導讀：在地方財政能力有限的情況下，通過(guò)環(huán)湖截污的方式做到洱海治污全覆蓋十分困難，而PPP模式的引入讓大理州市政府在洱海的保護治理上不再只是“有想法，沒(méi)辦法”，并能實(shí)現政府和社會(huì )資本的雙贏(yíng)。當前，除大理州環(huán)湖截污工程（一期）PPP項目外，大理州市政府還在大力推動(dòng)其他PPP項目，實(shí)現洱海系統治理。
位于云南省大理白族自治州的洱海，是大理人民的“母親湖”。近年來(lái)，由于周邊城鎮化進(jìn)程加快，旅游人口出現井噴式增長(cháng)，洱海流域的保護治理和生態(tài)文明建設面臨巨大壓力。
在地方財政能力有限的情況下，通過(guò)環(huán)湖截污的方式做到洱海治污全覆蓋十分困難，而PPP（政府與社會(huì )資本合作）模式的引入讓大理州市政府在洱海的保護治理上不再只是“有想法，沒(méi)辦法”，并能實(shí)現政府和社會(huì )資本的雙贏(yíng)。當前，除大理州環(huán)湖截污工程（一期）PPP項目外，大理州市政府還在大力推動(dòng)其他PPP項目，實(shí)現洱海系統治理。
洱海治理PPP模式成效初顯
據統計，近年大理每年接待游客超過(guò)2000萬(wàn)人次，2015年每天平均有超過(guò)657噸生活垃圾從洱海周邊的各個(gè)城鎮、村莊產(chǎn)生，給洱海的環(huán)境承載力帶來(lái)壓力，專(zhuān)家指出，洱海已經(jīng)處于富營(yíng)養化初期。大理州市政府希望能通過(guò)環(huán)湖截污的方式做到洱海治污全覆蓋，卻面臨資金不足的制約。2013年大理市一般公共預算收入為25.6億元，2014年為27.5億元，地方財政對環(huán)湖截污這項長(cháng)期工程來(lái)說(shuō)無(wú)異于杯水車(chē)薪。
引入PPP模式后，洱海環(huán)湖截污PPP項目以州、市政府為聯(lián)合采購人，采用競爭性磋商模式采購社會(huì )投資人，面向16家潛在社會(huì )投資人開(kāi)展了市場(chǎng)測試，最終，項目通過(guò)市場(chǎng)化方式選擇了中信產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司及旗下中國水環(huán)境集團（原中信水務(wù)）作為社會(huì )投資人。
按照“依山就勢，有縫閉合，分片收集，集中處理”的原則，2015年10月11日，大理州環(huán)湖截污工程（一期）PPP項目正式落地開(kāi)工，該項目是國家財政部第二批PPP示范項目，并被列入云南省第二批專(zhuān)項建設基金項目庫。
一期工程包括6座污水處理廠(chǎng)，235.4公里的截污干管、干渠和17座提升泵站。按照協(xié)議，在項目建設過(guò)程中，由社會(huì )資本方向社會(huì )融資籌集，政府在項目建設中只做協(xié)調、統籌、監管等工作。污水處理廠(chǎng)采用BOT（建設—運營(yíng)—移交）模式，合作期限30年（含3年建設期），運營(yíng)期內政府方按既定污水處理服務(wù)單價(jià)和處理量向項目公司支付污水處理服務(wù)費，期滿(mǎn)項目公司將水質(zhì)凈化廠(chǎng)設施無(wú)償移交給政府方。污水收集干渠、管網(wǎng)、泵站采用DBFO（設計—建設—融資—運營(yíng)）模式，合作期限18年（含3年建設期），由項目公司負責截污干管（渠）工程建成設施的運營(yíng)維護，自達到政府付費條件之日起，政府方將按年依效等額支付政府購買(mǎi)服務(wù)費。經(jīng)初步測算，除去財政建設補助，政府方未來(lái)年付費總額為3.4億元左右，扣除洱海資源保護費、項目自身收益等因素，市財政年付費在5900萬(wàn)元左右，占大理市公共預算支出的1.4%，在地方財政的可承受范圍內。
目前，大理市雙廊、挖色、上關(guān)、灣橋、喜洲、大理古城新建的6座污水處理廠(chǎng)全線(xiàn)開(kāi)工，設計處理污水總規模為近期5.4萬(wàn)立方米/日，遠期11.8萬(wàn)立方米/日，出水達到國家一級A類(lèi)排放標準，截至今年9月完成投資6.7億元，項目預計2018年竣工。
政府與社會(huì )資本實(shí)現雙贏(yíng)
“PPP模式不僅是投資方式的創(chuàng )新，更是經(jīng)營(yíng)管理的創(chuàng )新。污染的問(wèn)題等不了，PPP模式讓政府把未來(lái)的錢(qián)用在現在，以解決一些急迫的生態(tài)建設問(wèn)題。” 大理市市委常委、常務(wù)副市長(cháng)、洱海環(huán)湖截污工程PPP項目建設指揮部指揮長(cháng)張勇說(shuō)，PPP模式具有很大的優(yōu)越性，為大理環(huán)湖截污工程注入了動(dòng)力。
一方面，政府“省錢(qián)、省時(shí)、省力”。環(huán)湖截污工程（一期）PPP項目復批投資45億元，復批近期（2016年-2020年）計劃投資34.9億元，經(jīng)過(guò)中國水環(huán)境集團技術(shù)團隊的實(shí)地調研和專(zhuān)家論證后，最終將PPP協(xié)議簽約控制價(jià)定在29.8億元，節省投資17%。
中國水環(huán)境集團云南區域公司常務(wù)副總經(jīng)理孟建偉介紹說(shuō)，由于PPP模式下，項目越早完工社會(huì )資本就可以越早得到項目收益，中國水環(huán)境集團將在力保安全和質(zhì)量的前提下將建設期縮短6個(gè)月。張勇表示，社會(huì )資本從規劃到建設、運營(yíng)一體，能夠有效彌補政府既當裁判員又當運動(dòng)員的管理缺陷，解決以往多頭管理、無(wú)法真正落實(shí)問(wèn)責機制，為政府省時(shí)、省力。
另一方面，實(shí)現了“讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”，還為企業(yè)提供了主動(dòng)優(yōu)化項目的動(dòng)力。PPP模式下，企業(yè)全面負責工程建設，工程達標政府才付錢(qián)，為了降低投資和運營(yíng)成本，企業(yè)會(huì )不斷尋求最優(yōu)化的方案，保證工程效益最大化。同時(shí)，政府和社會(huì )資本合作共贏(yíng)，共同分擔風(fēng)險，為了促進(jìn)同政府的長(cháng)期合作，企業(yè)有動(dòng)力幫助政府節省資本，減少風(fēng)險。
孟建偉介紹說(shuō)，工程引入第三方造價(jià)、財務(wù)審計和質(zhì)量檢測，能夠提升項目服務(wù)質(zhì)量，有效控制工程成本，并對政府的監管起到有效的補充作用。“由于目前PPP項目尚沒(méi)有成熟的經(jīng)驗可供借鑒，我們都在摸索。引入第三方監測有助于在項目先期就及時(shí)發(fā)現、解決問(wèn)題，避免出現問(wèn)題再去補救。”孟建偉說(shuō)。
大理力推PPP系列項目系統治理洱海
據介紹，當前大理州市政府大力推進(jìn)其他項目，繼續利用PPP模式對洱海進(jìn)行系統治理。加上洱海環(huán)湖截污一期PPP項目，洱海環(huán)境綜合治理上利用PPP模式已經(jīng)投入和即將投入的總額將達到105.68億元。
洱海主要入湖河道綜合治理工程PPP項目將在今年啟動(dòng)。據介紹，該項目將綜合治理大理市34條洱海主要入湖河道，并運維管養38條河道，總投資9.02億元。洱海入湖河道綜合治理是改善入湖河道水質(zhì)和環(huán)湖生態(tài)的重要抓手，張勇表示，河道治理能有效解決農業(yè)面源污染，實(shí)現清水入湖。
大理州環(huán)湖截污工程（二期）PPP項目也正有序進(jìn)行。張勇說(shuō)：“二期工程主要是收集沿湖村落污水，搭建起‘毛細血管網(wǎng)’，進(jìn)一步優(yōu)化洱海水質(zhì)。”目前環(huán)湖截污二期工程可行性研究已經(jīng)完成，由于涉及流域面積較廣，現在正組織專(zhuān)家對方案進(jìn)行優(yōu)化。待環(huán)湖截污工程二期全部完工，洱海生活污水截污治污將全覆蓋。環(huán)洱海流域湖濱緩沖帶生態(tài)修復與濕地建設PPP項目也正在推進(jìn)。
目前，以上項目均被納入國家財政部第三批PPP示范項目。“除此之外，大理市在城鄉垃圾一體化收集處理上已取得成效，并加大在農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整力度，工程治理和社會(huì )管理多舉并行，對洱海水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統性的治理和建設。”張勇說(shuō)。
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