(yè)承擔的市場(chǎng)風(fēng)險中的幾個(gè)關(guān)鍵方面——競爭風(fēng)險、投資風(fēng)險和運營(yíng)風(fēng)險，就隨著(zhù)政府審批和政府兜底實(shí)現了轉移。
在重慶北部片區供水PPP項目談判中，根據公用事業(yè)“普遍服務(wù)”原理規定，企業(yè)享有獨家經(jīng)營(yíng)的權利，但與此同時(shí)，它必須“保證向服務(wù)區內一切愿意接受服務(wù)和愿意支付服務(wù)價(jià)格的人提供連續、充足和有質(zhì)量的供水服務(wù)”，這也是政府不再審批其他企業(yè)進(jìn)入服務(wù)區域的重要前提。
重慶唐家沱污水處理PPP的法律文件也明確規定，企業(yè)的服務(wù)應“符合城市總體規劃，滿(mǎn)足特許經(jīng)營(yíng)區域內日常需求，以及具備適度的儲備能力”。換言之，企業(yè)應該根據服務(wù)區域的人口現狀和增長(cháng)趨勢、城市發(fā)展規劃、平均用水量、峰值用水量等因素去合理預測、建設、改造設施規模，應具備一定數量的儲備能力并承擔相應的投資和運營(yíng)風(fēng)險。政府允許適度的儲備能力建設費用計入固定成本，但日常的經(jīng)營(yíng)性付費則必須根據實(shí)際發(fā)生的處理水量來(lái)計算，政府拒絕進(jìn)行水量兜底。
除了“普遍服務(wù)”原理外，西方公用事業(yè)法中還有另一條原理——專(zhuān)營(yíng)服務(wù)區域內的“強制延伸服務(wù)”，即企業(yè)必須履行向服務(wù)區域內新增的服務(wù)人口提供延伸服務(wù)的義務(wù)。
由此看來(lái)，無(wú)論是普遍服務(wù)原理還是強制延伸服務(wù)原理，都蘊含著(zhù)一個(gè)基本原則：作為特許獨家經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，必須向專(zhuān)營(yíng)區域內所有愿意接受服務(wù)和愿意支付價(jià)格的公眾提供充足和連續的服務(wù)，并應承擔相應的投資和運營(yíng)風(fēng)險。
反觀(guān)我國城市水務(wù)行業(yè)以往PPP過(guò)程中的某些做法，尤其是對服務(wù)水量的保底，是有悖上述基本原理的，既不符合國際慣例，也不符合“利益分享/風(fēng)險分擔”的原則。
作者簡(jiǎn)介：
[作者系西南政法大學(xué)、重慶大學(xué)兼職教授，日前自重慶市發(fā)展和改革委員會(huì )副巡視員任上退休，曾作為重慶市政府首席談判代表和特許經(jīng)營(yíng)授權書(shū)起草人參與重慶市北部片區PPP供水項目（2002）和重慶唐家沱污水處理PPP項目（2006）合作全程談判，并作為特聘專(zhuān)家參與世界銀行《中國水戰略》（2007）的研究。]
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