城市地下綜合管廊，又稱(chēng)為“共同溝”，就是城市地下管道綜合走廊，即在城市地下建造一個(gè)隧道空間，將各類(lèi)公共管線(xiàn)有機綜合集約化地敷設在同一條隧道內并進(jìn)行集中管理的市政基礎設施。城市所需的各類(lèi)地下管線(xiàn)都可以敷設其中，并為檢修、維護以及今后完善和增容預留操作和交通空間，實(shí)現地下資源的合理有效利用，提高管道的可靠性，延長(cháng)道路的使用壽命。
法國作家雨果曾說(shuō)：“地下管道，最考驗一個(gè)城市的智慧和良心”。如果說(shuō)高聳的樓群是城市的“面子”，那地下綜合管廊就是城市的“里子”，只有筑牢“里子”才能撐起“面子”。然而當前我們的城市建設，往往重地上輕地下，重面子輕里子，地下管線(xiàn)事故多發(fā)，最終導致“天天挖溝、天天修路”。
李克強總理在考察武漢中央商務(wù)區地下綜合管廊時(shí)強調，我們的城市地上空間高樓林立，發(fā)展勢頭很好，但在地下空間利用的深度廣度上，與發(fā)達國家還有較大差距。地下空間不僅是城市的“里子”，更是巨大潛在資源。要積極探索PPP模式，通過(guò)完善回報機制吸引更多社會(huì )資本參與地下管廊建設，有效避免城市路面動(dòng)輒“開(kāi)膛破肚”，根治“馬路拉鏈”。發(fā)展地下管廊是城市品質(zhì)提升的重要舉措。功在當代，利在千秋。
2016年《政府工作報告》確定了“開(kāi)工建設地下綜合管廊2000公里以上”的工作任務(wù)。財政部與住建部經(jīng)過(guò)評選，確立了國家第二批綜合管廊試點(diǎn)城市，包括鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、威海、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮、成都、合肥、海東等15個(gè)城市，地下綜合管廊建設將成為穩增長(cháng)的新主力。住房城鄉建設部在近期召開(kāi)的推進(jìn)城市地下綜合管廊建設電視電話(huà)會(huì )議中也強調要大力推廣PPP模式，推進(jìn)體制、管理、融資渠道創(chuàng )新，確保完成綜合管廊今年開(kāi)工建設的目標任務(wù)。結合當前的實(shí)際情況來(lái)看，大量的地下綜合管廊項目要運用好PPP模式，必須處理和解決好以下關(guān)鍵問(wèn)題。
1、滿(mǎn)足城市地下空間規劃
《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用“十三五”規劃》指出，合理開(kāi)發(fā)利用城市地下空間，是優(yōu)化城市空間結構和管理格局，增強地下空間之間以及地下空間與地面建設之間有機聯(lián)系，促進(jìn)地下空間與城市整體同步發(fā)展。
城市地下綜合管廊一經(jīng)建設就不可更改，不可移動(dòng)，一定要科學(xué)論證、科學(xué)規劃、長(cháng)遠考慮。綜合管廊的建設不可避免會(huì )遇到各種類(lèi)型的地下空間，如軌道交通、人防工程、應急防災設施等，因此，綜合管廊的建設應與地下空間建設相協(xié)調，要因地制宜，因事制宜，從前期規劃入手，將綜合管廊與地下空間建設統籌考慮，相互銜接，充分考慮城市發(fā)展愿景，滿(mǎn)足城市地下空間戰略規劃，不但會(huì )避免綜合管廊與其他地下空間建設相互產(chǎn)生矛盾和干擾，也會(huì )降低綜合管廊的建設成本，實(shí)現可持續發(fā)展。在滿(mǎn)足城市地下空間規劃的基礎上進(jìn)行綜合管廊的建設，才能繪制出美好的城市發(fā)展藍圖，完成“地上建筑光鮮亮麗，地下管線(xiàn)國際標準”的目標。
2、合理設置合作期限
《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì )資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）規定，政府和社會(huì )資本合作期限原則上不低于10年。那采用PPP模式進(jìn)行城市地下綜合管廊的建設合作期限到底是如何確定的呢？是隨意定10年、15年、20年、25年？是期限長(cháng)一點(diǎn)好，還是短一點(diǎn)好？
根據住建部相關(guān)解釋?zhuān)慈珘勖芷谟嬎?，地下綜合管廊建設與管線(xiàn)直埋經(jīng)濟分析如下所示：
2、合理設置合作期限
由上表可知，綜合管廊建設費用比地下直埋管線(xiàn)要高，但維修運行費較低，在考慮資金時(shí)間價(jià)值的情況下，要實(shí)現項目的物有所值，就需要綜合考慮合理設置合作期限。另外，地下綜合管廊經(jīng)濟社會(huì )效益的實(shí)現往往需要一個(gè)非常漫長(cháng)的時(shí)間周期，項目合作期限應結合項目預期投資回報期限、財政承受能力、設備經(jīng)濟壽命和大修更新改造周期以及市場(chǎng)測試等因素綜合確定。通常情況下，相較于其他基礎設施和公共服務(wù)類(lèi)的PPP項目，城市地下綜合管廊項目的合作期限一般較長(cháng)，可綜合考慮設置為20--30年（特許經(jīng)營(yíng)項目通常約定的期限不超過(guò)30年）。
3、充分協(xié)調管線(xiàn)入廊單位
城市地下綜合管廊各入廊管線(xiàn)單位需向管廊建設運營(yíng)單位支付管廊有償使用費用。對于入廊管線(xiàn)單位來(lái)說(shuō)，加入地下綜合管廊，在短期內來(lái)看并沒(méi)有很明顯的效果，而長(cháng)期效益，如減少重置成本、避免道路反復開(kāi)挖等，要在未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間后才能逐漸實(shí)現，因此，一般來(lái)說(shuō)管線(xiàn)單位入廊的積極性并不是很高。
從宏觀(guān)層面來(lái)看，國家已從制度設計方面來(lái)協(xié)調管線(xiàn)入廊，2015年8月份發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2015〕61號）中指出，已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線(xiàn)必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線(xiàn)的，規劃部門(mén)不予許可審批，建設部門(mén)不予施工許可審批，市政道路部門(mén)不予掘路許可審批。既有管線(xiàn)應根據實(shí)際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。
從微觀(guān)層面來(lái)看，管廊運營(yíng)單位要與入廊管線(xiàn)單位進(jìn)行協(xié)議約定，明確入廊管線(xiàn)種類(lèi)、時(shí)間、費用和責權利等內容，并制定詳細的綜合管廊運營(yíng)管理辦法，保障入廊單位的權益，提高其積極性。
4、精準設計收費定價(jià)機制
城市地下綜合管廊各入廊管線(xiàn)單位需向管廊建設運營(yíng)單位支付管廊有償使用費用，包括入廊費和日常維護費。入廊費主要用于彌補管廊建設成本，由入廊管線(xiàn)單位向管廊建設運營(yíng)單位一次性支付或分期支付。日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理支出，由入廊管線(xiàn)單位按確定的計費周期向管廊運營(yíng)單位逐期支付。
當前，我國對城市地下綜合管廊的管理還不是很完善，暫未制定統一的收費標準，借鑒法國、英國等歐洲國家綜合管廊建設運營(yíng)管理經(jīng)驗，以及從各地的實(shí)踐來(lái)看，政府部門(mén)都需要承擔一定的付費支出，采用可行性缺口補助的付費方式較為可行。從政府層面來(lái)看，收費定價(jià)機制要達到項目物有所值和財政承受能力的要求。從吸引社會(huì )資本參與綜合管廊PPP項目的角度來(lái)看，收費定價(jià)機制需滿(mǎn)足社會(huì )資本收回投資和獲取合理回報的要求。從入廊管線(xiàn)單位來(lái)看，收費定價(jià)機制需滿(mǎn)足入廊單位長(cháng)期效益的提高。因此，綜合管廊合理的收費定價(jià)機制以及配套的調價(jià)機制，需要能夠滿(mǎn)足三方的需求，促使各方效率、效益最大化。
在實(shí)際操作中，為引導社會(huì )資本形成合理回報預期，調動(dòng)社會(huì )資本投入積極性。需根據當地實(shí)際情況，靈活設計多種交易機制，如依法依規為管廊建設運營(yíng)項目配置土地、物業(yè)等經(jīng)營(yíng)資源，對項目進(jìn)行價(jià)格補償、財政補貼等。
5、提高運營(yíng)管理效率
綜合地下管廊的管線(xiàn)包含了不同的擁有主體，各管線(xiàn)的擁有者在使用管道時(shí)會(huì )涉及到不同主體的權益，所以要想管理好地下管廊的運營(yíng)，就需要建立擁有一個(gè)強有力的管理主體的管理機制。政府有關(guān)部門(mén)應通過(guò)招標、競爭性談判等競爭方式選擇社會(huì )資本合作方，采用先進(jìn)技術(shù)合理控制城市地下綜合管廊建設、運營(yíng)成本。根據國外成功的管理經(jīng)驗，地下管廊的運營(yíng)管理需要政府來(lái)牽頭，各相關(guān)主體參與，組建一個(gè)有效的監督管理機制。這樣有利于明確各管線(xiàn)單位的權、責、利，提高地下管廊運營(yíng)管理的效率和水平。
現階段，我國參與PPP項目的社會(huì )資本大都是從施工企業(yè)轉型而來(lái)，運營(yíng)經(jīng)驗相對較為缺乏，而要提高PPP項目的效率，達到物有所值，就要通過(guò)設計、建設與運營(yíng)的集成來(lái)實(shí)現。未來(lái)合格的PPP項目社會(huì )資本應是施工與產(chǎn)業(yè)運營(yíng)相結合的企業(yè)，應是一個(gè)優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)運營(yíng)商。
6、多元破解融資難題
城市地下綜合管廊PPP項目普遍投資規模較大，巨大的投資體量帶來(lái)了相當大的融資壓力，對于一般的社會(huì )資本而言，其融資渠道相對較為單一，并且傳統的商業(yè)銀行貸款融資成本較高。融資難題主要體現在三個(gè)方面。其一，PPP項目收益率較低，難以覆蓋較高的融資成本；其二，PPP項目合作期限較長(cháng)（至少10年以上，綜合管廊項目時(shí)間更長(cháng)），而金融機構為避免不確定性和流動(dòng)性風(fēng)險，一般選擇中短期融資，導致期限錯配。其三，我國現階段的PPP項目都難以實(shí)現有限追索融資。
因此，需要打破原有的單一融資模式，創(chuàng )新PPP模式融資工具，多元化破解融資難題。如采用PPP產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、項目收益債、永續債等一系列PPP創(chuàng )新型融資方式服務(wù)于PPP項目。此外，為降低融資風(fēng)險，社會(huì )資本應在項目前期盡早與金融機構進(jìn)行溝通，結合各方意見(jiàn)，合理確定合作模式、交易結構、融資方案等，提升融資能力，為城市地下綜合管廊PPP項目創(chuàng )造更多的價(jià)值空間。
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